最近，很多人都有一種“世界亂了套”的感覺。

秩序喪失的直觀感受，來自美元計價資產的大幅貶值。美股在周一重挫，創2022年9月以來最大單日跌幅。受川普關稅政策的不確定性影響，市場恐慌情緒加劇，美股延續上周跌勢，科技股領跌，納指下跌4%，標普500指數累跌3.10%，錄得2024年9月以來最大單周跌幅。

川普政府的一系列外交政策，更是在加深秩序崩塌的氛圍。無論是威脅入侵加拿大、格陵蘭、巴拿馬，還是清空加薩、退出北約、解散USAID，或是在俄烏衝突中大幅倒向俄羅斯。其中的高潮，則是川普在橢圓辦公廳與澤倫斯基的爭吵，隨後切斷對烏克蘭的軍事和情報合作。

短期內，這些事件未必會對大多數人的日常生活造成顛覆性影響。但為何它們仍然引發如此劇烈的衝擊？這說明，人類確實具備某種感知“秩序”的能力——我們可以本能地察覺到宏觀環境是否仍存在可靠的秩序根基。而當這種根基開始動搖，人便無法忽視。

川普的第二任期開始不到兩個月，一切已然不同。那麼，這一切為何發生？是否還有迴旋的餘地？

川普如何濫用“行政命令”繞過憲法？

眾所周知，美國總統的權力很大，但真的大到僅憑自己意志就能顛覆外交秩序嗎？從憲法上是不可以的。在憲法上，總統在外交領域的權力如下：

• 任命大使、部長和領事（需經參議院確認）

• 接見外國大使和其他公職人員

• 與國務卿一起管理與外國政府的所有官方聯絡

• 談判條約（需經參議院三分之二多數批准）

• 作為武裝部隊總司令指揮軍隊

• 簽訂行政協議（不需要參議院批准）

• 代表國家發言或傾聽

• 承認外國政府（最高法院在Zivotofsky訴Kerry案中確認這是總統的專屬權力）

但在本屆川普政府中，一些制衡機制已然失效。例如在人事任命上，內閣成員中最具爭議的國防部長、FBI局長、國家情報總監等關鍵職位均順利通過任命，其中國防部長Pete Hegseth毫無軍事指揮經驗，是一個前軍人加右翼媒體人，人事任命周期還面對性侵和長期酗酒的指控；FBI局長Kash Patel也沒有情報部門經驗，且持續威脅要用美國情報系統打擊川普的政敵。

此外，川普在上任首日便簽署行政命令，要求國務卿以“美國優先”（America First）原則開展工作。以往此類指示通常僅以備忘錄形式發佈，而川普直接採用“行政命令”（Executive Order），顯示出對國務卿工作的強力干預。

自此，被認為是偏向共和黨建制派、里根主義者的國務卿盧比奧，與國家安全顧問沃爾茲，就再也沒有如預期般對川普的外交政策形成制衡，而是與其亦步亦趨。沃爾茲甚至復合川普，認為如果要與烏克蘭進行和談，澤倫斯基需要下台。

要知道在2022年俄羅斯入侵烏克蘭時，沃爾茲堅決支援烏克蘭抵抗到底，他說：“普丁必須理解入侵一個主權國家的代價，並且知道這將變成一場血腥的泥潭——很像蘇聯對車臣的佔領。”他當時支援烏克蘭收復全部國土，也支援對俄羅斯的制裁，甚至威脅要將俄羅斯移除聯合國。可以說沃爾茲代表最典型的“里根時代”外交（即建立基於價值觀的聯盟，與盟友保持緊密關係，以明確的“陣營區分”主導外交，以道德作為外交價值根基），但現在也失去了任何里根主義者的特徵。

儘管在國際條約上，正式條約需要參議院三分之二多數批准，但總統仍可通過“行政命令”繞過這一限制。行政協議通常被視為不具法律約束力、僅具政治約束力的工具，但1937年美國最高法院裁定其與條約具有同等法律效力。1972年的《Case-Zablocki法案》規定，總統必須在簽訂任何行政協議後60天內通知參議院，使國會有權投票否決協議或拒絕提供實施資金。然而，這一規定實際上削弱了參議院的決定權，使其僅剩下否決權。

歷任總統都利用了“行政命令”這一機制。例如，2015年歐巴馬簽署《巴黎氣候協定》未經過參議院批准，而川普隨後退出、拜登再加入、川普再退出，均通過行政命令完成。此外，川普在2020年通過行政命令倉促簽署《為阿富汗帶來和平的協議》，單獨與塔利班媾和，這一協議甚至未設計阿富汗合法政府。同樣，他推動的《美墨加協定》（USMCA）取代了北美自由貿易協定（NAFTA），也是行政命令，簽署後通過國會立法生效，而非參議院三分之二多數批准。

