導語：

二十屆三中全會《決定》部署了房地產改革路徑：“加快建立租購併舉的住房制度，加快建構房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求。”

對此，IPP助理研究員戴明潔在梳理中國住房制度發展歷程後指出，從福利分房時代的“以租為主”，到房地產市場化時期的“重購輕租”，再到現在的“租購併舉”，住房的保有形式以及其背後體現的產權價值，構成了中國住房制度轉變的主線邏輯。

她進一步指出，以產權為核心的住房制度，體現的更多的是住房的資產職能和經濟屬性。考慮到住房租購背後牽涉的產權思維與近年來中國“房住不炒”民生屬性之間的不協調性，應當弱化對住房產權特徵的表述。

在此次二十屆三中全會的主要檔案中，對房地產與住房保障的重視程度超過了以往的表述。例如，在7月18日發佈的三中全會公報中，首次提及了房地產，這在之前的公報中是沒有過的。

又如，在7月21日發佈的會議全文《決定》中，更是用了近160個字對中國今後住房制度的發展方向與重點領域進行了論述，並且是放在了第44條“健全社會保障體系”的內容中。

在以往的重要中央會議和檔案中，房地產一般放在經濟領域，住房保障會在民生領域簡要提及。但這次“房地產發展模式”“房地產開發融資”“房地產稅收”等關鍵詞，都與住房保障方面的內容一起，統一放在了民生制度體系的框架下。

這其實體現了一個非常明顯的訊號，即中國今後的住房制度，將會更加強調住房的民生屬性。

同時，《決定》將“加快建立租購併舉的住房制度”放在了首位，延續了中國住房制度制定過程中一直以來的產權思維。然而，住房產權強調的更多是住房的資產職能與經濟屬性。

如何讓今後的住房政策的設計與實施更加符合住房民生屬性的頂層設計？這可能需要一個淡化住房產權思維、突出住房民生價值的新思路。

讓我們先回顧一下會議公報中的表述：

要統籌好發展和安全，落實好防範化解房地產、地方政府債務、中小金融機構等重點領域風險的各項舉措。

再來看會議全文中的表述：

加快建立租購併舉的住房制度，加快建構房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求。支援城鄉居民多樣化改善性住房需求。充分賦予各城市政府房地產市場調控自主權，因城施策，允許有關城市取消或調減住房限購政策、取消普通住宅和非普通住宅標準。改革房地產開發融資方式和商品房預售制度。完善房地產稅收制度。

一、為何是“租購併舉”？

此次報告中提到了“加快建立租購併舉的住房制度”，並將其放在了第一句，引起了大家的廣泛討論。

討論的第一個要點是，與2017年黨的十九大報告中首次從國家層面確立的“加快建立多主體供給、多管道保障、租購併舉的住房制度”相比，將前面兩個詞省去了，此次著重強調了“租購併舉”。

在我看來，這一變化體現的是中國對於解決住房問題中政府與市場責任的重新界定，並且今後可能會更加強調政府的責任。

中國在1998年全面開啟住房市場化改革後，直到2007年中央才再度重視住房保障，以國務院發佈的《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》為標誌，提出了讓保障房覆蓋面在2015年達到20%，在“十二五”期間供應3600萬套保障性住房的目標。

但考慮到供應壓力，地方政府傾向於讓房地產開發企業在新建住區、城市更新、產業園區中進行配套建設，並通過棚戶區改造、人才房等方式完成目標。

地方政府也建設了一些完全住房保障小區，但大多選址偏遠、質量和物業服務一般。如今在房地產市場下行的階段，再讓開發商配建保障房比較困難。動員社會主體建設，主要也是事業單位和國企，針對的群體有限，難以覆蓋到農民工、非體制內就業等住房困難人群。

因此，住房保障的責任，還是應當由政府承擔起來，可以多主體供給、多管道保障，但政府的主要責任要率先落實到位。

還有，將“租購併舉”放在了近年來提及更加頻繁的“房地產發展新模式”之前，這一點是讓大家比較意外的。

其實中國對發展住房租賃的重視，是從2015年開始的。2015年底的中央經濟工作會議，首次提出了“建立購租並舉的住房制度”，2016年5月又包含了“購租同權”的思想。但在2017年10月黨的十九大報告發佈之前，國家一直是把“購”放在了“租”之前，而黨的十九大之後的統一表述就一直是“租購併舉”了。

