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三條改革主線推動房地產發展進入新時代
根據《中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議公報》（以下簡稱《公報》）和《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），未來有三個有關房地產領域深化改革的方向值得重點關注，包括土地改革、人口遷移、城市治理。這些重點改革將對未來房地產發展產生深刻影響。
一、深化土地制度改革，形成需求和供給新增量
《公報》和《決定》提出“深化土地制度改革”“建構城鄉統一的建設用地市場”。土地是財富之母，系經濟發展不可或缺的要素。過往二元制度下，地方政府對土地出讓的依賴度較高，土地資源利用粗放，整體拆遷等補償性支出總體規模大幅度增加，城鎮發展主要依靠高消耗、高投入的土地資源，大幅抬高了居民購房成本，城鄉居民收入差距擴大，地方政府債務大增。以土地制度改革為突破口，有助於逆轉上述不合理髮展的問題，建立與現代化發展相適應的土地財政稅收及收入分配體制。
土地改革的目標是建立兩種所有制土地平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地資源的分配使用更為合理。結合近些年農村宅基地改革試點和城市土地拍賣制度調整，新一輪全國土地制度改革總體基調將圍繞提升土地要素組態和使用效率的提高展開，將對房地產市場產生深遠影響。具體農村和城鎮土地改革可能遵循以下路徑：
第一，穩妥審慎推進農村土地制度改革。考慮到不同地區農地差異極大，農村土地改革難以全國全面同步推進，條件相對成熟的地區改革的步子可以大一點。鼓勵有條件的農村宅基地進入農村土地流通市場，加快推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。經過土地制度改革，宅基地實現市場化流轉，由只有使用價值轉變為既有使用價值還擁有資產增值空間，成為持有人的資產。擁有宅基地的農民的財產性收入通過交易之後就會陡然增加，縮小城鄉居民收入差距，進而帶來可觀的消費能力的增長。更為重要的是，財產性收入大幅增加可以迅速提升農民在城鎮落戶的能力，產生新的房地產需求。
第二，未來城鎮土地改革將走集約化道路，用地指標逐步向大城市傾斜。《決定》指出，“建立新增城鎮建設用地指標組態同常住人口增加協調機制”。城鎮土地改革主線有兩條，一個是基於常住人口對應的住宅用地，另一個是針對非住宅市場的土地市場。兩者主要的思路是一致的，即未來城鎮建設用地將摒棄粗放式外延擴張的策略。2021年初，自然資源部推出22個大城市土地集中拍賣制度，正式開啟了“十四五”時期城鎮建設用地集約式發展之路。儘管這兩年各地針對供地“兩集中”制度有所調整，部分城市取消了集中供地拍賣次數等限制性措施，但全國城市土地供應整體減少的趨勢已然形成。截至2024年6月末，全國百城年化土地供應面積從2020年底的13.5億平方米降至10.3億平方米，累計降幅接近四分之一。目前以上海、北京為代表的少數重點城市都面臨土地建設用地指標不足的問題，這些城市房地產市場的供求關係長期處於扭曲狀態，並導致其房價長期處於高位。
第三，未來城鎮用地指標將逐步向“人地產錢”看齊，特大及大城市住宅用地佔比有望提升。未來人口流動可能呈現四個重要趨勢：一是人口持續向東部、南部沿海大城市集聚，廣東、浙江、江蘇成為最有吸引力的省份；二是一線城市常住人口增速放緩，而都市圈人口增速則將提升；三是中西部地區省會城市虹吸效應較為明顯；四是公共服務水平越高的地區對人口的吸引力越強。在可預見的新型城鎮化發展周期中，隨著人口及產業向重點城市群都市圈及其周邊附屬城鎮遷移，未來中國房地產業新的需求和供給增量將主要集中在這些地區。
第四，未來城鎮工商業用地將更加重視現有城市存量土地的再開發及利用。《決定》提出，“最佳化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地”。根據國內外城市發展的歷史經驗，相較於對新增農地轉城市用地的開發而言，對存量土地開發的成本要更低廉。
