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新書首發| 美國總統權力百年演變史：從雷根到川普的“強人政治”
自建國以來，美國立憲體制的設計初衷，是透過分權與制衡來防止「強人統治」的出現。然而現實的發展卻出乎意料。過去兩百年間，總統職位的權力逐漸膨脹，尤其在近半世紀達到令人擔憂的程度。無論是國家安全、國際關係或經濟政策，美國總統愈發得以繞過傳統的民主程序與規範，以單方面行動決定國家的方向。
Trajectory of Power: The Rise of the Strongman Presidency 一書，正是作者William G. Howell（約翰·霍普金斯大學政府與政策學院院長，政治學和公共政策教授）和Terry M. Moe（斯坦福大學政治學榮休教授和胡佛研究所高級榮譽退休研究員）在這一歷史關口發出的警告。作者強調，美國總統權力的發展具有雙重邏輯：一方面，總統在立法程序中時常受制於國會、司法和利益團體；另一方面，總統卻在行政體系與國際事務中擁有越來越大的單邊行動空間。這種「弱勢與強勢並存」的矛盾，使得總統既可能因受限而無力施政，也可能因權力集中而突破憲制邊界。
川普的崛起讓這種矛盾顯露無遺。他不僅將總統的單方面權力推向極端，更讓美國民主制度的脆弱性暴露在世人眼前。但如本書所強調的，這場危機不止於川普個人，而是深藏在美國制度結構與社會動力的長期演變中。
本次推文編譯自本書導言，有刪節。
本書導言
唐納德·川普的當選暴露了美國民主的脆弱性，將總統的權力推向了前所未有的極端程度。本來，美國開國先賢們深知這類危險，他們深切擔憂民粹主義者可能當選總統，企圖掌控政府與社會。因此他們遵循詹姆斯·麥迪遜「以野心製衡野心」的箴言，建構了精密的憲政制衡體系，旨在防止任何個人或派系獲取絕對的統治權。總統職位被設計為該體系一個不可或缺的組成部分——既牢牢嵌入其中，又深切受制於它，且權力被刻意削弱。強人統治絕無可能。
然而，在基本上成功地運行了很長一段時間之後，這場偉大的實驗如今正面臨失敗的風險。美國正深陷一場真正的政治危機，極可能導致其長期以來的民主制度崩潰，並被實質上的強人統治體系取代——儘管名義上美國仍在遵循同一部憲法。
這一切為什麼發生，是本書 Trajectory of Power: The Rise of the Strongman Presidency 將要解答的問題。但本書並非僅僅關於川普和民粹主義。我們的目標是將當前民主危機置於更廣闊的視角下檢視。事實上，一位執意以強人姿態行事的總統，唯有在實質上不受政府體系的製衡機制、程序和規範約束的情況下，採取程度深廣的單方面行動，才能真正產生影響。僅懷有威權主義野心是遠遠不夠的。他必須具備貫徹這些野心的能力，這意味著總統職位及其周邊制度體系——包括司法機構——必須賦予其實現目標所需的巨大權力。
這種權力確實存在，至少已達到令人不安的程度。這正是問題所在。即使沒有白紙黑字地寫進法律，總統職位實際的權力在過去兩百年間、尤其是在最近半個世紀裡，已膨脹到瞭如此程度：現任總統們擁有了透過單方面行動自主制定政策、塑造國家命運的廣闊空間，往往無需顧及自身行為是否符合傳統的民主程序與規範。並非所有總統都會利用這些機會。但那些渴望成為強人的總統必將如此──因為不受民主約束單方面行使權力正是強人領導力的精髓所在。
核心問題在於：美國這個旨在限制總統權、防範強人統治的憲政制衡體系，為何隨著歲月變遷竟催生如此強大的總統權柄？
一、關於總統權力研究的雙重視角
關於總統權力的學術研究汗牛充棟，源自於歷史學家、法學學者和政治學家的貢獻，反映出多種研究路徑與方法。但學者們往往未能跳脫自身學術領域，無法借鏡其他學科人士的見解與發現。結果是關於總統權力的研究主題支離破碎，從未被整合，反而造成了混亂。
視角一：總統權力過大？
基於憲法和成文法的發展，以及總統們如何利用、操縱乃至濫用法律謀取私利的事實，法律界普遍認同總統權力自美國建國以來持續擴張，現代尤甚。法律學者通常也認同總統權力的這種擴張現在正在危害民主。早在川普顛覆美國政治之前，就有許多重要著作闡明了此類觀點。
