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2025年6月5日，歐盟委員會通過的《國際數字戰略》指出，現有的禁止在歐盟 4G/5G 網路中部署華為裝置的禁令，“可能會擴展到海底電纜”，即歐盟將禁止中國電信巨頭華為參與連接歐盟與第三國的海底電纜的鋪設和維護。
此舉代表著歐盟在保護關鍵數字基礎設施方面的立場發生了重大變化——海底電纜從日常生活的必需品轉而開始受到政策的關注。根據卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）最近的研究成果《海底資料電纜的地緣政治》，有兩個主要因素可以解釋這種轉變：首先，全球範圍內發生的一系列事件暴露了海底基礎設施在潛在破壞面前的脆弱性；其次，在更廣泛的中美技術競爭中，海底電纜已成為日益重要的戰場。
世界各國政府已經認識到作為現代數字生活基礎的物理基礎設施的關鍵作用，以及這些基礎設施面臨的脆弱性。儘管在人工智慧和雲端運算時代，海底電纜似乎已經過時，但它們仍然具有重要的經濟意義。更值得注意的是，我們從海底電纜的政策變化中可以看到一種趨勢：各國會使用低於傳統戰爭門檻的非常規策略來對付對手，政策制定者和企業保護數字基礎設施的方式將繼續發生變化。
下面，我們將卡耐基基金會對歐洲海底電纜的最新研究做概要編譯，以期為中國企業和政策制定者提供全球網際網路政策及治理的研判思路。
全球海底電纜供應商市場由四大公司主導，其中一家是歐洲公司：法國的阿爾卡特海底網路公司（ASN）。雖然 ASN 在歐洲海底電纜安裝領域是行業領軍者，但該大陸缺乏能夠與美國大型企業競爭的對手，這些美國企業主導著新的電纜投資和建設工作。此外，儘管來自新參與者的大量新訂單不斷湧入，但像 ASN 這樣的電纜製造商的利潤率仍然相對較低。
對於歐洲大部分地區來說，存在足夠的數字連接冗餘，以防止大範圍的網際網路中斷或延遲。然而，賽普勒斯、愛爾蘭、馬耳他等歐洲島國或歐洲大陸沿岸島嶼的海底電纜數量有限，更容易受到攻擊。對手可以利用破壞電纜——造成延遲或暫時失去連接——作為一種低成本的方式，即使是網際網路連接的輕微中斷，對普通公眾來說只是一個小麻煩，也可能對歐洲和全球金融市場造成嚴重後果，因為這些市場依賴快速的資訊流來實現最佳表現。
最後，歐洲的修理能力是有限的更重要的是，維修船隻的倉庫很容易受到攻擊。如果同時對電纜和維修船進行協同打擊，造成的損害可能是廣泛和持久的。對於穿過特別具有挑戰性的地形的電纜來說，這一挑戰尤其真實。目前，沒有西方國家的電纜鋪設或維修船能夠在海冰嚴重的地區自主作業。
2021 年，美國政府與 SubCom 公司達成協議，成立了“電纜安全艦隊”。根據該協議，美國每年可獲得價值 1000 萬美元（每艘船 500 萬美元）的資金，以確保在國家緊急情況下能持續使用兩艘 SubCom 公司的電纜維修船。然而，如果發生涉及美國和歐洲雙方的衝突，那麼兩艘美國船隻即便具備能力，也不太可能承擔起在歐洲周邊地區鋪設、維護和修復任何具有戰略重要性的電纜的任務。
美國長期以來一直反對在電信系統中使用中國的元件，從 5G 基礎設施到海底電纜，無論是在國內還是在合作夥伴和盟國國家。儘管歐洲在 2020 年對中國的電信裝置參與情況的風險評估與美國不同，但如今雙方的風險評估有了更緊密的一致性，尤其是在歐盟層面。
在馮德萊恩領導下，歐洲開始廣泛重新評估中國對歐洲關鍵基礎設施的訪問和影響力，包括港口、新興技術、關鍵礦產和金屬以及電信系統（包括海底電纜）。2024 年 1 月，歐洲議會還通過了一項關於中國對歐盟關鍵基礎設施影響力所帶來的安全影響的決議。該決議表示“對由中國公司 HMN 科技（原屬華為海洋）營運的海底資料電纜系統深感擔憂”。該決議特別強調了該中國公司所安裝和營運的電纜所存在的網路安全漏洞，包括資料收集、情報獲取以及水下監視等方面。自“和平電纜”安裝以來，HMN 科技尚未在歐洲安裝任何其他海底電纜。
“波羅的海連接器”事件和2024年11月波羅的海電纜切斷事件讓整個歐洲認為，中國可能對連接歐洲大陸的海底電纜構成的物理和網路安全威脅。
在歐洲內部對來自中國的風險進行重新評估的同時，美國-歐盟貿易和技術委員會（TTC）也在進行跨大西洋政策討論。但由於大西洋兩岸的公司都是直接競爭對手，密切合作變得更加複雜。在最近的一份關於美歐在中國合作的評估中，美國參議院外交事務委員會評估稱，TTC在海底電纜方面沒有取得任何具體成果。
