新川普政府的能源政策預測與全球能源格局

經濟、安全與環境是美國內外能源政策制定的三大主線。從2001年起，美國能源經歷了供應危機、自給自足再到統治主導的三大階段。 2001-2008年間，美國採取在加強對傳統能源的開採同時對再生能源進行初步投資的雙軌策略。 2009-2016年，歐巴馬政府在頁岩革命的推動下實現了能源自給，將清潔能源轉型放在議程核心。 2017年起，川普政府以「美國優先」為綱領，強化了美國在全球能源版圖中的主導地位。可以預測的是，新一屆川普政府將延續這一戰略，減少綠色能源轉型的優先順序，加劇美國在全球氣候治理中的孤立狀態，影響全球能源轉型步伐。在全球能源格局多極化、新能源技術競爭白熱化的背景下，美國能源政策對國際能源的市場格局和產業競合產生深遠影響。

本報告以美國歷屆政府能源政策為切入點，通過政策梳理、文獻回顧等研究方法，分析川普1.0時代的政策成效，展望川普2.0時代能源政策的可能走向，並評價其對全球能源競爭、合作與挑戰的多重面貌。川普政府推動的能源戰略透過加強化石能源的開發和擴大能源出口，令美國在全球能源市場的領導地位更加鞏固。然而，這一政策方向也可能加劇全球氣候治理的複雜性，特別是在綠色能源轉型的背景下，與歐洲等地區的能源合作可能面臨新的困難。

本報告為民智國際研究院所推出的《2024美國大選分析與川普2.0時代前景預測》的第二篇。本系列報告旨在對本次美國大選兩黨選舉進行具體分析，並將對川普第二任期內在重點內政、外交議題上的具體舉措及其產生的影響進行預測。未經授權，不得轉載。

美國歷屆政府能源政策

過去二十年間，美國能源政策經歷了顯著的轉型，從2000年代初期的能源供應危機到2010年代後的能源獨立與全球領導地位的強化，再到近年來的綠色轉型壓力與國內外能源競爭的加劇，美國的能源政策可分為三個主要階段：2001-2008年的能源供應危機與多元化戰略、2009-2016年的頁岩革命與能源獨立，以及2017-2024年的能源主導與「美國優先」政策。

2001年起，由於中東地區的不穩定以及美國能源對外依賴，能源安全問題成為美國政府的核心議題。喬治·W·布希政府在這一階段推出了旨在多元化能源供應的政策框架，提出加強對國內能源資源的開發並提升能源的多樣性。此階段的特點是加大對傳統能源資源的開發，尤其是石油、天然氣和煤炭的開採。政府鼓勵透過技術創新來提高能源效率，同時也推動對再生能源的初步投資。 2005年《能源獨立與安全法案》（Energy Policy Act of 2005）及2007年《能源獨立與安全法案》（Energy Independence and Security Act of 2007）是此階段的政策代表，重點在於促進能源生產、提高能源效率及減少對進口能源的依賴。儘管這一時期美國在能源領域取得了一定的供應穩定性，但能源消費結構仍以傳統化石能源為主，能源的可持續性和環境影響未被充分考慮。

隨著2008年全球金融危機的爆發，能源價格的波動和經濟不確定性使美國政府更加關注能源的自主性與經濟復甦的結合。在此背景下，2014年歐巴馬政府推出了《清潔能源計畫（Clean Power Plan）》政策，鼓勵各州採用不同的減排策略，包括增加天然氣和再生能源的使用，同時減少對煤炭的依賴，以此推動綠色能源的轉型。根據該計畫，2030年美國電力行業的二氧化碳排放量將從2005年的水平減少32% 。在實際成效方面，根據美國能源資訊署的資料，2004年到2014年間，煤炭發電量下降了近20%，而天然氣發電量增加了近58%，非水力再生能源發電量增加了超過200% 。與此同時，頁岩革命成為美國能源政策的重要轉折點。 2009年以後，美國通過創新的水力壓裂技術和水平鑽探技術，大規模開發頁岩油氣資源，成功地實現了能源自給自足，並逐步從能源進口國轉變為能源出口國。

