產業發展思路一系列新調整後，中國香港追求高地價支撐“土地財政”舊模式難以持續。雙信封制、原址換地、片區開發等新玩法層出不窮，何時見效補缺？

一塊原定6月底出讓的地塊，臨截標前兩日卻被推遲半年，成了中國香港特區土地市場近日難得的大事件。

在冷清許久的市場氛圍中引發關注，源於其將探索產業用地新模式。這塊位於香港新界的土地面積雖不大，但按特區政府表述，卻是首塊為落實兩大政策目標而推出的多層現代產業大樓用地。

所謂兩大目標，其一是推動產業發展，其二則稍顯拗口，即“利用具土地效益的方式整合受政府項目影響的棕地作業和協助它們升級轉型”。理解相關表述，要結合當地一些特殊語境，而兩個目標亦有內在關聯。

以目標提到的棕地（brownfields）為例：在歐美地區，其泛指已被開發或破壞的土地，大多曾用於工業用途。在中國香港，這一詞則大概從2008年起被廣泛使用，大多指向新界鄉郊廢棄農地，正用於臨時用途，如露天貨櫃場、停車場等。究其源頭，這是上世紀六七十年代香港經濟起飛時，對新界地區的荒廢農田規劃利用不甚合理。

隨著香港希望通過新型土地開發為經濟提供新空間，此前“非均衡式發展”的後遺症也浮出水面。以近兩屆特區政府均大力推動的“北部都會區”計畫為例：在理想狀態中，其將推動香港發展“由南向北”逐漸均衡，最終形成“多中心”模式並與深圳更緊密合作。但其規劃所涵蓋的不少地區，仍存在農田荒廢轉為臨時用地乃至變為“棕地”現象。

要調整數十年間形成的土地利用現狀，需觸及極為複雜的多重關係。對中國香港未來發展而言，在新一輪土地大開發時有效地為這些地塊找到改善途徑，通過“片區開發”思路減緩財政投入壓力，以便給北部都會區的宏觀目標找到落地抓手，前述元朗用地出讓具有探路意義。其細節如何，挑戰又在那裡？

01 “雙信封制”優劣

與深圳僅一灣之隔，位於新界西北且遠離香港城市中心的元朗，自古便為低地且水源充足。據《新安縣誌》等史料所載，其地名最先寫作圓蓢。

在北部都會區的發展版圖中，元朗和臨近的洪水橋、屯門等地，皆為發展重點地區。但如前所述，其目前易開發的未利用土地已然不多，其間還有大面積的保護區（如作為國際性濕地的米埔自然保護區等），此外便為密佈的棕地。按照2021年當地一項粗略統計，全港近2000公頃棕地中，該區佔近七成。

近日引發關注的這塊焦點土地，便屬於其中之一，其位於福宏街與宏利街交叉的元朗創新園內（元朗市地段第545號，下稱“元朗用地”）。今年初，該幅工業地皮曾被估價每英呎樓面地價1500元（港元，下同）至2500元，而總估值則介乎25億至43.7億元。

為提升設計彈性並增加規模效應，元朗用地實際上是由三塊用地合併而成。其目前的地盤總面積約為32440平方米，指定用途是發展多層現代產業大樓（做物流及／或車輛維修保養用途），最高樓面面積可達161500平方米。

有此安排，與元朗未來在北部都會區中的發展地位大背景相關。具體來說，元朗用地擁有連接機場、陸路口岸及香港其他地區的地利優勢，發展物流等行業並非無的放矢。按照特區政府今年3月8日的預告，其在3月15日開始對該塊土地進行公開招標，預計於6月28日截標。

為更好整合原有棕地並實現一系列政策目標，特區政府發展局為這塊土地出讓設定了一系列“新玩法”，例如要求中標的發展商把不少於最高樓面面積的三成（即不少於48450平方米）交予政府。由政府或政府委託機構管理和租予受該項目影響的棕地作業者。

為給受影響的所謂“持份者”（利益相關者）找到一定出路，相關規定安排可謂細緻，例如為讓其過渡到市場化的租金價格前，“政府會在最初五至十年內收取與相關行業的棕地租金相若的優惠租金”。

與以往更為不同的，則是元朗用地招標將有別於“價高者得”慣例，採用“雙信封制”招標。

所謂“雙信封制”，是近幾年才在當地流行起來的土地出讓方式，開發商需提交兩個獨立信封，分別為設計建議書和價格建議書。業內則分別簡稱為“技術標”和“價格標”。

與價高者得簡單明了相比，新制度需考慮的細節增加較多，其一是兩個信封的分數佔比。以2020年採用這一模式的中環海濱商業地皮出讓為例，發展局對其的安排就是設計和價格比重分數五五開；在此基礎上，為確保不會賤賣，投標價亦必須高於預定底價才可入圍。

