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川普政府「拆解」國家安全委員會：動因、影響力與理論檢視
2025年5月23日至24日，川普政府宣佈對國家安全委員會（NSC）進行其成立以來規模最大的精簡與重組。常設編制據稱將從約350至395人大幅削減至少於150人，甚至有消息稱最終人數可能在50人左右。近百名來自國務院、五角大廈等部門的借調官員被遣返原機構，數十名政治任命人員亦遭「勸離」或轉崗。這項改革由兼任國家安全顧問的國務卿馬爾科·盧比歐主導，副總統JD范斯的國家安全顧問安迪·貝克（Andy Baker）和白宮副幕僚長羅伯特·加布裡埃爾（Robert Gabriel）將出任兩位副國家安全顧問。白宮方面聲稱，此舉旨在“去官僚化”，並將決策重心轉回國務院和國防部。然而，批評者普遍擔憂，國家安全政策的協調能力與專業制衡將因此遭受「硬著陸」式的削弱。
一、改革動機與背景
川普政府這次對NSC展開的大刀闊斧改革，呈現出層層遞進的動因與邏輯。其根源首先在於總統本人對聯邦官僚體系的長期不信任以及「美國優先」議程的強勢推進。自首任期起，川普就一再譴責華盛頓存在一個阻撓其政策落地的「深層政府」（Deep State）；在這種敘事框架下，NSC被視為「過度官僚化且充斥著與總統願景相悖的黨派工作人員」的典型代表。一名白宮官員甚至直言不諱地將本輪重組定義為“馬爾科（盧比歐）對決深層政府”，稱“NSC就是終極'深層政府'。我們正在清除'深層政府'。”這一表態凸顯了改革背後的政治意圖：精簡機構、削弱傳統制衡，並將政策主導權牢牢掌握在川普及其核心盟友手中。
改革的直接導火線，則與國家安全顧問職位的突然更迭密切相關。2025年5月初，時任國家安全顧問邁克·瓦爾茲（Mike Waltz）因“信號門”——即誤將一名記者加入討論對葉門胡塞武裝動武計劃的加密聊天群——而被撤職，並被提名為美國常駐聯合國大使。瓦爾茲之所以成為靶子，並不僅僅源於該起洩密事件；從“讓美國再次偉大”（MAGA）陣營的視角看，他“過度依賴傳統外交政策建制派”，在對俄、對華等議題上持“鷹派”立場，與川普更傾向於“以成本為導向的現實主義”不盡一致，也未能充分體現MAGAGAGAGAGAGA 是的純度。因此，瓦爾茲的去職被廣泛視為此次NSC改組的前奏，標誌著「忠誠度」和「意識形態契合度」凌駕於專業資歷之上。
瓦爾茲被免後，國務卿盧比歐獲任命兼掌國家安全顧問一職，形成罕見的“雙重角色”，任期可能長達六個月。盧比歐將國務院與NSC兩條權力鏈合併於一身，顯然有助於在最短路徑內把外交決策與白宮意志直接對接，從而繞過傳統NSC架構的層層協調。同時，這種高度的權力整合也弱化了國家安全顧問歷來扮演的「誠實中間人」（honest broker）角色，使國防部長、財政部長或國家情報總監的意見更難在決策過程中與國務院視角形成有效制衡。
特別引人注目的是，外部高度黨派化的力量在這場整編中扮演了前所未有的角色。極右派活動人士勞拉·盧默（Laura Loomer）據報曾直接向川普呈現一份「忠誠度不足」的NSC人員名單，隨即觸發了一系列解職和調離。盧默的公開表態集中針對時任首席副國家安全顧問黃之翰（Alex Wong），後者此後被調離原職。