總統完全控制內閣任命，毫無節制地使用行政權，這一切在過去並非沒有預兆。

早在2020年大選前，超過70名共和黨籍的前任國安與外交官員——其中包括川普第一任期內與他共事的人——曾共同發佈公開信，直言“川普嚴重損害了美國作為世界領導者的角色”。信中列舉了他的諸多“罪狀”，包括：“在國家危機期間不適合領導”、“尋求外國勢力影響”、“與獨裁者結盟”、“貶低武裝部隊、情報機構和外交官”、“破壞法治”、“玷污總統職位榮譽”、“分裂國家”、“攻擊和詆毀移民”以及“危及美國安全”。

當時，這些官員一致認為川普已不適任總統，並公開支援拜登。然而，他們的警告都被悉數遺忘。在川普第二任期上台僅兩個月內，他不僅“兌現”了上述所有罪狀，甚至還有所“加碼”。

對川普的制衡有那些？

作為一個政治歷史悠久、體系複雜的國家，美國的政治制度決定了川普難以長期獨斷專行。在美國政治環境中，諸多機構和組織對權力形成制約，其中智庫便是重要的一環。

美國政府與智庫關係緊密，甚至可以說智庫是外交人員的“人才儲備庫”。國會人員與智庫之間的“旋轉門”現象十分普遍，使得智庫不僅在公共領域提供諮詢，還能通過華盛頓等地的研討會影響決策者，甚至直接參與國會聽證，為政策制定提供意見。

在川普執政期間，多家智庫幾乎一致對其外交政策表示擔憂和批評。例如，外交關係委員會關注川普政策對美國全球影響力的削弱，並評估其可能帶來的潛在成本；布魯金斯學會在《解構川普外交政策》一文中直指其政策弊端。此外，美國企業研究所、卡托研究所、大西洋理事會等智庫也對其外交策略提出批評。

雖然智庫的聲音未必能在短期內直接改變政策，但它們的影響力會逐步滲透到華盛頓的決策圈，進而塑造長期的政策走向。

其次，各類遊說團體同樣在美國政治中扮演重要角色。看過《紙牌屋》第一季的人，應該對劇中被塑造為反派的遊說公司印象深刻。現實中，遊說團體代表著龐大的利益集團，它們的影響力足以左右政策方向，甚至在川普第一任期內就對其決策產生了深遠影響。

例如一直被戲稱為“軍工複合體”的國防承包商團體，他們的能力沒有大到與政府形成繫結利益團體，但足以對政策構成影響。它們從美國在海外的強硬外交與軍事行動中獲益，有時甚至與川普的政策取向相左。2017年國會以壓倒性多數（參議院98-2，眾議院419-3）通過了對俄羅斯的新制裁法案，這是對遊說和公眾壓力的直接回應，要求對莫斯科採取更強硬立場。該法案甚至限制了總統單方面解除制裁的能力，明顯反映出對川普可能對克里姆林宮過於軟化的擔憂。此外，親烏克蘭的遊說團體也積極推動該立法，以強化美國對俄強硬態度。

遊說團體的影響力不僅體現在外交政策上，也在經濟政策中發揮關鍵作用。例如，在川普第一任期重新談判《北美自由貿易協定》（NAFTA）時，產業和勞工遊說團體通過國會（尤其是眾議院民主黨）對《美加墨協定》（USMCA）進行調整，削弱了川普部分更激進的保護主義條款。此外，當川普威脅對加拿大和墨西哥徵收高額關稅以打擊毒品販運時，美國進口商和零售商警告這可能引發經濟衰退，並通過國會施壓，最終促成新的談判。在他後來試圖再次提高對加墨關稅時，美國汽車行業的遊說再次發揮作用，最終促成了大面積的關稅豁免。

由於遊說活動通常比較隱蔽，外界往往難以察覺其具體運作方式，如果不身在美國政治的核心場域，很難看到其影響力如何悄然塑造政策走向。

接著是國會。當前的共和黨已經難以對川普構成實質性壓力，這一點在內閣任免等關鍵事件中得到了驗證。如今，共和黨幾乎已經成為“川普黨”，使得制衡總統權力的責任落在了民主黨身上。然而，在本次大選後，共和黨人雖然宣稱取得“決定性勝利”，但他們在國會兩院的席位優勢並不足以確保所有法案順利通過。

在參議院，共和黨擁有53個席位，而民主黨擁有47個席位。然而，參議院的大多數立法需要至少60票才能結束辯論並進入投票環節，這一規則被稱為“阻撓議事”（filibuster）。這意味著，共和黨需要至少7名民主黨參議員的支援才能繞過阻撓。例如，2025年3月4日，參議院民主黨成功阻擋了一項共和黨提出的法案，該法案試圖禁止跨性別運動員參加女子和女孩體育比賽。儘管共和黨控制參議院，但該法案未能獲得60票支援，最終以51-45的黨派劃分投票失敗。

而在眾議院，共和黨的多數地位更為微弱。共和黨目前擁有218個席位，而民主黨擁有215個席位。這是現代歷史上最小的眾議院控制優勢。值得注意的是，這一微弱多數可能會變得更加脆弱，因為預計2025年初將有三個共和黨席位空缺，直到舉行特別選舉。因此，只要民主黨保持黨內團結，確保全體民主黨議員出席投票，並爭取個位數的共和黨倒戈，他們就有可能成功阻止共和黨的部分立法議程。