之所以在公共及產業用地出讓時一改單純高地價政策、不斷增加“雙信封制”的應用場景，與香港正在調整的發展思維有關。傳統賣地模式雖也在標書中列明公共用地及設施要求，但項目往往由開發商的商業利益為主導，大多隻能達到基本的量化指標。

“多年來只顧眼前經濟利益，求量不重質的發展思維，已令香港整體環境每況愈下。政府不再蕭規曹隨，回應新世代對環保、公共空間及社會責任的訴求，踏出變革的第一步，是值得肯定及鼓勵的。”香港建築師學會一位人士在點評前述中環項目時曾如此稱。

具體到元朗用地，投標者也要分別提交非價格建議和價格建議，讓政府可考慮地價以外的一系列非價格因素，以揀選最適合的中標者。依照當地《物料供應及採購規例》釐定，其非價格建議的比重為70%，價格建議為30%。

從以往的五五開變為目前的七三開，價格因素的佔比不斷下降，被認為是特區政府進一步轉換發展思維的又一個具體例證。但相關標準公佈後，亦被認為落地的難度很高。

通過出售特殊用途土地落實某些政策，香港成敗經驗皆有。被業界認為不太成功的，有西九文娛區和啟德郵輪碼頭的開發。較為成功的例子，則是位於黃竹坑的港怡醫院建設。

相較而言，體量小且涉及少量目標的雙信封製出讓項目，較為容易取得成效。相關發展目標涉及可持續性、以人為本等較難以量化目標時，難度則大大增加。香港此前亦有經濟學界人士研究指出，多元且主觀的衡量標準將面臨一系列難題。

類似現象，也存在於採用雙信封制進行的政府採購拍賣過程中。以往價低者得模式，可能會帶來工程質量下降及延誤等後果。以美國加州為例，該州政府有時會採用“A+B投標”方式，把能否準時完工作為評分標準之一。

再以前述中環項目為例，其標書評審委員會成員由來自不同專業的高級首長級官員組成，另亦委派了多名相關專業背景人士擔任獨立技術顧問，最終仍被部分業界人士指出，其缺乏“最佳”設計相對客觀的評審和採納準則。

具體到元朗用地項目：其公開的非價格建議部分，包括3A、3B及3C三個部分。3A為佔10%的總體發展，主要有關建築規約限期；3B佔45%，整體用地設計及協助棕地作業分別各佔20%，提供超過30%指定樓面則佔5%；3C部分亦佔45%，最重要的是支援創新提案，佔20%；以往營運過多層工業方面經驗佔約15%，餘下10%為ESG提案。

簡言之，非價格因素考慮兩個方面，其一有關產業發展，包括大樓如何創新建設，例如科技應用、先進設計等；其二有關容納棕地持份者，如返還更多面積，或較快完成開發等。

亦有業內人士向《財經》記者解析了開發商面臨的難處，即香港以前較少採用新科技、新設計等興建的所謂“現代產業大樓”，舊有的建設工廈經驗難以複製。“一方面要額外研究非地價因素，另一方面則要考慮降低地價。如何拿捏，並不容易。”

項目性質公私兼具，以及規劃的特定用途，亦令對產業開發缺乏經驗的部分開發商有畏難心理。在此之前，類似物流項目通常由行業企業直接買地開發，很少採用開發商買地蓋樓後分租或出售的形式。

因牽涉一系列非價格內容，發展局人士在透露資訊時也坦陳，“非價格建議評分比重高達70%，顯示政府非常重視產業大樓的佈局和質素。有意競投的企業須在投標階段花更多心思制訂非價格建議。這些因素令草擬標書工作變得較為複雜和需時更長。”

02 許勝不許敗考驗

按香港以往經驗，採用“雙信封制”出售土地的招標期，往往比現金招標長。為讓投標者有足夠的時間準備，政府為前述元朗用地項目最初確定的招標期是15個星期。即便如此，在截標期前兩日，這一項目仍被宣佈：將延長半年招標時間。

官方的解釋之一，是業界（包括一些潛在投標者）反映需要更充裕的時間制訂相關建議，要求考慮延長截標日期；其二，則是與之相近的“洪水橋用地”已進入招標加速期。

作為香港前一財政年度最後招標的一塊工業用地，香港土地市場的整體不振，以及其扮演的多重探路角色，亦被認為將讓元朗用地出讓的複雜性增加。

“這幅用地是發展新界北部都會區及‘現代產業’兩項政策的試金石。招標許勝不許敗，相信政府對這幅地的市場反應，會比起對住宅用地能否售出更緊張。”香港特區政府地政總署前署長劉勵超近日撰文指出，“如今次流標……會增加政府收地困難，耽誤了北部都會區住宅發展時間和加大棕地作業前景的不明朗性，對各方持份者都沒有好處。”

