房間裡的交易｜總統、國會與美國民主的脆弱妥協

故事始於一場晚宴。 1790年的一個夏夜，國務卿湯瑪斯·傑弗遜在紐約的住所裡，促成了一次看似不可能的會面。一邊是他的盟友，來自維吉尼亞州的眾議員詹姆斯·麥迪遜，一位對聯邦權力持懷疑態度的憲法理論家；另一邊則是他的政治對手，財政部長亞歷山大·漢彌爾頓，一位堅定的中央集權倡導者。在美酒與美食之間，一筆交易悄悄達成。麥迪遜將不再阻撓漢彌爾頓那備受爭議的計劃——由聯邦政府承擔各州在獨立戰爭中欠下的債務。作為回報，漢彌爾頓將動用其影響力，確保國家的新首都永久定址於波托馬克河畔，一個對南方各州有利的地點。

這次被稱為「1790年妥協案」的事件，不僅僅是一段引人入勝的政治軼事。它揭示了美國治理體系中一個深刻且持久的真相：政治交易並非現代政治的墮落產物，而是深深嵌入其基因中的一種運作機制。從共和國的黎明時期起，立法就不是純粹理性辯論的結果，而是利益、原則和權力的複雜交換。總統，作為這個體系中最引人注目的角色，其成敗往往不取決於命令的權威，而在於其在談判桌上的手腕。

然而，這種古老的實踐在今天引發了深刻的不安。當總統為了通過一項法案而與議員、說客和利益集團進行幕後交易時，這究竟是克服憲法性僵局、推動國家前進的必要藝術，還是一種侵蝕民主原則、出賣公共利益的腐敗行為？這些交易是在彌合分歧，還是在加劇不信任？它們是三權分立體系的潤滑劑，還是腐蝕劑？透過檢視總統的策略、歷史的先例以及其倫理與憲政的後果，我們可以發現，這種「交易的藝術」既是美國民主活力的源泉，也是其合法性危機的核心。它是一個永恆的悖論：為了讓政府運轉，總統必須進行交易；但每一次交易，都可能讓大眾對政府的信任減少一分。

總統的說服武器庫

要理解總統的交易，首先必須拋棄總統是發號施令的總司令的幻想。正如政治學家理查德·E·諾伊施塔特（Richard E. Neustadt）在其開創性著作中指出的那樣，總統的權力本質上是「說服的權力」 。總統幾乎無法單憑自己的權威完成任何重要的事情。他的正式權力——制定預算、提名官員、簽署法案——其真正的價值在於作為討價還價的籌碼。總統的目標是讓國會議員、官僚甚至法官相信，他們的利益與總統的利益是一致的。這種說服力建立在總統的「專業聲譽」之上：他是否目標明確、意志堅定，以及是否信守承諾。

在這種以說服為核心的模式下，總統的工具箱裡充滿了各種交易策略。最直接的是滾木立法（Logrolling）和豬肉桶政治（Pork-Barrel Politics）。滾木立法是一種古老的選票交換行為：一位議員為了換取另一位議員對自己關心法案的支援，而投票支援對方的提案。這是一種建構聯盟的基本功，無數法案都依賴這種互惠安排得以通過。豬肉桶政治則更為具體，它指的是將聯邦資金用於議員所在選區的特定項目——一座橋、一所大學的研究中心、一條高速公路——以此換取該議員的關鍵一票。

這些定向撥款（earmarks）雖然因其看似浪費和任人唯親而聲名狼藉，但它們也是立法機器中不可或缺的潤滑劑，是總統可以用來收買支援的硬通貨。為了回應公眾的批評，國會甚至為這種做法制定了正式的披露規則，要求議員公開其申請的項目和資金接收方，並證明自己沒有經濟利益衝突，這本身就承認了這種交易的普遍性和必要性。

除了這些直接的利益交換，總統也掌握著一系列更微妙的工具。政治恩惠可以小到一次白宮合影，大到在議員的選區為其站台助選。

人事任命權，尤其是對聯邦法官和行政官員的提名，是一個重要的槓桿，因為這些提名需要參議院的同意，從而為交易創造了空間。總統的否決權，以及僅僅是否決的威脅，本身就是一種強大的消極力量，足以迫使國會修改法案以迎合總統的意願。