拜登政府的能源政策呈現綠色轉型與能源安全並重、技術創新與勞動力轉型平行的特徵。拜登上任後迅速恢復了美國在全球氣候治理中的領導地位，重新加入《巴黎氣候協定》，並承諾在2050年實現淨零排放。為了實現這一目標，拜登政府推出了包括《通膨削減法案》在內的多項關鍵舉措，強調清潔能源領域的大規模投資和稅收激勵，透過補貼推動風能、太陽能等再生能源的快速發展。這些政策不僅促進了能源產業的綠色轉型，也為美國帶來了新的就業機會，尤其是在新能源領域。在面臨全球能源危機的背景下，政府採取了短期內通過釋放戰略石油儲備等方式緩解能源價格波動的措施。此外，拜登推動美國國內電網升級，增強清潔能源的傳輸與分配能力，進一步提高能源系統的可靠性與韌性。雖然綠色能源是政策的重心，但拜登政府在實際操作中也採取了平衡措施，保持對傳統能源的適度支援，以保障能源安全，避免急劇的能源供應中斷對經濟造成不利影響。

美國的能源政策可望隨著川普重返白宮進入新的階段，從能源獨立向能源主導轉型。與歐巴馬政府的綠色轉型目標相對立，川普政府大力推動化石能源的開發，放寬環保法規，強化頁岩油氣的開採，並將能源出口作為國家經濟成長的重要引擎。

川普1.0時代能源政策回顧

通過推動化石能源的開發和增加能源出口，川普政府成功地強化了美國在全球能源市場中的領導地位，帶領美國從「能源獨立」轉變為「能源主導」國家。具體而言，川普透過以下三個方面實現了這一目標：

一是對內放寬對頁岩油開采的環保監管。首個任期內的川普奉行「鑽探至上（Drill, Baby, Drill）」的理念，2017年10月宣佈將廢除奧巴馬政府推出的《清潔能源計劃》，認為這一政策「過度限制化石燃料產業”，對經濟發展造成阻礙。廢除《清潔能源計劃》為煤炭、石油和天然氣行業的複蘇創造了條件，特別是在頁岩油氣生產方面，放鬆了相關的環保要求。其次，川普政府批准恢復了奧巴馬時期暫停的兩大輸油管項目，包括「拱心石XL輸油管」項目（Keystone XL Pipeline）和北達科他輸油管項目（Dakota Access Pipeline）。這些項目旨在加強北美地區的能源基礎設施，促進加拿大和美國之間石油運輸的便利性，同時支援國內石油資源的運輸需求。儘管這些項目引發了環保主義者和原住民社區的強烈反對，但川普政府認為有助於擴大能源市場、創造就業並增強能源供應鏈穩定性。此外，美國環境保護署（EPA）大幅放鬆了對油氣企業的監管。例如，川普政府廢除了奧巴馬時期對甲烷排放的嚴格限制。甲烷是頁岩油氣開採過程中產生的主要溫室氣體之一，其排放限制被認為增加了開採成本。放寬甲烷排放的管控措施，為油氣企業節省了數十億美元的營運成本。

二是對外進行能源出口戰略擴張。首先，川普政府大力支援液化天然氣（LNG）出口能力的擴張，批准了多個LNG出口終端的建設和擴建項目，如德克薩斯州的Sabine Pass和Corpus Christi設施，大幅提升了美國向歐洲和亞洲出口天然氣的能力。其次，川普政府強化與歐洲的能源合作，施壓歐洲盟友減少對俄羅斯天然氣的依賴，轉而購買美國的LNG。例如，美國與歐盟在2018年達成協議，擴大天然氣對歐洲的出口，波蘭更是與美國簽訂了長期LNG供應合同，顯著增強了歐洲能源供應的多樣性。此外，透過重新談判北美自由貿易協定（NAFTA）並達成《美墨加協議》（USMCA），川普政府進一步鞏固了北美能源貿易一體化。

第三是削弱甚至忽視氣候變遷和環境保護的重要性。川普認為限制碳排放和轉型至綠色能源的目標會限制美國經濟發展，特別是傳統能源產業的利益。對內，川普多次削減環保機構預算與權力，提議減少對全球氣候基金的投入，使得相關部門的運作能力受限。例如，EPA應對氣候變化的研究經費和監測資源大幅縮減，其科學諮詢委員會成員被換成產業代表。對外，川普政府兩度決定退出《巴黎協定》（註：2017年6月，川普首次宣佈退出《巴黎協定》。隨後，2020年拜登政府上台後迅速宣佈重新加入。然而，2024年川普再度選出美國總統，並承諾將再次帶領美國退出該協定），削弱了全球氣候治理的多邊合作，同時凸顯其國內政策的經濟優先取向與分裂局面，全球減排面臨更大的挑戰。