盧默之所以把矛頭對準黃之翰，既源於她在「忠誠」敘事中長期對亞裔幕僚抱持的意識形態偏見，也與白宮內部派系鬥爭的戰略需求相疊加。盧默認為黃“出身華裔、建制派背景濃厚，天生就不可能百分百擁護MAGA”，並將他與“信號門”洩密風波中的溝通失序相聯繫，暗示其對總統日程與涉華政策“消極怠工”。她隨後在社交平台公開放大這些指控，甚至無憑無據地宣稱黃與中國“暗通款曲”，藉此把對華疑忌情緒轉化為對他個人的政治攻擊。同時，黃與沃茨關係密切，在力推其下課的過程中，自然要先切掉這位「左右手」。結果，黃雖無公開違紀記錄，卻因「潛在不忠」被迅速撤崗，驗證了盧默對用人筆記的即時影響力，也暴露出NSC 人事遴選從專業績效滑向政治純度測試的深層結構性變化。
長期以來，縮減國家安全委員會規模的呼聲從未間斷。早在川普第一任期，其第四任國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩（Robert O'Brien）便主張打造一支更為精簡的團隊，批評NSC 人員臃腫且充斥諸多“前朝遺老”，並提出將政策幕僚壓縮至60 人的設想。奧布萊恩的這項主張，如今被視為本輪裁撤行動的重要催化劑之一；不少保守派人士同樣認為，NSC 的部分職位與政府其他部門職能重疊，應當大幅裁減。
正是在這種「去臃腫」論調的傳統政策合理性加持下，此次激進裁員獲得了外部合法性的遮蔽，而其背後的意識形態動機則與之並行不悖。雖然奧布萊恩關於「瘦身NSC」的論證為改革提供了保守派主流理由，川普與盧比歐主導的當前舉措在速度、規模以及對意識形態純化的強調上，卻遠超奧布萊恩的原始構想。奧布萊恩任內雖然收縮編制，但仍將NSC 定位為跨部門協調樞紐；而今的改革則意在把NSC 從政策「塑造者」徹底轉化為執行白宮意志的「秘書處」。這次解僱不僅來得突然，且在盧默等外部人物的直接介入下帶有明顯的政治清洗色彩，與奧布萊恩更為系統、漸進的裁員模式截然不同。
二、主要架構調整
此次NSC改革不僅涉及人員規模的急遽壓縮，更對組織架構、領導梯隊和運作流程進行了深刻調整，旨在重塑國家安全決策的核心機制。
一是人員編制的急劇縮減。在常態運作下，NSC要維持近二十個地區與職能司局（directorates）、四級協調會議鏈條、以及約90–100 名跨部門借調專家（detailees）的“聯絡組織”網絡，總體編制通常保持在300 人以上——拜登一度為增設氣候、全球衛生司、網絡與科技競爭等新司。根據多家媒體報導，白宮目前計劃將現有約350–395 名僱員精簡至“不足150 人”，削減幅度高達55%–60%；更激進的說法甚至提出，最終目標是把NSC 壓縮至“僅幾十人”或“約50 人”。 《國會山莊報》引述消息人士稱，裁員規模大約相當於現有編制的一半。而在本次裁員啟動前，川普第二任期初的NSC 規模已「不到拜登時期的一半」。當川普第一任期結束時，由奧布萊恩領導的NSC 約為110 人，如今的改革意圖不僅是回到這一水平，更欲向艾森豪威爾年代僅60 名政策幕僚的極簡模式逼近。
NSC的四級架構：在工作層面，跨部門政策委員會（IPC）由各部助理部長級官員組成，負責起草方案並解決日常分歧。尚未解決的議題提交至副手委員會（DC），由副國家安全事務助理主持，成員為各部副部長，負責完善檔案、明確選項。戰略性問題隨後進入首長級委員會（PC）；國家安全事務助理召集會議，相關內閣部長出席，可直接定案或將分歧上報。最高層是總統主持的NSC 全體會議，法定成員及受邀部長參加，作出最終決策並以國家安全總統備忘錄形式下達來源：外交關係委員會
