回看拜登任期的對華制裁名單, 大有玄機

回顧與回歸: 美國拜登政府百日執政評估

本文節選自《失序的美國》

自1933年小羅斯福在上任之後三個月內推動76 項應對大蕭條的相關立法以來, 所謂 “百日執政” 就在此後被廣泛認定為初步判斷一任新總統執政風格乃至未來成就的關鍵節點。2021 年4 月29 日, 美國拜登政府迎來執政一百天, 正在面對外界對其百日成績單的嚴格審視。

為了兌現競選時期的承諾, 拜登於上任當日就簽署了多項行政令, 企圖扭轉川普執政時的相關政策, 積極佈局振興國內經濟的舉措, 很快就推出了高達1.9 兆美元的 “美國救助計畫” (American Rescue Plan), 並輔以購買美國貨、僱用美國人等政策助力經濟回歸正軌。同時, 拜登政府也在百日之內不遺餘力地提升與盟友及夥伴間的關係, 在重塑美國在多邊經濟合作中的領導力的同時, 其加大對華競爭的攻勢日漸明朗。總體來看, 拜登政府積極搭建起國內外的橋梁, 以中產階級外交為抓手, 努力復興國內經濟, 以為美國重建全球領導力奠定基礎。但與此同時, 也必須看到, 百日執政的期滿也意味著新上台總統及其政府所享有的所謂 “蜜月期” 的徹底結束, 未來內外政策的推動將面臨更大壓力與障礙。

▍百日執政的對外經濟與應對氣候變化議程

拜登政府在國內以防控疫情、重視經濟復甦為百日執政目標，在對外經濟與全球治理議程中也相應地展示出其國內訴求。

第一，開啟百日供應鏈審查，“供應鏈聯盟”呼之慾出。“供應鏈安全”被拜登政府視為美國製造業薄弱的癥結所在，更被視為美國“重建更美好未來”的必要基礎。2021年3月3日，白宮發佈的《過渡時期國家安全戰略指南》便明確指出，美國需要與具有相同利益與價值觀的民主盟友及合作夥伴一起，重塑關鍵產品及技術的供應鏈，以確保供應鏈的安全，並幫助美國獲取相對於中國更有利的戰略優勢與競爭優勢。這一指南開門見山，點明了拜登政府建構“民主供應鏈聯盟”以合圍中國的意圖。

事實上，這一聯盟早在拜登的“百日審查”行政令中便已雛形漸顯。2021年2月24日，拜登簽署行政令，要求全面評估美國關鍵產品和行業的供應鏈風險，以增強美國供應鏈的彈性、多樣性與安全性。其要求相關政府部門在100天內完成對半導體、藥品及藥物成分、稀土等關鍵礦物質、高容量電池這四類關鍵產品的供應鏈風險評估，並提交政策建議報告；還要求在一年之內完成對美國六大關鍵行業的供應鏈風險評估，包括國防、公共衛生、資訊和通訊技術、能源、交通以及農產品和食品生產行業。雖然該行政令並未直接點名中國，但毋庸置疑的是，美國將儘可能地在關鍵供應鏈上排除中國———在疫情加劇全球供應鏈風險之際，美國領導下的、呼之慾出的供應鏈聯盟便是其重塑國際經濟領導力的一大重要抓手，供應鏈的“百日審查”被視為拜登政府的對華初步攻勢，旨在排斥作為這些核心產品主要供應源的中國。

除了在美國國內運用行政令手段“小試牛刀”之外，拜登政府還在外交舞台上發力，尤其是在“印太”戰略中試圖嵌入“疫苗供應鏈聯盟”與“科技供應鏈聯盟”。2021年3月12日，在“四方安全對話”（QUAD）會議期間，美、日、澳、印已就深化疫苗合作夥伴關係達成共識，包括在疫苗供應鏈中扶植印度，如計畫使印度製藥公司“E生物”（Biological E）於2022年底之前至少達成10億劑合規疫苗的產量；四國還決定成立高等級疫苗專家組，旨在為其疫苗合作提供機制化的長期支援。然而，面對具有強大疫苗實力的中國，美國的表態卻是對中國“以疫苗為外交手段的行為予以關切”。可見，美國並不會為了實現疫苗的全球公共產品屬性而與中國展開合作，且將在“印太”地區的疫苗合作中有意對中國進行掣肘，努力建構“印太”地區的疫苗“小圈子”。