在較為低迷的市場環境中，流標的可能性並非不存在。作為香港特區政府的主要收入來源之一，2023/24財政年度的賣地成績難言理想。實際收入不及《財政預算案》原估計的兩成，流標多達六次。在該年度最後一季（2024年1月至3月），相關部門採取了停止賣地的措施。

據特區政府地政總署的資料顯示：截至6月25日，2024/25財政年度首季（4月至6月）的地價收入約為1.9億元（包括逾1億元的補地價及約8200萬元的賣地收入），與去年同期的13.7億元相比減少接近90%。

依照特區政府今年的財政預算，可獲得的土地收入約為330億元，這與數年前的過千億元形成鮮明對比。目前來看，實現這一較低目標，其實亦有不小難度。除一系列的內外宏觀因素，香港近年來的產業思路調整，在一定程度上也意味著主要追求高地價以支撐“土地財政”的模式難以持續。

以產業發展及滿足住房需求為例，二者皆需低成本土地。特區政府目前的解決思路，一為開發北部都會區，二為在交椅洲填海加以發展。但開發過程本身便意味著投入，北部都會區目前已知的開支或預算，已逾2240億元。

發債，是未來特區政府推動新發展區的開發和基建的核心模式之一。在未來五年，香港每年都會發債950億元至1350億元，專門用作土地開發和基建。

與之相輔相成的，則是為引入外部資源共同開發，特區政府推動相關項目時，會採取部分讓利方式，例如原址換地。這一模式指土地擁有者（發展商）申請將原有農地契約原址交換成住宅、工商業用地契約，並支付補地價。

產業用地方面的考慮，則以前述元朗用地出讓為代表。事實上，在前述洪水橋用地推出在即的消息傳出後，樂觀的市場人士亦認為將帶來一系列利多。

利多之一，源於“地花”模式的應用逐漸增加。其含義是指，在北部都會區由政府負責平整的土地中，為加快發展步伐，土地將在未完成平整前就進行招標，或招標與土地平整同步進行。

具體而言，洪水橋用地位於元朗洪水橋及廈村第39A及39B區地盤，原本設定了社區隔離設施。加速將相關設施移出後，釋放出的土地同樣被規劃為現代產業大樓及物流用途。

利多之二，源於產業用地的相互補充。由於洪水橋及元朗兩幅用地均可做現代物流用途，部分投資者可能會考慮就兩幅用地進行綜合性規劃，增加其拿地的積極性。

與元朗用地相比，洪水橋用地的總面積約為77700平方米、最高樓面面積則可達約544000平方米。對這一預計在9月招標、已被稱為“巨無霸”的項目，政府目前並未確定返還多少樓面給政府，相關打分比重亦在研究中。

7月初時，特區政府發展局局長甯漢豪則如此形容這一地塊：其規模的確很大。但業界也表示，現代物流講求規模。部分市場主體對大規模用地特別有興趣。“我們不會擔心因規模大影響其吸引力，規模大正是其吸引力所在。”

在此基礎上，她亦清晰預告了與之有關的、北部都會區在提供產業及住宅用地時可行的新玩法，即“片區開發”。

在香港語境中，所謂的“片區開發”，指政府劃出一大片土地，讓有興趣的企業或合組的財團投地發展，並負責土地平整、基建、規劃及發展，以此減輕政府現金流壓力。如此一來，則可在較大程度上改變政府向立法會申請撥款、完成收地及土地平整、賣地後回籠資金的舊模式。

按照特區政府創新科技及工業局局長孫東近日透露的消息，位於北部都會區的北區沙嶺創科用地，或許會成為該區首個採取片區模式發展的地塊。這一用地包括2公頃已平整土地，如加上周邊有潛力發展但未進行平整的地皮，整體的開發麵積將達10公頃。

相較於深圳已普遍採用片區開發模式，“香港也就北部都會區還有機會和空間去實踐這種開發模式。與零碎的拿地開發相比，其對產業發展有不少益處，比如能讓產業整體協調性、功能性更強”。近年來持續關注深港產業用地的中鈺國際董事總經理董極對《財經》記者解析稱，“規劃是一方面，結果是一方面。決定好壞最主要的還是營運層面。”

他也建議稱，“香港可結合新加坡的產業營運經驗，加上中國內地，尤其是深圳及粵港澳大灣區的產業環境，在片區開發上少走彎路。香港政府的執行力比較強，很多規劃的東西最後落成時的結果都不錯。” (財經雜誌)