引言

自川普開啟第二任後，美國經濟戰略的調整方向持續引發金融界與政策研究者的關注。其中，有關財政稅收政策的潛在變化及其市場影響已成為討論的核心議題。與共和黨過去通常採取的擴大財政赤字做法不同，川普新任期表現出收縮財政赤字的傾向。潛在的政策轉向疊加美國經濟成長放緩的預期，正持續擾動全球資本市場和金融秩序。考慮到政策發展現狀及其對宏觀經濟的影響，本文旨在分析本屆政府財政政策的核心目標與現實進展，並對相關政策的成效展開外推或展望。

01 川普政府緊縮取向的財政理念

川普在第二任期內對美國財政問題的重視程度，幾乎已提升至除去經濟危機時期的歷史高點。其政府團隊對財政可持續性的關注明顯加強，表現為「控制開支、減少赤字」的政策導向。這與共和黨傳統執政時期擴大赤字的常規做法形成鮮明對比，成為該黨財政政策歷史上的特殊現象。因此，從更不同的視角和更具體的細節開始分析其財政理念變得尤為重要。

過去，共和黨總統時期的財政政策往往容易引發赤字擴大。共和黨的財政政策取向初步成型於1980年代的雷根政府時期，當時透過減稅和放鬆監管等供給經濟學手段，讓美國順利擺脫「滯脹」危機。在這次成功案例的影響下，老布希、小布希乃至第一任期的川普等共和黨總統基本上延續了這個想法。在財政收入端，共和黨總統均主張透過大規模減稅、放鬆監管來增進企業活力，進而刺激國民經濟的成長。在理想狀態下，經濟成長帶來的稅基擴大能夠彌補減稅損失。然而在實際操作中，經濟周期的波動以及政策的時滯效應致使擴大稅基的前景變得不明朗。同時，由於國防開支、利息支出和社會福利等剛性開支在短期內無法削減，這容易導致財政收入減少而支出不降，最終推高財政赤字。因此，共和黨的財政政策立場更容易被解讀為內含擴大赤字的取向。

不同過去的總統或任期，川普本人在第二任期時將美國財政的可持續性提到了前所未有的高度。一方面，川普仍以商人思維理解、破除當前美國債務的困境，將國家財政視同企業現金流管理，並優先追求短期收支平衡。川普對巨量美債的容忍度極低。例如，他曾史無前例地認為，美國債務可能因欺詐而被高估。川普認為，加征關稅能夠支付債務並消除部分財政赤字。他迫切地希望成立美國主權財富基金、販賣移民「金卡」等增加收入的行為同樣可作相似理解。

另一方面，川普表現出的克里斯瑪領導風格（Charisma）意味著更為關注美國經濟的長期穩定性。他依靠個人魅力和公眾號召力來獲取支援、推動政策實施，善於透過鼓舞性話語建構「讓美國持續偉大」的長期發展藍圖。這種特徵使得川普的經濟政策也常以超越任期的長遠目標為導向，向民眾傳遞一種「美國經濟必將長期穩定、持續復興」的資訊。鑑於巨額聯邦債務可能動搖美國的經濟主導地位已成國內和國際社會的共識，故川普為了美國的“長期繁榮”，必然選擇對債務問題採取強硬措施。

身為美國財政重要負責人，現任財長貝森特（Scott Bessent）更是對美國債務問題保持高度關注。他公開確認自己「赤字鷹派」（Deficit Hawk）的立場，並明確設定了兩個量化目標：即在維持3%經濟增速的前提下，將聯邦赤字率從當前6.4%壓縮至3%。這意味著需要在不引發經濟失速且不增加國內稅的情況下，實現赤字規模接近減半，其財政整齊可見一斑。此外，他在播客中曾提出包括削減聯邦政府開支、增進私營部門槓桿、改革貿易體系三條削減赤字的路徑。從近期政策動態觀察，聯邦政府已同步推進聯邦公務員系統精簡、金融去監管和加征關稅問題等舉措，顯示相關政策正在轉化為具體施政行動。

在具體的資料測算方面，據國會預算辦公室（CBO）的測算，到2055年，美國總赤字佔GDP的比重為7.6%。隨著人口老化和醫療成本成長，主要醫療保健項目在2025 年至2055 年間將上升2.3個百分點，利息淨支出將增加1.5倍以上。總收入佔GDP的比例增加了2.2個百分點，個稅成為主要貢獻項目。由此可見，美國的財政赤字壓力可見一斑。