可見，國家在住房是“租”還是“購”之間曾經存在抉擇，而這一抉擇背後更大的考慮，是中國在2015年首次提出的“供給側結構性改革”。

不過具體到住房領域，中央供給側的落腳點似乎放在了是租還是購的結構性問題上，弱化了政府與市場等供應主體的結構。相比之下，“房地產發展新模式”是2021年底的中央經濟工作會議上才首次提及，當時應對的是經濟下行和房地產企業“暴雷”的問題。

而國家對“租購併舉”的提法是針對整個住房制度的設計，不僅包括房地產市場，也包括住房保障。其背後體現的核心邏輯，是通過租購比例的調節，以及調整住房產權背後附帶的經濟資產與發展機會，來對住房進行整體性的供給側結構性改革。

二、住房制度中的“產權思維”

那麼，在住房供給側的諸多結構性錯配或失衡問題中，為什麼要強調“租購”這一住房保有形式（housing tenure）呢？這體現出的是中國住房制度頂層設計中一直以來固有的“產權思維”。

新中國成立初期，中國大部分的城市住房都屬於私人產權，由於住房私有制與社會主義相矛盾，國家小規模地進行了一些公有化改造。1956年1月中共中央發佈了《關於目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》，相對溫和的通過贖買對城市私房進行了大規模的公有制改造，並鼓勵單位增加住房供給。

當時中國實施的是以租為主的單位福利房制度，參照的是蘇聯模式，強調國家的住房所有權，並以低廉的租金向民眾出租。在1966-1978年間，住房私有被視為資產階級的象徵，私房被沒收，住房交易被列為了違法行為。

改革開放後，鄧小平同志於1978和1980年進行了關於住房的兩次談話，鼓勵職工購買公房，鼓勵私人建房，開始進行住房市場化改革試點。

1988年國務院出台了《住房制度改革領導小組〈鼓勵職工購買公有舊住房意見〉的通知》，改革試點擴大到中國範圍，鼓勵居民從住房使用者變為住房所有人。

1998年《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住宅建設的通知》發佈，住房實物分配全面停止。在1978-1998這20年的改革試點歷程中，中國的住房自有率從80年代初的不到20％增加到1998的63％。

然而，單位內人員通過存量住房的私有化，非單位人員則需要通過新興的房地產地產購買增量商品房，這樣的住房購買管道的分流，將福利分房階段的住房優勢從產權上固定了下來。

2003年《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》的檔案，將房地產確立未來國民經濟的“支柱產業”，此後房地產在很長一段時間內都是中國經濟增長的引擎，居民的購房熱情和支付能力也一直持續到了新冠疫情之前。同時，戶口、教育等社會資源與住房產權繫結在一起，租購不同權的問題日益突出。

從單位福利房時代的以租為主、不允許住房私有；到房地產市場化時期的“重購輕租”；再到現在的“租購併舉”，住房的保有形式以及其背後體現的產權價值，成為了中國住房制度轉變的主線邏輯。

然而，以產權為核心的住房制度，體現的更多的是住房的資產職能和經濟屬性。

如果說中國住房制度的大方針是強調民生屬性，那麼可能突破既有的產權思維，尋找到一個與住房民生屬性更加匹配的政策目標與實施方式，將成為今後政策制定與實施的主要議題。

三、以“供需動態平衡”為指引的住房制度

從世界經驗看，各國的住房制度都會強調產權。但無論是對房地產市場的調控政策，還是住房保障政策，都很難看出以產權為核心的主線來。

例如，新加坡政府更多的是將產權看作個人和家庭成長的支撐，制定了從租到購的階梯式發展管道。

德國就更加不強調產權的作用了，其住房結構以“50-50”的租購比例聞名，並在教育、醫療等公共服務資源的組態上，基本實現了租購同權。

德國住房政策中很有價值的一點，就是能夠按照住房市場的供需情況，政府快速做出政策反應，並且不侷限於固定的供給側結構形式，而是將其作為一種手段或工具，在供應不足或產能過剩時，即時調整政府與市場的力量，以及租與購的比例。

國際上住房制度的頂層設計大多是考慮住房經濟屬性與民生屬性之間的平衡，但在制定具體的市場調節與住房保障政策時，大多是以住房供需為指引，將需求側的人口結構與趨勢，與供給側的住房數量、品質、區位、價格、租購形式等相結合，制定出兼顧短中長期的動態發展策略。

住房的供給側結構性改革主要以政府、市場與社會組織等供給主體之間的責任劃分為核心，並將各供應主體的責任落實到具體的住房結構性因素上來，而租或購的住房保有形式只是諸多供給側結構性改革需要考慮的因素之一。

並且，考慮到住房租購背後牽涉的產權思維與近年來中國“房住不炒”民生屬性之間的不協調性，建議弱化對住房產權特徵的表述。 (IPP評論)