二是藉調官員的遣返與政治任命人員的離職。這次人事調整中，最引人注目的環節是大批借調官員的集中遣返。約90–95 名從國務院、五角大廈等機構借調至NSC 的政策與議題專家被要求在短時間內離任，並獲準返回原屬部門任職；早在2025 年1 月，已有約160 名借調人員被暫時遣回等待審查。同時，多名政治任命官員也被迫離職或調往其他聯邦職位。有媒體揭露，解僱過程異常迅速而生硬：部分員工在周五下午4 點半收到通知，必須在5 點前離開辦公區；數名即將離任的職員甚至在艾森豪威爾行政辦公大樓內落淚。
借調官員歷來是白宮與各部會之間的關鍵紐帶，他們不僅攜帶原部門的即時資訊和人脈資源，也正在推動總統決策落地、加速跨機構協調方面發揮樞紐作用。如今大規模遣返造成的「組織真空」削弱了NSC 匯聚多源情報、快速調用部門資源的能力。儘管白宮聲稱改革旨在「賦權」各部會，使其在本領域擁有更大戰略自主權，但失去這批能夠即時橫向溝通的專家之後，NSC 與各部門之間的資訊流動和政策協調將不可避免地放緩，甚至可能陷入各自為政的碎片化格局，暴露出「去官僚化」與維持跨部門整合之間的結構性矛盾。
第三是NSC內部委員會的裁員與會議頻率的降低。白宮計劃削減NSC內部委員會的數量，對於保留下來的委員會，也將降低其會議頻率。有報導稱，多達一半的NSC下屬委員會將被裁撤或減少開會次數。此外，NSC內部的某些司局，例如負責非洲事務、多邊組織（如北約）事務以及中東事務的部門，預計將被合併、撤銷或大幅削減人員。例如，NSC中東事務部門的人員已從10人削減至5人。
NSC的各類委員會是內閣層級以下進行跨部門政策審議、制定和化解分歧的主要機制。減少其數量和活動頻率，將使決策權進一步集中，很可能集中在盧比歐和總統層面；或者在缺乏NSC主導的廣泛跨部門意見徵詢的情況下，由主要負責部會內部拍板。機構降級也意味著若干議題被「邊緣化」：例如對非洲和平行動或北約內部改革這類傳統由NSC 協調的事務，未來可能只在國務院某個臨時工作小組中處理，戰略關注度與資源投入同步下滑。當NSC 的前瞻規劃功能被削弱、風險評估缺位，美國在這些地區或多邊框架中的角色就更易由「主動塑造者」退化為「被動回應者」；對於依賴華盛頓戰略穩定性的盟友而言，這無疑釋放出美國參與度降低、政策走向更難預測的負面信號。
四是國務院體系愈發“大而無當”，權責歸屬混亂。白宮在宣佈大裁NSC 人員時強調“把決策重心交還國務院和五角大樓”，並把這個曾負責跨部門統籌的機構縮減為執行總統指令的小成員。然而，國務卿盧比歐同時出任國家安全顧問，使國務院既能撰寫方案又掌握送呈白宮的“閘門”，天然處於資訊與日程優勢地位，而國防部若要讓自己的主張被總統看到，反而必須先與這位身兼兩職的“同僚”磋商。在艾利森的官僚政治框架裡，部門影響力取決於資源、聲望和接近總統的距離；當NSC 的協調平台因為裁撤委員會與遣返借調官員而被掏空，國務院便憑藉對議題篩選的掌控形成事實上的本位主義，國防部只能被動爭取插隊或轉向國會、媒體尋找側翼支點。這種失衡讓跨部門博弈更依賴非正式遊說與總統個人偏好。考慮到川普在俄烏斡旋或經貿談判中常依賴特使和家族顧問的個人化路徑，即便盧比歐同時“握有”兩支外交官僚體系，他的議程控制權仍可能隨時被總統的小圈子奪走，導致國務院體系“責大權小”，進一步削弱了國家安全決策的連貫性。