歷史學家則不同。二戰後最初幾十年間，主導政治史研究領域（至今仍是如此）的自由派歷史學家將總統職位視為推動自由價值與新政遺產的核心體制。他們開創的學術傳統將總統塑造成美國政治歷史進程的核心推動者，並將日益擴張的總統權力視為一種正面力量。然而到1970年代初，他們的觀點開始轉變。美國深陷越戰泥潭，這是一場總統權力濫用所製造的災難。而尼克森更在水門事件中利用總統職權犯罪。面對這些發展，自由派歷史學家逐漸看清了總統權力擴張的危險一面，並對此進行了論述。但是，儘管水門事件後經歷了一段總統克制的時期，這種克制卻並未持續下去。隨著1980年雷根的當選，美國政壇對總統更加友善了，總統的正式權力繼續走向擴張。政治史學家一直延續著強調權力擴張的"總統中心"史學傳統，只是如今他們已經認識到了它的危險性。
視角二：總統權力不足？
雖然政治學家們深知自共和國早期以來總統權力已經大幅擴張，但他們進行研究時，首要關注的卻是把總統置於美國的三權分立體系中——特別是其繁瑣的立法程序中，並揭示該體系如何在總統試圖解決國家問題、滿足公眾對其的高期待時設置重重障礙。
研究美國政治的政治學家普遍認同這種總統權力不足的觀點，至今猶然。究其原因，主要在於他們的研究重點始終聚焦於權力分立體系內公共政策的製定過程，以及各類行動者──總統、國會議員、利益團體、選民、官僚、法官、贊助人等──在最終政策選擇中所扮演的角色與施加的影響。鑑於該制度的本質及政策制定過程中的客觀事實，很明顯，總統通常在推動其支援的政策立法時面臨巨大阻力——除非特殊情況，否則他們的權力不足以實現其目標。總統權力即便存在，也具有例外性、偶發性，且受制於負責立法的不合作的國會、解釋法律的獨立司法機構、常常抵制變革的強大利益集團，以及最終作出評判的善變的公眾。
關於美國總統制的政治學文獻很多，難以在此一一討論。但其核心觀點應夠清晰。本來，鑑於法律學者和歷史學家著作中屢屢出現對總統權力濫用的警告，研究總統制度的政治學家也應該警示總統權力過度擴張對美國民主的威脅。然而此類警示實屬罕見。這需要兼顧規範性考量的宏觀視野，超越該領域常見的純粹關注政策制定的狹隘技術視角。除了少數例外，多數研究都強化了總統權力薄弱的主張。沒有提出危險訊號，也沒有警告。
二者矛盾嗎？
不同的學術領域對總統權力形成了截然不同的視角。歷史學家往往未能關注政治學界關於總統權力受限的研究；法學學者和政治學家同樣傾向於忽略其他領域的學術成果。但此處包含著另一個重要啟示：關於總統權力的這兩種視角是同時存在的。總統權力確已擴張至威脅美國民主的程度；但同樣真實的是，總統的權力遠不足以實現其政策目標並滿足美國人民的期望。二者並存且互不衝突的原因在於，它們根植於總統權力的不同面向。
法學家和歷史學家關於總統權力過度擴張且危險的論斷，主要聚焦於總統在立法程序之外單方面製定政策的能力——尤其（但不限於）在國際關係、國家安全和貿易等政策領域，總統通常能不受太多約束地自由行動。另一方面，政治學家們很正確地指出：總統通常在立法程序中力量薄弱，難以推動重大議程——在這種正式立法程序中幾乎總是有大量否決點、反對勢力和強大的特殊利益集團。傳統上總統甚至難以透過官僚體系實現政策目標，原因在於官僚體系及其盟友在抵制總統的議程時可以動用的專長、經驗、資源和特殊利益。
關於總統權力的研究往往容易引發困惑，因為各學科不同的學術視角表面上看似相互衝突。但實際上，它們相互契合得相當好，形成了一個整體。而且，即使在同一學科內，「權力」也是個包容性極強的概念。它在同一大類下涵蓋截然不同的維度，而各類學者（甚至非學者）大多滿足於泛泛使用它。當有人宣稱總統權力過大或權力不足時，鮮少有人追問「你指的是權力的哪個向度？」。
二、總統權力的演變軌跡
我們撰寫本書，是因為美國民主正面臨危機，而作為這場危機核心推手的總統職位已變得如此強大，將要以專制統治取代我們延續數世紀的自治體系。我們以揭示川普首任總統任期的種種災難開頭，但川普不過是總統權力演變這條宏大歷史軌跡中的一小段——這條軌跡已變得極其危險，與任何特定個人關係不大，其驅動力源於美國社會及其政治體系的核心深層力量。
