巴勒斯坦入聯之旅，聯合國大會與安理會的權力遊戲

今年4月初，巴勒斯坦加入聯合國的申請在時隔13年後於安理會再獲審議，卻慘遭美國一票否決。5月10日，聯合國大會（以下簡稱“聯大”）第十屆緊急特別會議以高票贊成壓倒性通過決議，認定巴勒斯坦國符合《聯合國憲章》規定的聯合國會員國資格，應被接納為聯合國會員國，並據此建議安理會重新審議巴勒斯坦的正式入聯申請。眾所周知，聯大決議並不具備強制性法律約束力。一向被國際社會和公眾冠以“軟弱無力”標籤的聯大，為何還能反過來對安理會進行施壓？

聯大的底氣源於兩個關鍵決議

巴勒斯坦的入聯之旅可謂非常坎坷，其成功邁出這關鍵一步的背後，是聯大被迫擔起安理會職能的無奈。1950年，美國為了在北韓戰爭上繞開蘇聯的否決權，提出了聯大第377號“聯合一致共策”決議（"Uniting for Peace" Resolution）。該決議獲通過後，催生了“聯大緊急特別會議”機制，即如果安理會因缺乏一致意見無法就某一問題作出決定，大會可在24小時內召開緊急特別會議審議同一事項。根據《聯合國憲章》第五章，“維護國際和平與安全”是安理會的職能，而“聯大緊急特別會議”機制的核心便是在安理會失職的特殊情況下將這一職能擴展授予聯大代為履行。聯大緊急特別會議在歷史上僅召開過十一次，其中第十屆會議的主題是巴以問題中以色列對約旦河西岸和加沙地帶的持續佔領，早在1997年便首次召開，但隨後多次休會，直至近日在美國一票否決了巴勒斯坦入聯申請後才得以再次召開。

自加沙危機爆發以來，安理會因缺乏共識而遲遲未能通過呼籲停火的決議。3月末難得獲得通過的首份停火決議也並未能扭轉加沙岌岌可危的局勢。顯然，安理會未能及時採取行動維護加沙的和平與安全。得益於第377號決議，聯合國系統及時調整，通過聯大對偏離運作軌道的安理會進行了“修正”。

俄烏衝突後，西方國家為限制俄羅斯使用否決權而提出並通過了聯大第76/262號決議，規定如果安理會常任理事國使用否決權，聯大應在之後的10日內召開一次大會正式會議，就投否決票所涉情勢進行辯論。該決議作為幾年來“安理會改革”中呼籲對否決權進行限制的少數成功案例，其主要目的是要求使用否決權的安理會成員對使用否決權背景作出解釋。美國對於其否決巴勒斯坦入聯申請的解釋無法說服國際社會，因此第十屆聯大緊急特別會議得以召開並通過決議建議安理會重審巴勒斯坦入聯申請。

可見，上述的兩個聯大決議相輔相成，共同促成了巴勒斯坦入聯的階段性勝利：一方面，在聯大第76/262號決議的要求下，美國不得不在聯大的眾多會員國面前對其使用否決權作出解釋，而美國含糊其辭、被質疑是“雙重標準”的辯解並未獲得國際社會的認可，其司馬昭之心在聯大的聚光燈下昭然若揭；另一方面，聯大第377號決議根據美國的辯解，認定此時安理會已無法發揮其維護和平與安全的職能，便有權召開聯大緊急特別會議，將該職能交由更能代表國際社會的聯大代為履行。

安理會是否還能“維護國際和平與安全”？

近幾十年來，安理會對巴以衝突的討論呈現出相似的基本動態：美國利用否決權阻止對以色列的批評，而阿拉伯國家則團結廣大開發中國家保衛巴勒斯坦人民。美國對以色列的無條件支援給安理會的國際信譽造成了極大的外交損害，也反映了安理會改革事宜刻不容緩。安理會改革的呼聲主要集中在對否決權的限制上，例如2013年由聯大第70/621號決議與安理會第2015/978號決議通過的“關於安全理事會打擊種族滅絕罪、危害人類罪或戰爭罪的行動行為守則”提出了“不否決的責任”（指常任理事國在發生暴行時應自願避免使用否決權），但該守則至今僅得到了法國和英國這兩個常任理事國的簽署。

此外，美國駐聯合國大使琳達·托馬斯·格林菲爾德（Linda Thomas-Greenfield）曾於2022年9月呼籲各常任理事國承諾捍衛並嚴格遵守《聯合國憲章》，提出了包括捍衛《聯合國憲章》、避免濫用否決權以及捍衛人權在內等六個準則。然而，近年來的安理會卻愈發難以達成共識，維護和平的核心任務和機制似乎陷入癱瘓。