此外，四國還決定成立關鍵與新興科技工作組，其職責包括協調製訂技術標準、增強電信領域合作、針對關鍵技術供應鏈問題保持對話等。可以預想，美國將繼續遊說“印太”盟友在其本國市場排除華為等所謂“不可信任”的電信供應商，更會拉攏或施壓其“印太”夥伴在關鍵技術的供應鏈上“驅逐”中國高科技企業。

總而言之，拜登政府正在嘗試使用更具多邊主義色彩、也更具“殺傷力”的“供應鏈聯盟”對華打壓手段。一方面，美國急需在緊急形勢下滿足美國國內在醫療裝置、晶片、製造業領域的需求，增強經濟韌性；而另一方面，彌合盟友裂隙、重回多邊主義又是拜登政府的外交需要。因此，拜登極有可能會綜合這兩方面訴求，把供應鏈安全與盟友利益這二者結合起來，打造一個“供應鏈聯盟”，以確保關鍵的供應鏈生產權力掌握在美國及其盟友手中。且近期美國及其盟友抵制新疆棉花及太陽能產品事件的持續發酵，更暗示了這一聯盟或將進一步引入民主、人權等價值觀元素，從而實現物質力量與觀念力量的強大合力。

第二，全面審查對華貿易政策，發佈首個貿易議程。貿易問題曾是川普政府外交工作的重點，而在拜登新政中也有所延續。在過去的百日執政歷程中，拜登政府對新一任政府的貿易重點進行了評估，其中將與中國有關的貿易議程作為核心要點。與此同時，拜登政府積極聯絡盟友，重回多邊體系，發揮拜登善用議題聯絡的優勢，協調多個經濟議題共同對華施壓。

既有政策報告顯示，拜登在對華貿易問題上將延續川普政府的強硬態度。美國貿易代表辦公室先後在2021年3月1日和31日向美國國會提交了《2021年貿易議程》及《2021年國家貿易評估報告》，兩份報告暴露了拜登政府將延續川普政府在貿易問題上對華的強硬態度。這兩份報告透露出美國貿易部門在未來一年中的優先事項。報告中在關稅以及數字經濟問題上重點突出對華貿易關係，認為中國的補貼行為破壞了現有體系、中國的非市場補貼行為是導致太陽能等領域產能過剩的主要原因，甚至表示將“利用一切可利用的手段”應對“中國不公平的貿易行為”。

與此同時，通過觀察拜登此前的種種內政外交舉措我們可以發現，拜登政府非常善於將多個經濟議題聯合起來處理，貿易問題也不例外。拜登曾在美國國務院的講話中特別提及外交政策要將國內工薪階級的利益放在首位，服務於中產階級最為緊迫的要求。因此，秉持以中產階級為中心的外交政策，拜登希望通過重建一個公平的國際貿易體系來改善國內的工人權益，並創造數百萬個高薪崗位，並且通過雙邊和多邊的貿易合作，實現包容性的經濟增長來應對氣候變化，甚至有可能將關稅與碳排放量掛鉤，為廣大的工薪家庭創造福祉。在這一問題上，拜登政府已經開始聯絡西方盟友共同行動。2021年3月22日發生的歐洲多國以“強迫勞工”為由抵制中國新疆棉花事件，進一步惡化了中國在貿易問題上的外交環境。

通過拜登政府的人事任命，我們也可以發現拜登政府正在將貿易問題與人權等重大國家戰略整合起來共同處理。新任美國貿易代表凱瑟琳·戴（Katherine C.Tai）在投票中以高票獲得提名確認，這在美國兩黨分歧矛盾巨大的背景下實屬難得，但這也充分體現出戴的個人能力和政策傾向在美國國內的高認可度。作為《美墨加協定》（USMCA）中勞工條款與環境標準的主要推動者，戴在貿易問題上的專業知識及其政績都為其贏得貿易代表的任命增加了籌碼。與此同時，戴不僅十分擅長處理勞工問題，還曾在歐巴馬執政時期在貿易代表辦公室負責與中國的貿易執法問題，並且會講一口流利的普通話，其專業背景與政策傾向可以幫助美國在勞工和智慧財產權等問題上與中國抗衡。