我們的目標在於釐清這些基本要素，並闡釋一個原本權限有限的職位如何逐漸擴張權力，以至於當其掌權者有意為之時，便能形成名副其實的強人總統制。我們在後續章節中詳盡展開的論述，基於關於總統權力歷史軌跡的簡單理論論證。現將該論證的核心要義簡要概述如下：
動機上的共通性
美國總統的“單方面行動”，即其不受民主規範和程序約束而獨斷專行的作為，正是強人總統制的本質。但必須指出，總統在常規政策制定過程中的長期弱勢，在我們的敘事框架中也同樣重要。唯有理解總統權力的脆弱性及其結構性根源，方能洞悉強人總統制為何以這種形態崛起。
弱勢與強大的交織背後，存在著一種關鍵的動機共通性，它將所有總統凝聚在一起，也是理解總統權力的適當起點。這種共通性在於：所有總統首要關切的是建立作為偉大領袖的遺產；而要做到這一點，他們需要掌握足夠權力以成就顯著且影響深遠的政績。他們的任期短暫，但抱負宏大，而留下政治遺產的動機要求他們必須積極主動地克服弱勢、擴張權力——並在情況需要時採取繞過常規政策流程的單方面行動，從而實現獨立決策。
這種動機上的共通性是解釋的開端，但也只是開端。儘管總統們渴望權力，他們對權力的追求讓我們可以預測其行為模式，但這並不能保證他們能獲得接近理想的權力。要繼續解釋這一“權力的軌跡”，我們必須認識到美國社會與政治中某些關鍵要素，它們與動機共性相互作用，使總統權力在歷史進程中不斷攀升至危險的高度。
其中有兩個面向特別突出：其一是行政體系的崛起與擴張。其二是總統的黨派屬性及其所領導政黨的意識形態與施政綱領。這些核心要素與動機共性相互作用，催生了我們所稱的總統權力的雙重邏輯：其一是對稱邏輯，不受黨派影響基本上適用於所有總統；其二是不對稱邏輯，在共和黨與民主黨總統身上呈現截然不同的運作模式。這兩種邏輯均以行政體系為核心。在政治實踐中，這兩種邏輯同時運作，共同塑造總統權力的發展軌跡。
對稱邏輯
所有現代國家都擁有行政體系，因為國家必須靠它運作。它是政府中的執行部門，由各類政府機構構成──這些機構基於正式授權、專業知識、職業素養、優績和專業化組織架構，將公共政策的書寫文字變成社會現實。其運作方式包括政策執行，也涵蓋規則制定、裁決、調查、執法、指導、資訊收集、資料分析、報告撰寫及各類其他手段。這種官僚體系複雜難懂，有時行動遲緩且令人沮喪。但若沒有行政體系來推動政策實施，任何政府都無法解決國家問題，也無法滿足公民需求。
對所有總統（無論共和黨或民主黨）而言，現代國家行政體系的擴張——始於19世紀末並在此後數十年間迅速發展——為總統權力的行使與擴張開闢了廣闊空間。隨著政府規模日益龐大、體係日益複雜，民眾對總統產生了強烈的要求。美國民眾期待總統發揮領導作用。國會和法院也意識到，總統是管理行政體系並提升其效能的唯一可行途徑，因此願意給予總統裁量權、尊重和資源支援。
但是，總統通常不能指望行政體系中的各部分會自動協調、如臂使指。在龐大的官僚體系中，溝通、協調與監督本來就困難重重。更何況官僚自有其利益考量，抵制行為屢見不鮮。因此歷任總統為了令行禁止，也為了追求權力，不得不建立控制機制以克服這些難題。他們建構了以總統行政辦公室為依託的“制度化總統制”，以此獲得集中行政政策、自上而下實施總統控制的組織能力。他們也透過任命忠誠於總統的官員擔任關鍵官僚職位，使整個官僚體係政治化，確保這些官員能切實推進總統的施政綱領。
簡言之，龐大的政府體系催生了總統權。其根源在於總統渴求權力，而龐大的政府體系為他們提供了許多獲取權力的機會。這裡不存在黨派之爭。共和黨人與民主黨人遵循相同的邏輯，因此表現出相似的行為模式。他們都試圖留下偉大領導者的政治遺產，都利用行政領導者的地位來掌控行政體系，並竭力獲取其提供的所有資源。
不對稱邏輯
然而在一個關鍵維度上，共和黨與民主黨在與行政體系的關係上有顯著差異。這種差異隨時間推移日益凸顯，深刻影響他們對待和運用總統權力的方式。這裡存在著一種不對稱邏輯，它與對稱邏輯並行運作，卻產生截然不同──且最終極度危險──的後果。正是這兩者的結合推動著總統權力的發展軌跡。
這種不對稱性源自於：除國防、國家安全、外交政策等少數機構外，美國的行政體系幾乎完全體現著進步主義價值觀——旨在幫助弱勢群體、監管商業活動、保護環境、保障少數族裔與女性權益等。因此民主黨人視行政體系為己有；而自雷根時代以來，共和黨人則日益將其視為對個人和企業自由的侵犯，一個耗資巨大的徵稅與開支怪獸，以及強制推行進步價值觀的推手。因此他們試圖大幅削弱甚至扼殺牠。