值得注意的是，頁岩革命對美國及其全球能源市場產生了深遠的影響：第一，原油和天然氣產量大幅增加。 2008年，美國的天然氣產量為5,700億立方米，而到2019年，這一數字增長至9,300億立方米，躍居全球最大天然氣生產國。同樣，美國的原油產量從2008年的500萬桶/日成長到2019年的超過1,200萬桶/日。第二，能源貿易格局大幅變化。 2015年，美國結束了長達40年的原油出口禁令，到2020年，美國已成為世界上主要的原油出口國之一。美國透過德克薩斯州和路易斯安那州的出口終端，成為全球LNG市場的重要供應國，出口量從2016年的約500萬噸增長至2020年的超過4500萬噸。第三，全球油氣價格中位下移。美國亨利中心（Henry Hub）的天然氣現貨價格從2008年的每百萬英熱單位（MMBtu）13美元以上下降至2020年的2美元左右。這不僅降低了美國國內工業和家庭的能源成本，也提高了美國能源在國際市場的競爭力。第四，地緣政治影響顯著增強。頁岩革命使美國減少了對中東石油的依賴，在2019年的沙烏地阿拉伯石油設施遇襲事件中，美國國內油價和能源供應受到的影響較小。同時，美國透過LNG出口增強了與歐洲盟友的能源合作，為歐洲提供替代俄羅斯天然氣的選項，提升了其在國際能源地緣政治中的話語權。

整體來看，川普1.0時代的能源政策透過推動頁岩油氣革命和化石燃料開發，實現了短期的經濟成長和能源獨立，但其退出《巴黎協定》的行為卻對全球氣候治理造成了負面影響，使得全球減排目標面臨更大的挑戰。

川普2.0時代能源政策展望

隨著川普進入第二個總統任期，能源政策的延續性預計將更為顯著，彰顯了川普政府在能源領域「美國優先」戰略的延續與強化。

一方面，透過近期能源領域一系列高層官員任命，我們得以管窺到川普政府未來能源政策的大致走向。第一位是新任國家能源委員會主席 Doug Burgum。在擔任北達科他州的州長任期內，伯格姆推動了多個能源項目，尤其是在頁岩氣和再生能源領域。美國《政客》（Politico）雜誌形容其為“能源沙皇”，指出一旦伯格姆當選，將主導即將成立的美國國家能源委員會。該委員會將整合所有與美國能源許可、生產、發電、分配、監管及運輸相關的部門和機構。他一貫奉行「能源霸權」戰略，主張透過減輕繁瑣的監管負擔和推動私營部門的廣泛投資，來鞏固美國全球能源領域領導者的地位。

第二位是美國環境保護署（EPA）新署長李·澤爾丁（Lee Zeldin），他提出了推動能源環境政策轉型的目標，但整體基調仍側重於化石能源的開發。這種「轉型」並未偏離傳統能源發展的軌道，而是透過技術手段提高能源效率並減少環境影響，以應對日益加劇的國際環保壓力。他的政策可能更關注如何平衡能源生產與環境保護，確保美國經濟成長與能源開發獨立且不受干擾。

整體而言，這些高層官員的任命反映了川普政府未來能源政策的基本走向：透過強化能源生產、提升全球市場控制力和推進環境政策調整，實現美國「能源霸權」的全面戰略目標。

另一方面，川普競選期間揚言推翻拜登政府的《通膨削減法案》，勢必在新能源汽車與傳統能源產業之間引發利益博弈。川普的主張包括結束聯邦對電動車（EV）的稅收抵免、撤銷加州的車輛排放豁免權（註：加州是美國新能源汽車市場的重要組成部分），無疑增加了新能源汽車企業在市場推廣和政策支援方面的挑戰。取消新能源汽車補貼等措施可能會略微影響特斯拉的銷售，但將對其在美國的競爭對手造成「毀滅性」的影響，總體而言利多於其競選夥伴馬斯克。