在多邊層面上，拜登上台之後同意了WTO新任總幹事恩戈齊·奧孔喬-伊韋阿拉（Ngozi Okonjo-Iweala）的任命，從而填補了2020年8月羅伯托·阿澤維多（Roberto Azevedo）卸任後WTO總幹事職位的空缺。此舉使得川普離任前所遺留的美歐WTO主導權競爭告一段落，也為美國重新主導WTO、協調盟友改革多邊貿易體系拉開了帷幕。奧孔喬伊韋阿拉是首位來自非洲的WTO總幹事，同樣也是第一位擔任該職位的女性，她的上任對於WTO而言具有重要意義。更為重要的是，2019年奧孔喬伊韋阿拉獲得了美國國籍，因此，她也成為首位擔任WTO總幹事的“美國人”，這或將標誌著美國在WTO中主導權的強勢回歸。

第三，價值觀和經濟工具相結合，聯絡盟友構築對華經濟制裁“統一戰線”。由美國及其盟國對華的多項制裁措施我們可以看出，拜登政府延續了川普在對華制裁方面多議題、多手段、多領域的執行特點，並且出現了聯合盟友制裁中國的局面（見表1）。

總體來看，拜登政府延續了川普政府拋出的對涉港和涉疆問題的制裁項目，並且還結合採用價值觀工具，深化已有的對華制裁措施。在涉疆制裁上，拜登政府轉變了川普政府的單邊思維，轉向為聯合盟友的多邊制裁；在涉港製裁上，拜登政府的制裁手段有所升級:3月18日的制裁令涉及的24名中國官員在川普任內曾被凍結海外資產和限制入境，而本輪金融制裁則限制了他們對全球銀行系統的正常使用。

與此同時，拜登政府依舊專注於對中國高科技產業的打壓（見表2）。美國聯邦通訊委員會（FCC）在2021年3月12日將華為等5家中國公司列入不可信供應商名單，並在2021年3月17日開始審查是否撤銷中國聯通美洲公司、太平洋網路公司及其全資子公司ComNet在美提供服務的授權。至此，FCC成為繼美國財政部、商務部、國防部之後又一家對華制裁施壓的聯邦機構。此外，拜登政府以軍事背景為藉口對中國7個超級電腦實體實施出口管制。除非這些實體獲得經美國政府審批的許可證，否則不能進口美國《出口管制條例》（EAR）中列明的商品，這亦在重申美國在尖端科技產業遏制中國的決心。

在美國的制裁“號召”之下，歐盟和英國也加入了對華制裁行列。雖然制裁程度較低，目前只採取旅行禁令和凍結資產的措施，但由制裁引發的爭議甚至影響到中歐投資協定的處理程序，一度引發關於中歐關係發展前景的擔憂。此外，個別非政府組織和企業也對這些對華制裁行為有所“響應”，從“良好棉花發展”的會員品牌集體停用新疆棉到日本番茄醬企業停止進口新疆番茄，這些“自發”的抵制行為在一定程度上在貿易領域掀起了不小的風波。綜上，以上舉措既是拜登政府就位以來美國和盟友首次在中國問題上採取的聯合行動，也是歐盟和英國近三十年來首次就人權問題對中國發起的制裁行動，而且價值觀議題也有外溢到經濟、貿易領域之勢，拜登政府的外交動員能力值得高度關注。

第四，積極聯絡盟友，協調經濟政策。正如拜登在慕尼黑會議上所宣誓的“美國回來了”，拜登的對外經濟團隊也兌現了這一與盟友緊密溝通、協調經濟政策的承諾。財政部長葉倫、貿易代表戴自上任以來，均頻繁通過電話或視訊會議積極與盟友取得聯絡，進而在經濟事務中協調一致，包括對中國方面進行“合圍”。早在2021年1月19日的財政部長聽證會上，葉倫便表示拜登政府會更加注重與盟國的合作，進而一齊對中國施壓。2021年1月上任後，葉倫便立即與英國、德國、法國和加拿大的四位財長進行通話。2021年2月，葉倫分別與日本、義大利、墨西哥、沙烏地阿拉伯等多國財長及國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織的負責人共通10次外事電話，並在與七國集團財長和央行行長舉行的視訊會議上，重申了拜登政府的多邊主義承諾，強調美國將深化盟友關係，把聯盟置於高度優先地位。2021年3—4月，葉倫共進行了12次通話與3次視訊會晤。在上述聯絡中，葉倫與美國盟友及貿易夥伴就國際貿易及稅收、刺激經濟復甦、對跨國公司收入進行有效和公平徵稅等問題積極協調，以展開雙邊和多邊的密切經濟合作。