上世紀90年代，國內一些城市的老舊廠房再開發得到鼓勵，允許國有企業重新開發土地和出售土地使用權，這提供了財政激勵來推動土地更快地流轉和使用。2023年9月，自然資源部決定在北京市等43個城市開展低效用地再開發試點，旨在大幅提高利用存量用地的比重和新上工業項目的容積率，推廣應用節地技術和節地模式，完善土地供應方式，但在實際推動存量用地再開發的過程中也面臨了一些挑戰。
一是現存的閒置用地大都屬於工商業、住宅需求不濟的資產，購買資產的對手方相對較少；二是部分資產存在產權問題，包括牽涉國有資產的部分能否完全按照私人部門資產市場化處置尚待明確；三是用地屬性的轉變需要相關部門綜合審議。因此在全國範圍內推進土地再開發的處理程序可能是漸進式的。
二、加快農業轉移人口市民化，推進房地產消費和投資
《公報》提出“加快農業轉移人口市民化，深化戶籍制度改革，完善城鎮基本公共服務提供機制”。十八屆三中全會以來，新型戶籍制度改革目標確立。新政旨在全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。《決定》提到“中國式現代化是人口規模巨大的現代化”，推進現代化與人口市民化是同步進行的。截至2023年底，全國常住人口城鎮化率為66.16%，戶籍人口城鎮化率僅為48.3%，農業人口市民化處理程序滯後於城鎮建設的問題較為突出。在農業人口轉移至城鎮常住的過程中，缺少對離開農村人口的有效補償，大量吸納農業人口的城鎮並未完全做好社會保障服務工作，導致這部分轉移人口在社保、醫療、子女教育、養老等領域難以享有與原有城鎮常住人口同等權益，城鎮應對大量農業轉移人口的基礎設施建設、住房條件等供給能力相對欠缺。2019~2023年間，城鎮化率和戶籍率分別累計增加4.7和4.9個百分點，戶籍率增加相對較快。表明全面放寬放開部分城市落戶限制後，農村剩餘勞動力進城的阻礙正在逐步減少。市民化加快將帶動城鎮基礎設施建設和保障房建設投資需求的增長。結合城鎮化帶來的居民消費和投資增量，預計平均每年農民轉市民將拉動GDP增速約1個百分點，拉動房地產相關消費投資近兆元。
當前農業人口轉城鎮市民的空間依然巨大。截至2023年底，全國農村人口為4.77億，流動人口規模超過3.8億。為了加快農業轉移人口市民化處理程序，推動農民工特別是新生代農民工有序融入城市，下一階段政策舉措將圍繞以下五個方面展開：
一是進一步放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，各地將因地制宜制定具體落戶辦法，完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平台，提高戶籍登記和遷移便利度。
二是完善城鎮基本公共服務提供機制，建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，穩步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務項目數量和水平，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
三是提高農業轉移人口勞動技能和素質，強化隨遷子女基本公共教育保障，強化農民工勞動權益保障。
四是鞏固提高社會保險統籌層次和參保覆蓋率，推進全民參保計畫，穩步推進基本養老保險全國統籌，逐步放開放寬居民在常住地或就業地參加社會保險的戶籍限制。
五是完善農業轉移人口市民化配套政策，健全中央和省級財政農業轉移人口市民化獎勵機制，加大中央財政均衡性轉移支付中非戶籍常住人口因素權重，在人口集中流入地區優先保障義務教育校舍建設和保障性住房建設用地需求。
三、提升城市治理能力，促進都市圈發展