儘管民主黨在參眾兩院都處於少數地位，使得推動自身立法變得困難，但他們仍然擁有相當大的能力來阻擋共和黨的法案。此外，民主黨也在嘗試通過立法對川普的外交政策進行限制。例如，眾議員 Seth Magaziner 提出了《禁止入侵盟友法》（No Invading Allies Act），規定如果未經國會批准，川普無法獲得對格陵蘭、加拿大、巴拿馬發動軍事行動的撥款。

類似的案例在過去也曾出現。2019年，國會曾援引《戰爭權力法》（War Powers Resolution）終止美國對沙烏地阿拉伯在葉門戰爭的支援，以此譴責川普對沙烏地阿拉伯的無條件支援。雖然川普最終否決了該決議，而國會未能推翻他的否決，但這一事件表明，在涉及外交事務的關鍵問題上，兩黨仍可能通過立法手段對總統的獨斷行為加以限制。

最後是司法。美國高院的9名大法官中有6名都屬於保守派，但這不代表他們會無條件支援川普的所有主張。2025年3月5日，美國最高法院便駁回了川普要求暫停對外援助資金的緊急請求，支援下級法院要求政府支付承包商款項的命令。值得注意的是，首席大法官約翰·羅伯茨和大法官艾米·康尼·巴雷特加入了三位自由派大法官的陣營，使得這一裁決得以通過。此外，美國國際開發署（USAID）也已經著手恢復相關付款。

真正的難點：徹底分裂的美國

從上述機制來看，當前局勢尚未糟糕到只能眼睜睜看著川普肆意破壞一切的地步。然而，要系統性遏制他的行動，仍然存在一個巨大的缺口——民意。作為民粹主義政客，川普對民意極為敏感，而目前圍繞他執政的民意正處於關鍵周期。

根據路透社和易普索在3月2日到4日的民調，川普的外交表現確實遭遇了重大下滑，只有37%的受訪選民對他的外交表現滿意，而不滿意的比例高達50%。這是一個比較好的勢頭，這一趨勢對他的執政構成挑戰，但在一些關鍵議題上，例如俄烏戰爭，民意仍然未見定論。事實上，在2022年末，共和黨選民對烏克蘭的支援就快速崩潰，只有16%的共和黨選民認為美國對烏克蘭的支援不足；32%的人已經認為援助過多。正是在這樣的民意基礎上，川普才承諾在上任24小時內結束烏克蘭戰爭，並迫使烏克蘭償還美國為烏克蘭提供的3500億美元軍事援助（實際上，軍事援助和非軍事援助在1200億左右）。

最近一個月的民調顯示，美國社會在是否、以及以何種方式支援烏克蘭的問題上出現顯著黨派分歧。CBS/YouGov的調查顯示，68%的共和黨人認為美國不應向烏克蘭提供軍事援助，而在民主黨人中，僅28%持相同看法。哈佛CAPS/賀錦麗民調發現，大多數共和黨人支援川普繞過烏克蘭和歐洲領導人，直接與俄羅斯談判以結束戰爭，而民主黨人則普遍反對這一做法。此外，民調顯示，共和黨人認為美國對烏克蘭的安全保障應以其分享稀土開採收入為前提，而民主黨人反對。民主黨選民普遍反對烏克蘭在和平協議中讓步領土，共和黨選民則大多支援。

美國社會在諸多問題上已然嚴重分裂，選民對問題的看法不基於事實和道理，而基於黨派忠誠。這使川普只要堅守40%的選民基礎，便不會遭遇太大的民意壓力。當然這一切都建立在美國的通膨與經濟問題相對較穩定的背景下，如果經濟發生衰退或通膨再次失控（現在這兩者的訊號都出現了，美國通膨回潮，消費者信心大跌，也正在經歷一場股災），選民對共和黨與川普的忠誠開始下降，那麼外交問題的困境就會出現。在那個時候，很多問題才會出現真正的轉機。

至於作為“第四權”的媒體，已隨黨派分裂而徹底分化。民主黨傾向的媒體持續批評川普的政策與外交，而頂流播客、X（原推特）以及福克斯新聞（Fox News）則幾乎無條件地支援他。美國率先進入了一個詭異的公共輿論環境轉型期，在這個周期中，缺乏能夠在不同受眾之間調和的公共輿論空間，媒體幾乎全部成為“同溫層媒體”，彼此強化支持者的信念，卻很難真正影響對立陣營的民意。

真正的變數在於川普2024年大選期間塑造的選民聯盟是否會發生分化。而核心就是經濟——是美國經濟先跌落，還是全球秩序率先惡化，尤其當前烏克蘭戰場的局勢令人擔憂。不過我依然有希望，相比於烏克蘭戰場的失利，川普和馬斯克們毫無章法的治理帶來的美國經濟失序，或許會更快到來。 (虎嗅APP)