戴自2021年3月18日走馬上任後，也迅速展開與盟友及貿易夥伴的視訊會晤，其會晤次數至今已有20餘次，且多次涉及與中國等“大型非市場經濟國家”相關的議題。2021年3月31日，戴還出席了七國集團首次貿易路線部長級會議，就WTO改革、勞工權益等問題建言獻策，積極探索與盟友的一致立場。與會各方討論了“非市場力量”對全球貿易體系的挑戰，以及共同促進自由和公平貿易的必要性，並探討了在數字貿易、婦女經濟權益、氣候變化、疫後經濟復甦等議題上的工作計畫。戴一直主張與盟友在貿易政策方面進行協調，以保護環境和應對氣候變化，並在當前最為緊迫的疫苗議題上，借助世界貿易組織、全球疫苗免疫聯盟等多邊平台與盟友積極合作，以推動疫苗增產。

第五，重返多邊氣候合作，重拾美國氣候領導力。拜登政府致力於推動氣候國際合作並重塑美國的氣候領導力。為了實現這一目標，拜登分別於2021年1月20日和27日發佈了2份重要的行政命令，要求全面審查川普時期的美國氣候政策、重新加入《巴黎協定》、進一步明確氣候變化是美國“國家安全”的核心、在白宮設立氣候政策辦公室、設立國家氣候工作組、規範聯邦土地的能源開發等等。其中重返《巴黎協定》被視為拜登氣候政策中最重要的舉措，標誌著美國氣候政策從懷疑並抗拒全球氣候治理到積極參與全球氣候治理的回歸。

值得一提的是，拜登政府還於2021年4月22—23日“世界地球日”期間召開了領導人氣候峰會。這場由世界17個最大的經濟體和溫室氣體排放國共同參與、由40多位世界領袖共同參加的峰會是近年來在聯合國的框架外最具有雄心的多邊氣候外交活動。兩天的會期內美國和與會國共同討論了“氣候雄心”、氣候融資、適應與減緩、不同層級的氣候行動、氣候安全、“基於自然的解決方案”、氣候創新、氣候與經濟等多項重要議題。此次氣候峰會雖然並不以取得有約束力的成果為目標，但其所傳遞出的積極應對氣候變化的資訊實屬近年罕見。會上，美國和其他多個國家宣佈了雄心勃勃的新氣候目標，以確保佔世界經濟一半的國家現在承諾在全球範圍內減排進而將全球變暖控制在1.5攝氏度以內。顯然，此次峰會昭示著美國正在重拾其氣候領域領導力。

此外，拜登自2020年11月當選後就首先提名了約翰·克里（John Kerry）擔任總統氣候問題特使。相比於托德·斯特恩（Todd Stern）等技術閣僚或者學者出身的多位總統氣候問題特使，克里不僅常年擔任參議員，還曾擔任過參議院外交關係委員會主席和美國國務卿這兩個重要職務，可謂既熟悉美國的立法和國會程序，又深諳外交政策和國際關係。拜登提名克里擔任總統氣候問題特使，賦予後者的使命絕不僅僅是推動氣候國際合作這麼簡單，而是要重新塑造美國在全球氣候治理中的形象並在氣候國際合作中牢牢佔據領導者地位。2021年4月15日，克里訪華並與中國氣候變化事務特使解振華在上海舉行會談，會後雙方發表了《中美應對氣候危機聯合聲明》。由此，氣候問題也成為中美兩個氣候事務大國之間達成的首個意見相對一致的議題。此前克里在履新後還密集地訪問了英國、比利時、法國、阿聯、印度、孟加拉國、韓國並與上述國家的氣候變化事務負責人以及歐盟氣候專員展開了磋商。克里在過去3個月內的外交努力迅速改善了川普執政期間美國應對氣候變化的消極形象，美國在氣候變化領域的領導力正在有所顯現。 (文化縱橫)