此外，副總統JD 范斯的國家安全顧問安迪·貝克和總統政策事務助理羅伯特·加布裡埃爾被同時任命為副國家安全顧問，在新的NSC 權力格局中扮演關鍵角色。根據白宮內部安排，貝克負責行政協調，加布裡埃爾主管政策監督。考慮到盧比歐「一肩挑」國務卿與國家安全顧問，兩位副手的職權配置尤顯重要：貝克的加入直接將副總統辦公室嵌入NSC 運作鏈條，而具備政策背景的加布裡埃爾則確保NSC 與白宮宏觀政策指令保持同步。讓副總統的首席安全顧問進入NSC 高層，意味著副總統在國安事務中的地位被抬升，也形成了總統—副總統安全團隊的更緊密整合；此舉既可保證意識形態一致性，又為總統提供另一條可信賴的政策諮詢和執行管道。同時，此番安排也被視為在新架構下向關鍵政治盟友——副總統范斯——賦權的信號，符合川普注重個人忠誠與精簡決策鏈的一貫風格。
三、人事與派系博弈：基於派系競爭的視角
這次NSC 重組不僅關乎組織結構，更深刻對應了川普政府在人事任用標準上的轉向和不同政治派別之間的權力博弈。改革以「忠誠度」為最高準則，隨之引發的大量專家流失，成為外界爭議的焦點。
盧比歐在聲明中將這一輪“適當調整規模”解釋為“讓NSC 回歸其最初宗旨，並與總統願景保持一致”，強調改革將提升跨機構協作效率。官方敘事雖以精簡與統一為主軸，但實際操作與公開言論均顯示，「忠誠」才是篩選人才的首要標準。盧默遞交的「不忠」名單直接左右了裁員名單，而川普本人也毫不諱言，將「效忠於他人」的官員視為清除對象。白宮正以「堅定擁護總統議程」為硬性要求重建NSC，例如被認為立場與川普高度契合的德里克·哈維（Derek Harvey）即將出任情報事務高級主任。
對忠誠與精幹的雙重強調營造了高壓氛圍。留任人員既面臨工作量激增，又可能因懼被貼上「不忠」標籤而不敢對總統路線提出異議。這雖縮小了機構規模，卻也削弱了諮詢多元度與政策創新。理想中的NSC 應提供廣泛政策選項並對總統預設立場進行批判性檢驗，如今卻可能淪為驗證既定觀點的回音室。
改革在共和黨內部亦激起劇烈分歧。MAGA 陣營和部分保守派將之視為「清算深層政府」的必要之舉，認為裁撤冗餘職位可提升效率。相反，傳統共和黨人、民主黨議員及多位前NSC 官員則深表擔憂：過度裁員會讓決策「更少依賴專家建議」。一位NSC前成員對CBS News 直言：「人手減少意味著對龐大官僚體系的掌控力下降。」這些迥異反應凸顯了對NSC 根本職能的兩種認知：是保持客觀中立、負責跨部門協調的專家機構，還是由忠誠者組成、直接執行總統指令的工具？本次改革顯然傾向後者，突破了NSC 既有運作規範。
四、影響深度評估
這次重組最顯著的特徵之一，是NSC的定位從政策「塑造者」降格為總統議程的「執行者」。作為歷來負責統籌國家安全戰略的核心機構，NSC 的「裁判」和協調職能被刻意弱化後，戰略層面很可能出現「政策制定真空」。各部會固然能提出方案，但若缺少一個強而有力、相對中立的NSC 將這些提案整合為連貫的國家戰略，美國的對外政策勢必趨於碎片化，甚至滑向臨時反應模式。由於每個部門都攜帶內部偏見與自身優先事項，在NSC 僅負責執行的情形下，總統的即興決定或盧比歐的國務院本位心態，可能演變為事實上的國家戰略，卻缺乏跨部門共識與嚴格審查。