為此，共和黨人提出了一種新穎的解決方案——對於自詡信奉有限政府與個人自由的人而言，這堪稱終極諷刺：他們支援並追求建立一個擁有超凡權力的總統職位，透過自上而下的總統行政控制，單方面主導、削減和破壞現有的行政體系。
民主黨人無需依靠總統來實現其理想的統治，因為行政體系在很大程度上履行他們支援的功能。只要各機構恪盡職守，執行法定使命，進步議程便能推進。政治學常識告訴我們，維護現狀所需的權力遠少於改變現狀。而保守的共和黨人則是試圖顛覆既有體系的群體。為此他們深知，相較於民主黨人，自己需要一個權力更大的總統。
這種追求歷經數十年，直到保守主義在右翼民粹主義的崛起中逐漸扭曲並推向極端，最終成為共和黨內的主導力量。反體制民粹主義呼喚一個能夠不受傳統民主規範和程序約束的強人總統。
在川普身上，他們找到了理想人選──卻將美國民主置於巨大險境。這種危險在川普首個任期已然顯現，其第二任期必將加劇。我們更有充分理由相信，這種威脅在他退出歷史舞台後仍將持續。因為共和黨深陷民粹主義勢力掌控──這是美國政治中根深蒂固的特徵，短期內不會消退──未來共和黨總統同樣會受到強烈的激勵，去擁抱強人角色。
自雷根執政以來的數十年間，這種不對稱邏輯的影響力日益增強，甚至催生出實質上的"不對稱總統制"——由政黨劃分出截然不同的運作模式。共和黨總統對待總統權力的方式與民主黨總統截然不同。他們已超越傳統意義上塑造總統行為的「常規」激勵機制——這些機制至今仍制約著民主黨總統的行為——轉而追求一種擴張性的單方面權力體系。他們漠視民主的傳統要求，最終可能將美國民主制度替換為事實上的強人統治體系。
PUP內容速遞
Trajectory of Power: The Rise of the Strongman Presidency
保守派對行政國家的長期反彈如何催生“強人總統制”
在 Trajectory of Power 一書中，著名政治學家William Howell 和Terry Moe 全面描述了總統權力崛起的歷史。他們認為，如今總統權力已經發展到這樣的地步：如果落入不法之徒之手，美國民主就有可能被顛覆，取而代之的是事實上的強人統治。
本書指出，在二十世紀的大部分時間裡，共和黨和民主黨總統追求權力的方式非常相似，基本上不會超越民主界限。但自從羅納德·雷根以來，共和黨總統的轉變隨著時間的推移變得越來越極端，他們已經超越了傳統上塑造總統行為的「正常」動機，追求急劇擴張的單方面權力，並且無視基本的民主要求，以至於將民主置於險境。
本書追溯了保守派對現有國家行政體系的不滿──他們頓悟，只有透過擁有非凡權力的總統才能發動反對大政府的戰爭。秉持著這個願景，雷根政府的司法部率先提出了“單一行政理論”，為總統權力的大幅擴張提供了合理性。幾十年來，隨著共和黨在意識形態上變得更加極端、更加民粹主義、更加反體制，最終更加支援強人總統制，這一理論進一步激進化。
本書章節目錄 Introduction
The Dawning of the Administrative State and the Modern Presidency
- The Symmetric Logic
- The Origins of the Asymmetric Logic
- The Asymmetric Logic Takes Hold
- The Asymmetry Goes Extreme
- Democracy and the Strongman Presidency
PUP作者簡介
William G. Howell
作者William G. Howell，約翰霍普金斯大學政府與政策學院院長、政治與公共政策教授。
Terry M. Moe
Terry M. Moe，史丹佛大學政治學William Bennett Munro 榮譽教授，胡佛研究所榮譽高級研究員。與Howell 合著有 Presidents, Populism, and the Crisis of Democracy and Relic。
PUP名家推薦
“本書描述了民主在威權之名下被蠶食殆盡的可能。”