儘管川普政府的能源政策調整在短期內可能抑制本國電動汽車產業發展，但從長期來看，市場需求和技術創新仍將是決定能源發展方向的關鍵因素。即便川普政府透過政策調整暫時遏制了電動汽車行業的發展，但全球範圍內的能源轉型趨勢和日益嚴格的環保法規仍將推動新能源汽車的普及。此外，技術的進步和消費者對環保、節能的認知逐漸提升，也會加速電動車產業的發展。儘管川普的政策可能對短期內的市場競爭格局產生不利影響，但隨著全球綠色能源和電動化趨勢的深化，美國企業仍可能在技術創新和市場需求推動下實現轉型與突破。

全球能源格局：現狀與前景

在全球能源競爭日益激烈的背景下，如果美國在能源政策上回歸傳統，可能導致全球能源轉型步伐放慢，新能源汽車產業的前景變得不確定。如今歐洲和中國等國已加大對清潔能源技術的投資與推動，美國可能會面臨全球能源競爭的滯後。

第一，全球能源市場逐步進入多極化的時代。美國的以化石能源為主的能源戰略將影響全球能源價格穩定。頁岩氣技術的持續創新降低了美國的生產成本，但也帶來了國際油價波動的風險，影響了傳統能源出口國的市場份額。美國能源出口的增加，尤其是液化天然氣（LNG）的生產與銷售，將改變傳統能源供應的地理模式。美國不僅可能在歐洲和亞洲等市場上與傳統能源強國如俄羅斯、沙烏地阿拉伯等競爭，還可能成為新興市場國家如印度和東南亞的主要能源供應者。這一變化將導致這些地區的能源進口來源更加多元化，從而減少對單一供應國的依賴。

第二，隨著美國能源戰略的調整，國際能源合作和競爭的格局也將變得更加複雜。全球能源市場的多極化不僅體現在供應國的多樣化，也表現在能源消費國之間需求的差異化。一方面，發達國家在能源消費中的結構性轉型和再生能源的發展，將推動能源需求逐漸向綠色、低碳方向轉變；另一方面，開發中國家尤其是中國和印度等國的能源需求快速成長，仍依賴化石能源，導致全球能源需求在不同地區、不同能源類型之間出現交錯。這種多極化趨勢可能加劇國際能源市場的競爭，未來能源供應的競爭可能不僅限於能源生產國之間，還會擴展到能源技術與創新的競爭。例如，頁岩氣技術的持續進步可能推動美國在全球天然氣市場上的主導地位，而其他國家如俄羅斯和中東地區的能源大國則可能透過技術創新或產量控制等方式來應對這一挑戰。

第三，隨著美國能源出口的增加，全球市場對於能源安全的需求將會轉變。傳統上，歐洲與俄羅斯之間的能源依賴關係一直是全球能源政治的一個重要方面，但在俄烏衝突的影響以及川普政府的推動下，歐洲可能逐步減少對俄羅斯能源的依賴，轉而從美國及其他供應國尋求替代能源。在這一過程中，能源價格和供應的穩定性將面臨更多的不確定性，因為新的供應鏈可能涉及更多的地緣政治風險和市場波動。

第四，全球能源格局將出現新的多邊合作。隨著全球能源格局的深刻變化，新的多邊合作將成為應對能源挑戰、促進能源轉型與永續發展的重要路徑。能源供應與需求的重構，尤其是能源來源的多樣化以及全球氣候變化帶來的壓力，推動了各國尋求更緊密的合作以應對未來的能源問題。儘管美國推動單邊主義，但全球能源合作仍在進行中。在「一帶一路」框架下，亞洲、非洲和中東地區的能源合作正變得更加多元化。清潔能源技術的轉移與資金支援的需求逐漸上升，開發中國家依賴國際組織與合作機制的多邊支援，逐步推進能源轉型處理程序。

第五，美國未能充分發揮在氣候領域的引領作用，可能導致全球能源轉型步伐放緩，尤其是在全球氣候變遷日益受到關注的今天。如果川普政府的政策進一步固守傳統能源的路徑，國際社會失去了一個重要的氣候行動參與者，將會削弱美國在國際氣候談判中的話語權，並可能導致全球低碳投資的信心下降，並增加全球氣候治理的難度。此外，在新興經濟體和開發中國家如何平衡成長與減排目標的問題上，美國的政策可能進一步加劇這一矛盾。 （民智國際研究院）