歐洲參與者對少數美國公司在新電纜投資和建設方面的主導地位感到擔憂。雖然歐洲是全球海底電纜安裝市場領導者ASN的所在地，但它缺乏與超大規模營運商——即亞馬遜、Google、Meta和微軟——競爭的企業，而超大規模營運商正在塑造電纜投資的未來。隨著美國超大規模營運商繼續佔據更大的市場份額，它們在此過程中排擠歐洲電信公司或其他傳統電纜投資者的可能性也在上升。
義大利前總理馬里奧•德拉吉（Mario Draghi），他最近在關於歐洲經濟競爭力的報告中寫道，“歐盟試圖對美國主要雲提供商形成系統性的挑戰已經太晚了。”
在海底環境下電纜，歐洲人意識到他們對美國公司和中國公司的依賴，特別是當涉及到電纜的主要投資者時，但無法輕易擺脫這些依賴。
全球範圍內，海底電纜市場主要由四家廠商主導：法國阿爾卡特海底網路公司（ASN）、美國SubCom公司、日本NEC海底網路公司和中國HMN Tech（華為）。表1顯示了中國、美國、歐洲和日本公司在產業鏈不同環節的相對優勢。從2020年到2024年，ASN和SubCom分別提供了大約34%和19%的新海底電纜系統，中國的HMN Tech在國際海底電纜供應商市場上以令人印象深刻的速度崛起，其總市場份額為10%。
隨著歐洲人認識到海底電纜的地緣政治重要性，北約、歐盟和某些歐洲政府都加大了努力，以更好地保護現有海底電纜基礎設施，以應對日益嚴重的威脅環境。他們可能會考慮如何確保ASN保持全球競爭力，尤其是在美國和中國都在投資於自己的國家冠軍企業的情況下。
歐盟國家援助條例一般禁止個別公司接受政府支援，“除非有特殊理由”。然而，隨著馮德萊恩再次當選歐盟委員會主席，歐洲人對國家援助的態度，特別是在具有戰略意義的領域，似乎正在發生轉變。事實上，馮德萊恩已經指示新任命的歐洲執行副總裁Teresa Ribera負責清潔、公正和競爭轉型，以“使歐盟的競爭政策現代化，以確保它支援歐洲公司創新、競爭並在世界範圍內領先。”
關於歐洲海底資料電纜的網路安全問題，歐盟電信部長們於2022年3月在法國Nevers舉行的一次會議上發表了一份聲明，題為《加強歐盟網路安全能力的Nevers呼籲》（以下簡稱《Nevers呼籲》），其中他們將電信網路列為網路攻擊的“主要目標”。
在《Nevers呼籲》發佈後不久，歐盟於2022年12月通過了一項新的網路安全指令，即NIS2指令，敦促成員國採取行動，將海底通訊電纜的網路安全納入其國家安全戰略，繪製潛在的網路安全風險地圖，並部署緩解措施。
2024年2月，歐盟委員會發佈了第一份關於安全和彈性海底電纜基礎設施的建議，其中包括需要對海底電纜系統的網路安全和物理安全進行更頻繁的風險評估和壓力測試。2024年的建議還呼籲加強成員國之間的資訊共享，提高電纜維護和維修能力。歐盟還是2024年《紐約聯合聲明》的簽署國，該聲明呼籲簽署國建設和維護其海底電纜基礎設施，“結合安全促進國際通訊的網路安全最佳實踐”。歐盟和北約也在幫助激勵開發保障和保護當前及未來海底電纜所必需的新技術。
與北約和歐盟層面改採取的舉措相輔相成的是，多個歐洲國家組合也應運而生，旨在保護海底電纜免受物理攻擊和破壞。聯合遠征部隊（JEF）由英國、五個北歐國家、三個波羅的海國家以及荷蘭組成，於 2023 年 6 月達成協議，加快合作以“檢測、威懾並應對針對我們關鍵海底和海岸基礎設施的威脅”。2023 年 12 月，JEF 在波羅的海地區進行了聯合演習，重點是海底基礎設施保護。此外，2024 年 4 月，六個北海國家（比利時、丹麥、德國、荷蘭、挪威和英國）承諾加強資訊和知識共享，以更好地保護關鍵海底基礎設施免受外國干涉和破壞。各個歐洲政府也已採取措施加強有關海底電纜的公私合作關係。
說到網際網路，我們常常會想到空中飄浮的衛星和Wi-Fi訊號。但真正支撐全球互聯互通的主力卻隱藏在海底。海底電纜作為全球通訊和數字經濟的支柱，承載著從電子郵件到金融交易超過99%的國際網際網路流量（只有 1% 通過衛星傳輸），使世界比以往任何時候都更加互聯互通。
然而，建造新的電纜是昂貴的，也是勞動密集型的，世界各國被迫面對那些公司可以而且應該被信任來建造這些新系統的壓力，而許多公司的目標是在提高關鍵海底基礎設施的安全性和簡化監管流程之間取得平衡。自2013年斯諾登美國竊聽行為曝光以來，受中國“數字絲綢之路”倡議的推動，全球海底電纜基礎設施日益向中國轉移。而美國則通過2023年《海底電纜控製法案》等政策限制、拒絕、向其他國家施壓等方式，試圖排除中國在海底電纜領域的擴張和影響。
不斷變化的形勢表明，海底電纜不再僅僅是連接各大洲，它們正在成為持續不斷的地緣政治鬥爭中的重要資產，爭奪現代經濟所依賴的通訊基礎設施的影響力、安全性和控制權。 (Internet Law Review)