美國與韓國聲稱3月末通過的首份呼籲加沙停火的安理會決議雖具備約束力但並不具備強制執行力，無法採取強制措施，只因該決議並未援引《聯合國憲章》第七章。然而，該辯解遭到了國際法學界的反駁，從該決議的強制性措辭、通過決議前的辯論和圍繞決議情況的相關事實等多個角度均可看出該決議具有強制執行力。儘管在法理上站住了腳跟，但該決議在實際層面仍未能阻止以色列繼續對拉法地區發動進攻。

與此同時，美方在強調準則時，實際行動卻與之背道而馳，對巴勒斯坦入聯事宜的一票否決，顯然違背了自己所宣揚的原則，也暴露了其外交政策的雙重標準。這樣的安理會決議，即使獲得了通過，也與那生來便缺乏強制執行力的聯大決議如出一轍。作為當今最重要的多邊議事平台，如今的安理會相較於“維護國際和平與安全的國際性機構”，更像是常任理事國利用“一票否決權”這一武器消除損害本國利益因素的修羅場，進一步加劇了國際格局的分裂。

反觀聯大，其決議雖然缺乏強制執行力，但近年來卻屢次在其有限的職能範圍內努力維護著國際和平與安全。例如，2022年的第七十七屆聯大通過了由聯大附屬機構特別政治和非殖民化委員會提出的決議，要求國際法院就巴以問題再次發表諮詢意見。誠然，依據聯大第76/262號決議而設立的新機制難免會使得聯大逐漸變成不同利益集團開展罵戰的場所，但無法否認的是，其成功地將否決權的使用置於聯大舞台的聚光燈下，接受國際社會的輿論監督，對安理會進行反向施壓。

此外，聯大也依據“聯合一致共策”決議所設立的機制，迅速反應並採取行動恢復召開第十屆緊急特別會議嘗試對局面進行補救，並在合法範圍內賦予巴勒斯坦近乎等同於正式會員國的權利和便利。同時，聯大還建議安理會重新審議巴勒斯坦的正式入聯申請，相當於指名道姓地要求美國在此議題上停止使用其否決權。哪怕美國在重新審議的過程中再次使用否決權，也將會承受更大的國際輿論壓力，其基於價值觀的盟伴外交體系也將出現裂痕，國際聲譽與政治互信加速走向崩塌。在關鍵時刻，“軟法（Soft Law）”充分展現了其在全球治理中所能發揮出來的、比肩甚至超越強制性國際規範的影響力和作用。

不能指望聯大一直擔任安理會的遮羞布

安理會頻頻陷入大國博弈的漩渦，常任理事國之間的利益分歧和否決權的濫用，使得安理會的決策過程呈現僵持狀態，無法就一些關鍵問題達成共識。國際社會逐漸認識到安理會作為維護國際和平與安全的核心機構，其目前的運作機制已經不適應當今世界的需求和挑戰，因此寄希望於聯大能夠發揮更為積極的作用。縱觀整個聯合國的發展歷程，可以看到對一票否決權不斷限制的發展趨勢。越來越多的國家和組織呼籲對安理會的決策機制進行改革，以減少常任理事國的特權地位，增加非常任理事國的參與度和發言權，以及限制否決權的濫用。這種趨勢反映了國際社會對於聯合國體系更加民主和有效的要求，也體現了對當下安理會不滿和擔憂情緒的升溫。

一方面，安理會決議越來越難產，即便偶有決議通過，也常缺乏高效的執行力，無法真正及時有效地維護國際和平與安全。另一方面，相較於逐漸淪為大國博弈工具的安理會，聯大作為全體聯合國會員均能參與、發言並投票的機構，更能代表國際社會的普遍意願和真實表達，也因此被寄予更高期望。現階段的聯合國呈現出了一種頗為奇怪的反直覺現象：看似眾口難調的、由193個會員國進行投票的聯大，竟然比僅有15個理事國的安理會要更易於達成共識。國際社會傾向於將聯大作為一個更具代表性和行動力的平台，被寄予厚望的聯大也展現出了前所未有的、在現有體系下儘可能積極採取行動的強硬姿態。在一定程度上來說，聯大不斷地修正安理會的機制缺陷，確保了聯合國能切實發揮其在全球治理方面的作用。

然而，這只是無奈之下誕生的畸形機制，聯大和安理會目前的運作方式只是一種權宜之計，從長遠來看仍無法真正解決因安理會缺陷而帶來的問題。如果安理會繼續癱瘓下去，而聯大也只能繼續作為一個表達意見的平台，那麼聯合國體系的有效性和可持續性都將受到質疑和挑戰。因此，聯大和安理會的運作機制都需要進行有針對性的改革和重塑，以更好地適應當今世界的需要。國際社會迫切渴望更加民主、公正、和諧的國際秩序，需要更加民主化和透明化的安理會決策機制。加沙危機日益嚴峻，巴勒斯坦人民顯然等不到安理會改革的曙光。但包括加沙在內的任何危機，都經不起安理會持續的拖沓。 (民智國際研究院)