鑑於上述場景推演和官員認知，川普在第二任期內採取了不同以往的財政立場。面對超過30兆美元的聯邦債務規模，其本人及財政團隊核心成員已將財政可持續性置於政策優先順序首位，目前也已制定或推進多項經濟政策試圖化解債務問題。

02 問題是財政：短期視角內的川普「化債」經濟政策

1992年總統大選時，克林頓團隊提出了那句如今依然被人津津樂道的選舉綱領：「笨蛋，問題是經濟（It's the economy, stupid!）」。這項策略在川普政府第二任期對經濟問題的關切形成歷史呼應。化解聯邦債務問題已上升為當前經濟政策的核心關切，甚至可提煉出「問題是財政」這樣的宏觀理解。面對持續攀升的債務規模，其經濟政策框架已將赤字削減目標納入資料指標。由此，從「化解債務、減少赤字」的視角對川普第二任期的經濟政策展開詮釋或能為理解當前經濟治理邏輯提供新的分析維度。整體而言，在不考慮衰退的情況下，當前的「化債」經濟政策成效頗為有限。

1 壓縮財政支出水準的可能性

美國聯邦政府的財政支出依屬性可分為強制性支出（Mandatory Spending）、自由裁量支出（Discretionary Spending）及淨利息支出（Net Interest）三類。其中，強制性支出涵蓋社會安全、醫療保險、醫療補助和收入保障等社會福利項目；自由裁量性支出涵蓋國防支出與包括教育、交通、基礎設施、國際事務、聯邦行政辦公費用在內的非國防支出；淨利息支出顧名思義則是用於支付聯邦政府債務的利息費用。當前川普的經濟政策正同時對上述三類支出影響，以此壓縮聯邦政府支出水準。目前，川普曾試圖壓縮包括國防支出、聯邦行政費用、利息費用在內的財政支出項目，但進展預計將較為有限。

在國防開支方面，根據川普2月發布的行政指令，美國防部被要求制定係統性削減方案，計劃在未來五年內實現年均8%的國防預算削減。然而地緣安全格局的現實限制不容忽視。一方面，俄烏衝突、以巴沖突在戰場上未見緩解，而川普與伊朗和胡塞武裝之間的矛盾似有愈演愈烈的態勢。這意味著，即使川普能夠順利地要求歐洲盟友承擔更多軍費開支，美國在其他方面開支的增加也有可能抵銷上述開支的減少。另一方面，面對大國戰略競爭加劇和軍事技術代際更迭加速，削減高新技術裝備研發和軍工產業投入將直接削弱美軍技術代差優勢，與重振美國軍事領導力的戰略訴求形成結構性矛盾。因此，削減國防開支的空間較為有限，或不及其8%的政策預期。假設年均削減額度為5%（低於8%的預期），那麼以2024財年8260億美元的國防開支進行外推，2025年削減空間或為413億美元，2026年為392億美元，仍然同巨額的赤字水平相形見絀。

在聯邦行政費用方面，馬斯克及其政府效率部對聯邦勞動力與相關機構的裁員，能夠在一定程度上縮減聯邦開支。根據CNN在2025年4月1日的資料，約有121,361名聯邦僱員被解僱，涵蓋美國國際開發署、教育部、疾病預防控制中心、食品藥物管理局和退伍軍人事務部等部門。然而，政府效率部的活動受到以下方面的限制。其一，政府效率部的存在和運作在很大程度上受到馬斯克和川普個人關係的影響。倘若馬斯克離開政府或兩人之中的任何一位受到生命威脅，那麼政府效率部的存在及其運作效率或將受到一定挑戰。其二，政府效率部本身存在的法律風險或成為川普進一步改革的外部阻礙。包括美國國際開發署等在內部門的僱員仍持續上訴或申請禁制令，故政府效率部的運作仍受到司法挑戰。其三，當前政府效率部裁撤行為仍處於「樹低好摘桃」的階段，其後續行為仍可能出現邊際成本遞增的狀態進而難以推進。根據Kalshi的實施預測，政府效率部能夠削減開支的期望約為僅為180億美元上下，約佔2024財政年度1.83兆美元赤字的不足1%。

在利息支出方面，財政貝森特對10年期美債殖利率的執著似乎已達到了近乎痴迷的程度。在國會演講、公開採訪還播客訪談中，他都不斷重申川普新政府試圖壓低10年期美債殖利率的計畫。從可行性來看，貝森特領導下的財政部可通過限制10年期國債發行規模、倡導放寬銀行監管以刺激債券需求等措施推動計劃落地；但實際上，這一舉措仍將受到債務上限談判、聯儲公開市場操作以及美國經濟發展處理程序等多重因素的製約，收益率能否穩定下行正受到挑戰。