《決定》提出“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”“健全推進新型城鎮化體制機制，推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發展體制機制”。目前，重點城市群與核心城市已進入了都市圈建設時代，縱觀全球城市化發展歷程，成熟的都市圈形成都與現代生產要素雙向流動緊密結合。2023年底中國四大城市群（京津冀、長三角、珠三角、成渝）總常住人口占全國人口比例約為三分之一，都市圈常住人口占比約四分之一，與日本（55%）、韓國（約50%）相比有很大差距，未來中國大城市都市圈建設仍有很大的發展空間。
《決定》提出要“加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。這意味著未來將加快重點城市群城際鐵路的建設，最佳化樞紐佈局，促進城際之間人員通勤、貨物流轉，提高區域一體化發展水平。根據住房城鄉建設部公佈的資料，2022年中國人均道路面積為19.28平方米，在31個省、自治區和直轄市中，有12個低於全國平均水平。其中，上海（5平方米）、北京（8.04平方米）更是顯著低於人均10平方米，加快推進特大城市都市圈建設的必要性凸顯。
縱觀全球城市化的發展歷程，都市圈發展往往是建立在特大或大城市發展飽和後，以中心城區為中心、通勤圈在1小時左右範圍的城鎮化發展第二階段，國內目前符合這個條件的主要集中在一線城市及個別重點二線城市。
《決定》提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。縣城將是促進城鄉要素雙向流動重要的落腳點。全球一些發達都市圈內依附的中小城鎮的GDP對都市圈的貢獻率佔到40%以上，這方面是中國城鎮化建設正在補齊的短板之一。“十五五”期間，都市圈縣域經濟將逐步發揮其更重要的作用。隨著大城市戶籍制度的鬆綁，改革將推動都市圈縣域地區吸納更多人口並帶動發展現代服務業，釋放更多內需潛力。都市圈縣城發展能級有望得到進一步提升，地方財政將根據產城融合發展進度逐步增加公共資源的分配比例，城鄉教育、醫療衛生等公共服務功能有望提升。
近年來已經有一批地區提出將加快發展縣域商業建設，城鄉物流配送中心、功效網路、電商平台等領域將受益。建設用地制度改革將推動縣域地區保障性租賃住房建設加快建設腳步，更好地滿足當地住房需求。
從中長期看，重點城市群和核心城市都市圈將充當現代生產要素的最重要“容器”。根據《決定》的發展規劃要求，未來重點城市群主要任務是：推進京津冀協同發展、長江經濟帶髮展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設，推動成渝地區雙城經濟圈建設。除了傳統三大經濟增長極之外，成渝地區、長江中游等跨省區城市群將可能承載更多創新技術、勞動人口和產業資本。上述城市群、都市圈以及依附於大城市周邊的縣城建設將成為房地產行業新的成長點，拉動房地產市場進一步發展。
四、深化三條主線改革，推動房地產建構新發展格局
中國人口周期將導致房地產需求長期放緩。從歷史經驗來看，城鎮化和人口增長趨勢的變化對房地產需求和投資中長期趨勢產生重要的影響。下個十年，中國仍處於城鎮化建設速度有所放緩但仍有一定發展空間的階段，疊加人口增速減緩以及存量人均住戶套數相對平衡，意味著未來每年住房需求總量將逐步減少。預計“十五五”期間，全國住房需求可能從每年8億~10億平方米降至6億~8億平方米。
土地制度、人口遷移和城市治理三方面改革的深化將推動國內住房市場需求進一步分化。人口將進一步向優勢區域集中，特大、大城市及其都市圈人口聚集效應將進一步增強，農業人口市民化主要流向目的地可能是沿海一線和二線城市以及內陸地區的省會城市。相較於全國平均水平，這些城市戶籍制度將加大放開放寬的力度，其地方財政實力更強、公共財政覆蓋面更廣，相關教育、社保、就業、住房等領域的財政民生支出保障能力以及公共服務能力更值得信賴。
產業升級和聚集將為重點城市群帶來新的房地產需求。從產業叢集角度看，二十大提出發展新質生產力是推動高品質發展的內在要求和重要著力點，未來科技創新投入的重點區域也將成為房地產市場需求的“新芽”。國內新興產業中較大規模企業的工廠、研發中心和總部，大都處於沿海和長江經濟帶區域，基本覆蓋了一線城市群、長江中部地區、成渝地區的國家級工業園區、高新技術開發區、保稅區及特色工業加工區。 (中國房地產報)