與角色轉向相伴的，是專業知識與政策分析能力下滑的風險。大批政策專家離職，加上「忠誠度」凌駕專業而成的選人邏輯，註定削弱NSC 的知識儲備與分析深度。外界已警告，未來政策將「更少基於專家建議」。負責烏克蘭、克什米爾、非洲、北約和中東等重點議題的司局被撤併或縮編，印證了這一隱憂；本就招聘困難的關鍵職位更是長期空缺。專業團隊萎縮後，白宮在政策發展上勢必更依賴情報機構，卻缺少一支能把情報轉化為可行選項並對情報評估提出質疑的政策隊伍。
若失去這種內部製衡，情報要麼直接主導政策，要麼被選擇性地用來印證總統既有偏見。行政學習理論認為，組織對環境的適應依賴“吸收能力”，即持續將外部資訊轉化為內部知識並儲存於人員與程序之中。當知識載體流失且補充機制受政治篩選限制時，組織記憶會出現“遺忘曲線”，決策將更依賴少數顧問和情報摘要。蘭德報告指出，缺乏政策幕僚的情報循環容易演變為“資訊驅動政策”而非“政策驅動情報”，總統的個人偏好因缺乏專業反駁而更難被糾偏。
在協調機制被削弱的背景下，圍繞國際經貿政策、俄羅斯、伊朗與台海等敏感議題的派系之爭或將加劇。沃茨之所以被撤職，部分原因正是其對伊朗和台海問題的鷹派立場與川普不符；而MAGA 陣營對「深層政府」的清算與傳統共和黨人的擔憂，也揭示了更廣泛的裂痕。在今年4 月至5 月的貿易政策搖擺中，也已可以看到NSC被架空、內部派系競爭主導決策的舊有問題：4 月2 日，彼得·納瓦羅被指以“解放日”名義說服總統宣佈“對等關稅”國家緊急狀態，推出對全部進口先徵10% 關稅、對57 個經濟體最高可達54% 的激進方案，C4 月；日，趁納瓦羅出差不在華盛頓，財政部長斯科特·貝森特與商務部長霍華德·勒特尼克等“裡根式”自由貿易派在“小圈子”閉門會議中勸說總統暫停執行追加稅率，並起草行政令刪減關稅生效範圍，導致白宮在4 月9 日晚突然宣佈暫停。一周內出現的劇烈反轉，讓歐亞盟友與金融市場措手不及，英媒直指“華盛頓內部語調前後不一”，而投資者只能揣測總統究竟會聽信那一派聲音。
在整個過程裡，NSC 既未公開主持跨部門風險評估，也未召開政策協調委員會——多達一半委員會早已名存實亡，關鍵崗位借調人員仍在一月的「暫返」狀態。結果是，強硬派先用激進口號佔據議程，貝森特等人再從執行面阻滯政策落地，形成典型的「先冒進後爛尾」循環；這一模式讓國務院與財政、商務等部門圍繞總統耳邊的遊說成為決定性變量，而NSC 在戰略規劃與派繫上的傳統功能幾乎完全消失，預示著其政治份量在正式分裂之前就已削弱其政治份量。
因此，倘若NSC 不再承擔化解分歧的功能，政策走向極可能取決於各派系與總統的親疏及影響力，而非結構化審議程序。結果是，國務院、國防部等強勢部門可能圍繞著對華或對俄政策展開更直接、缺乏協調的內部競爭，導致決策搖擺不定。未經NSC 統籌而直接上呈的部門方案勢必造成“決策桌上的必然衝突與延誤”，未來這種局面或將常態化。