—— 《柯克斯評論》
「從對我們最親密盟友徵收關稅到大規模解僱公務員，唐納德·川普的總統任期如同焚燒憲法實踐的一把火。但正如Howell 和Moe在其洞見深刻的新書中所展現的那樣，川普只是點燃了數十年來積累的薪柴——國家行政體系持續發展，卻未能獲得共和黨的認同。 無論是否同意他們的分析，這本由兩位美國最傑出的政治學家共同撰寫的著作，對於希望瞭解我們憲法秩序所面臨的危機的人來說，都是必讀之作。
——Steven M. Teles，約翰‧霍普金斯大學
「川普主義會比川普更持久嗎？Howell 和Moe 的答案是肯定的。這本精彩的分析追溯了共和黨總統為縮減乃至削弱行政國家而做出的努力的演變過程。本書預示了我們當前形勢的持續性，揭示了新的法律理論和民粹主義的憤怒如何助長了強人政治的崛起。」
——Douglas L. Kriner，康乃爾大學
「這是一本強有力的書。自從讀完之後，我一直在思考。它發人深省，文筆優美，意義非凡。Howell 和Moe 對現代總統制如何危及美國民主提供了合乎歷史邏輯且極具說服力的解釋。”
——David E. Lewis，范德堡大學
「Howell 和Moe 對制度化總統制與行政國家之間互動的精彩論述，對於理解美國民主的現狀具有不可估量的價值。他們的分析令人信服地解釋了一個現代政治悖論：為什麼非同尋常的總統權力成為『保守派』對憲法的解讀，而捍衛權力製衡和約束規範如今卻成為『進步派』的立場。」
——Peter M. Shane，紐約大學法學院
延伸書單
Presidents, Populism, and the Crisis of Democracy
川普職權膨脹背後的民粹主義推力與因應之道
美國的民主制度正面臨一場歷史危機。其最顯著的誘因是川普，他濫用總統職權，攻擊國家體制並踐踏民主。然而，本書認為川普只是更深層病因的表徵。數十年來，全球化、自動化和移民等社會力量造成了經濟文化焦慮，憤怒而疏離的美國人在民粹主義中找到了共鳴——這些正是催生川普危險執政的動力。本書認為，美國民主的保衛之道在於推行積極的新政策，以建立一個有效的政府，既能夠發揮總統權力，又防範其對民主的侵害。
作者William G. Howell，約翰霍普金斯大學政府與政策學院院長、政治學與公共政策教授；Terry M. Moe，史丹佛大學政治學William Bennett Munro 榮譽教授，胡佛研究所榮譽高級研究員。
The Hollow Parties: The Many Pasts and Disordered Present of American Party Politics
美國的政黨體制如何從民調之窗淪為權利工具
政黨空洞化是美國民主困境的核心癥結。本書從傑克森時期政黨政治的興起，一路追溯至川普執政時期，揭示了當代分裂的政黨政治如何脫胎於20 世紀70年代的「新政」秩序。 1968 年民主黨全國代表大會雖促成了總統提名制度改革，卻未能為建構強而有力的運動型政黨奠定基礎。相反，現代美國保守主義將政黨體制掏空，使其淪為純粹的權力工具。本書不僅回答了美國的政黨如何淪落至如此失能的狀態，也討論了相應的破局之道。
作者Daniel Schlozman，約翰斯‧霍普金斯大學政治學副教授；Sam Rosenfeld，科爾蓋特大學政治學副教授。
The Impeachment Power: The Law, Politics, and Purpose of an Extraordinary Constitutional Tool
美國日益頻繁的彈劾是否還有效力
在現今政黨對立的環境下，政府官員、學者和一般公民亟需理解彈劾制度及其目標。在這本犀利而通俗的著作中，Keith Whittington 闡述了彈劾制度存在的意義，以及如何運用它來捍衛美國民主。基於英美歷史、國會實踐和憲法文字，本書揭示了彈劾制度如何成為制衡民選官員權力濫用、捍衛憲法規範的利器。 Whittington 同時警示人們，將彈劾權濫用於黨爭會損害三權分立的獨立性，使國會淪為黨派政治的角力場。
作者Keith E. Whittington，耶魯大學法學院David Boies 講席教授，胡佛研究所訪問學者。