此外，復盤克林頓時期的財政盈餘情況，可以發現當時的政府之所以能夠實現盈餘是由於冷戰結束後的「和平紅利」以及福利支出的壓降。如前文所述，大規模削減軍費開支短期內可能性有限。而大規模地壓降福利支出將面臨社會民意的反彈，不利於共和黨在2026年下半年的中期選舉。因此，透過大規模福利改革實現赤字減少的可能性在短期來看相對較低。

2 提高財政收入水準的可能性

當前聯邦政府的財政收入主要來自稅收，具體包括以下部分：一是個人所得稅，主要是對個人的工資薪金等徵稅，在總收入中佔比約為45%；二是為社會保障和醫療保險支付的工資稅，約佔總收入的20%至30%；三是來自企業利潤的公司所得稅，約佔總收入的9%左右。四是消費稅，主要是對菸草、酒精和燃油等消費品徵稅。五是關稅，即對進口商品徵收的稅。後兩者在財政收入佔比中相對較小。

川普的稅收政策具有明顯的寬鬆傾向，堵塞其增加國內稅收的可行性。其在競選期間明確提出廢除消費稅及加班稅、推動《減稅與就業法案》永久化等主張，已清楚勾勒出延續大規模減稅的施政方向，因此上調個人及企業所得稅稅率顯然與其競選承諾存在根本衝突，實施機率較低。而消費稅作為與居民消費行為直接關聯的稅種，其稅收權限涉及聯邦與州政府的分配機制。由此，在聯邦層級調整稅率可能引發州政府的強烈反對，加上消費者可能因稅率變動主動調整消費行為，最終政策效果將面臨較大不確定性，實際財政收益或更有限。

經貿領域的關稅政策也存在著增加聯邦收入的考量。川普在第二任期內大規模加徵關稅，一部分原因是希望藉此增加財政收入，從而為減稅措施提供資金支援。貝森特曾直接承認，川普的關稅具有「迫使貿易對象就範」或增加聯邦財政收入兩大功能。根據Tax Foundation的估算，在不考慮其他因素的條件下，不考慮對等關稅前提下的川普關稅政策能夠在2025年帶來1277億美元的收入，佔2024財年赤字的6.8%。後續數年內的收入也並未突破此量級。而考慮對等關稅的情形下，關稅收入或在3,000億至3,500億美元上下，約佔2024年赤字的兩成，仍對大部分赤字形成覆蓋。

然而，關稅政策的實施在溢出效應和後續影響層面存在顯著缺陷。從溢出效應來看，儘管川普政府聲稱關稅成本將由他國承擔，但進口商品價格上升最終由本國消費者和批發商消化。這種成本傳導可能引發物價上漲與經濟成長放緩並存的滯脹風險，進而造成稅基收縮。而在政策後效上，當美國的進口關稅提高到一定水準時，進口商將轉向替代性採購或減少進口規模，直接衝擊依賴進口商品的稅收基礎，導致關稅收入成長空間受限。此外，大規模關稅往往引發貿易夥伴的報復性關稅，致使供應鏈承壓，企業利潤空間縮小，所得稅貢獻能力隨之削弱。正如Tax Foundation的估算，雖然永久性加徵關稅能夠提高聯邦政府財政收入，但是政策面臨的動態效應則會削弱收入增量，收縮比例約在20%，意味著覆蓋赤字的進展更為有限。

03 “海湖莊園協議”？中長期視角中的「化債」大戰略

在討論當前美國經濟問題與政策選項時，「海湖莊園協議」（Mar-a-Lago Accord）是當前投資者和政策分析者無法忽略的關鍵內容。儘管「海湖莊園協議」中的大量內容仍停留在「備選項目錄」層面，但其提出的政策組合能夠在一定程度上反映美國財經決策層的戰略思維框架。長遠來看，「海湖莊園協議」等檔案或可視為國內經濟結構調整的路線圖，更理解美國重塑全球經貿規則秩序的關鍵戰略文字。

「海湖莊園協議」是川普第二任期政府傳聞中的一攬子經濟政策構想，試圖透過非傳統手段來重塑全球金融和貿易秩序，旨在破除「貨幣高估而削弱出口競爭力」和「以極低的成本、借助金融域外效力實現國家核心安全目標」的結構性矛盾，同時緩解美國龐大的債務壓力。其概念可追溯現任白宮經濟顧問委員會主席史蒂芬·米蘭（Stephen Miran）在去年11月發布的報告《重組全球貿易體系的使用者指南》（A User's Guide to Restructuring the Global Trading System，以下簡稱指南）。該《指南》雖以貿易體系改革為切口，實則建構了重塑全球金融架構與債務體系的戰略藍圖。米蘭在提出此指南後被任命為美國經濟顧問委員會（Council of Economic Advisers）主席，也讓這份檔案的重要性與前瞻性顯著提升。