美國政治學者約翰‧伯克在專書中指出， NSC的製度價值在於提供多邊意見整合、危機前推演與合法性審核；當國家安全顧問兼任部門首長或公開倡導特定立場時，這三項功能就會因「自我把關」失衡而弱化，如基辛格在1973年至1975年兼任國務卿和國家安全顧問時，白宮在中東停火談判、中美破冰和蘇美限制戰略武器雖效率極高，卻讓國務院幾乎被排除在初期磋商之外，長遠埋下執行落差與情報洩漏風險。伯克最後提出衡量「誠實中間人」模式是否奏效的四項條件：總統願意聽取異議、國家安全顧問保持程序中立、NSC 組織既精幹又涵蓋全部議題，以及外部政策顧問網絡不過度侵蝕正式流程；若其中任一要素失衡，NSC 便會從「協調器」退化為「庭前辯手」，整個國家安全化決策也隨之滑向個人主義。
在缺乏產生完整策略文字和法規草案的常設能力的背景下，政策文字生產可能趨向「外包」給與總統立場一致的保守派智庫。其中，最受矚目的是美國優先政策研究所（America First Policy Institute）與傳統基金會（Heritage Foundation）。 AFPI 由前白宮政策主任布魯克·羅林斯組建，自稱“已儲備近300 份即簽型行政令與白皮書”，涵蓋國防、移民、科技出口管制等關鍵議題。傳統基金會的《2025計劃》則匯集180 份機構重組方案和政策指令，公開目標是“拆除深層政府”，用理念一致的政治任命取代職業官僚。兩家機構均配套「首180 天執行時間表」和現成法規草案，方便白宮繞過被削弱的NSC 與國務院常規程序，直接提交總統簽署。
這種外包模式帶來三方面後果。第一，策略性起草從跨部門博弈轉向黨派化“政策工廠”，決策依據先有政治結論再篩選論據，削弱對風險與可行性的專業評估。第二，這些文字跳過了「紅隊審查」程序──也就是由與方案無直接利益衝突、具多學科背景的小組，運用「假想敵」方法系統檢驗假設漏洞與法律風險。 NPR 指出，這類「即簽檔案」設計目的正是讓總統可在24 小時內發布行政令，而無需經過傳統法務與合規複審。第三，議程權外移使國務院和國防部在流程上反成“反饋部門”，只能事後執行或被動修補，而無法透過NSC 平台對外包方案進行細化或合併，增加政策碎片化與實施成本。
這一系列變化最終衝擊美國國家安全戰略訊號的一致性、理性度、清晰度與可信度。盟友與對手都期待美國立場穩定可預期，但被削弱的NSC、兼任國安顧問與國務卿的盧比歐，以及高度依賴直覺的總統，共同加劇了政策的不確定性和個人化色彩。缺乏嚴謹跨部門流程，策略訊息難以經過充分考慮與統一傳達；政策若受個人直覺或單一顧問左右，隨時可能劇烈轉向。這不僅迫使盟友採取避險行為，也可能令對手誤判美國意圖、做出更冒險的舉動。
從比較行政與決策理論的觀點來看，這次「瘦身-去官僚化」改革在追求所謂「效率」的同時，大大削弱了國家安全決策的內部製衡機制。雖然精簡機構和減少官僚層級在理論上可能帶來更快的反應速度，但國家安全決策的「效率」更應體現在政策的審慎性、周全性和永續性。過度強調對總統個人意志的快速響應，而犧牲專業諮詢、多元觀點和跨部門的充分博弈，可能導致決策過程的“去專業化”和“去製度化”，增加誤判和戰略失誤的風險。歷史經驗表明，一個功能健全、能夠有效整合不同意見並提供高品質政策選項的NSC，對於維護美國國家利益至關重要。這項改革是否能真正提升美國國家安全決策的長期效能，抑或僅僅是滿足特定政治議程的短期手段，仍有待實踐的進一步檢驗，但其對現有決策生態的顛覆性影響已然顯現。對中國而言，密切關注並深入研究這一系列變革對美國對外政策行為模式的實質影響，將是未來一段時期至關重要的分析議題。
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