就當前的全球經貿格局現狀而言，《指南》認為當前美元和美債作為國際主要儲備貨幣的「安全資產」屬性，形成「自我削弱」的估值悖論。各國對美元儲備和美元資產的追求導緻美元長期被高估，但這也導緻美國本土製造業在國際競爭中處於長期劣勢，陷入美元地位「自我削弱」的困境中，造成全球生產和金融秩序的結構性失衡。面對這一結構性失衡，米蘭提出進一步提高關稅收入、多邊匯率協調、建立主權財富基金、長期債券轉換等方式化解美國面臨的結構性困境。

其一，將關稅稅率提升至50%至60%並輔以他國貨幣的貶值能夠直接增加美國的財政收入，且不會引發國內通膨。其二，透過在聯盟國家間協調匯率政策和推動美元貶值，理論上可使美國出口更具競爭力，提升國內產業活力，進一步增加稅收收入，為化解債務問題提供財政支援；其三，建立主權財富基金則有助於充分利用自然資源和黃金儲備，潛在地支援債務管理；其四，債券轉換則以關稅和國防債券保護傘作為談判，要求將其持有的美債能力再付息。其五，該指南還建議單邊策略則通過國際緊急經濟權力法（IEEPA）對外國儲備徵收基於地緣政治利益的差異化費用，在增加美元在國際沉澱過程中收入的同時，降低其他國家對於“強美元”和美債的需求。可以說，「海湖莊園協議」以及《指南》，不僅折射出美國經濟決策者對全球經濟格局的新理解，也是化解美國債務問題的戰略性規劃。

儘管「海湖莊園協議」及《指南》在「化債」和重構全球經濟秩序上提出了相對完整的方案選項，但政策構想轉化為現實的過程中仍然存在不確定性。一是「強美元」和「弱美元」的內在矛盾。米蘭希望建立起「弱美元」以改變美國貿易逆差的地位，但又通過拒絕其他國家貨幣貶值、保障美元強勢地位來降低關稅對購買力和國內通膨的影響，並希望保障美國在全球金融秩序中的優勢地位。二者之間存在結構性張力與操作困境。二是美國製造業整體性的複蘇成謎。《指南》的一大關鍵假設在於，美國製造業能夠在關稅和「弱美元」的保護下復甦。然而在供應鏈高度分散的當下，生產商仍可能在全球範圍內尋求更為低廉的供應商或加工方，製造業回流的節奏和成效仍不確定。隨著自動化和智慧製造技術的廣泛應用，即使生產基地遷回美國，企業也可能更傾向於使用自動化裝置以降低成本和提高效率，從而減少對人力的需求，無法大規模地創造就業崗位。第三是川普當前的「明牌」行為令其他國家有所預期而削弱其成效。無論是2017至2021年的第一任期還是當前的第二任期，川普都將加徵關稅和「軍事保護傘」作為自己的常用談判籌碼，但這也意味著其他國家或對其威脅有所預期。例如，以德國為代表的歐盟國家就在今年鬆開“債務剎車”，提高國防自主性水平，並對川普的關稅威脅提前準備反制措施。此外，川普的威脅也會迫使美國現有盟友進行外交戰略調整，削弱其外交脅迫的效能。

這些矛盾表明，川普政府能否不折不扣地執行「海湖莊園協議」與《指南》仍然存疑，但其作為理解當前美國經濟政策邏輯的重要文字價值不容小覷。

04 結語

川普第二任期中的經濟戰略及相關政策在某種程度上可被視為圍繞「化解債務、減少赤字」的核心目的而展開。不論是川普本人還是以貝森特為代表的內閣官員，都將巨額債務及赤字視作威脅國家持續發展的「痛點」。在短期視角中，川普政府目前推行的關稅政策、聯邦政府精簡行動等雖然能夠降低赤字，但是壓降的程度仍然頗為有限，在短期內似乎看不到「緊財政」從預期轉化為現實。而在長期視角中，「海湖莊園協議」及《指南》儘管提出了一套相對完整的政策方案，但是方案的落地與執行仍然存在較大的不確定性，當前僅可用作剖析美國前瞻戰略和秩序構想的重要文字。可以說，川普政府的「美式化債」雖然邁出了財政整頓的第一步，但是後續進展和政策演繹仍然有待觀察。

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