與這些傳統的內部交易形成鮮明對比的是一種更為現代的策略，即塞繆爾·克內爾（Samuel Kernell）所描述的“走向公眾”（going public） 。在這種策略中，總統不再與國會山莊的權力掮客們私下討價還價，而是繞過他們，直接向美國人民發表演說。其目的是動員輿論，對不合作的議員施加外部壓力。西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）將總統職位稱為「絕佳的講壇」（bully pulpit），這正是該策略的精髓。克內爾認為，這種策略與傳統討價還價存在根本衝突：它不是為合作者提供好處，而是為不合作者施加代價；它公開表明立場，使得後續妥協更加困難；它通過直接訴諸議員的選民，從而削弱了議員自身的合法性。這種策略的興起，反映了政治環境的變遷。諾伊施塔特的討價還價模型在少數權力菁英主導的「制度化多元主義」時代最為有效，而「走向大眾」則是在權力分散、議員各自為政的「個體化多元主義」時代的一種理性選擇。在當今媒體碎片化的時代，這項策略甚至演變為「走向地方」（going local），即針對特定的黨派受眾進行精準宣傳。

歷史舞台上的交易

這些策略在理論上聽起來或許有些抽象，但在美國歷史的關鍵時刻，它們被總統們以各種方式組合運用，塑造了國家的命運。

富蘭克林·羅斯福（Franklin D. Roosevelt）的新政聯盟就是一個經典的宏大交易案例。為了推行其旨在拯救國家於大蕭條之中的激進經濟議程，羅斯福建立了一個看似矛盾的聯盟，它既包括了北方大城市的工會成員、少數族裔和新移民，也包括了民主黨的傳統票倉——種族隔離制度盛行的“堅定的南方” 。這筆交易的核心代價是明確的：為了換取掌握國會關鍵委員會主席職位的南方民主黨人的支援，羅斯福政府在很大程度上對南方的種族歧視問題視而不見。他拒絕將反私刑法案作為優先事項，並默許新政的農業補貼等項目在地方層級以犧牲非裔佃農利益的方式實施。這是一次沉重的倫理妥協，實質上以種族正義的延遲換取了經濟改革的通行證。

半個世紀後，林登·約翰遜（Lyndon B. Johnson）在推動1964年《民權法案》時，則上演了一場堪稱教科書級別的立法操盤。約翰遜深知，要打破南方民主黨人長達數十年的阻撓，他必須多管齊下。首先，他巧妙地將法案定位為對遇刺總統甘迺迪的告慰，以此製造了巨大的道德和公眾壓力，這是一種高明的「走向公眾」 。其次，他運用程序性策略，讓參議院多數黨領袖繞過了由種族隔離主義者詹姆斯·伊斯特蘭（James Eastland）把持的司法委員會，將法案直接送交參議院全體辯論。然而，最終的勝利取決於一筆關鍵的跨黨派交易。為了獲得足夠票數來終結南方議員的冗長辯論（filibuster），民主黨黨鞭休伯特·漢弗萊（Hubert Humphrey）與共和黨少數黨領袖埃弗裡特·德克森（Everett Dirksen）進行了艱苦的談判。漢弗萊同意對法案中的一些爭議條款進行修改，使其更能為共和黨人所接受。正是這筆交易，最終爭取到了德克森的支援和他帶來的27張共和黨贊成票，成功地以71票對29票的結果結束了辯論——這是美國歷史上第一次對民權法案的冗長辯論成功進行終止辯論。約翰遜的勝利表明，偉大的立法成就往往是公眾動員、程序智慧和關鍵時刻的務實妥協相結合的產物。

相較之下，巴拉克·歐巴馬（Barack Obama）推動《平價醫療法案》（Affordable Care Act, ACA）的過程則揭示了在高度黨派極化的現代，立法交易的性質發生了怎樣的變化。由於幾乎沒有共和黨的支援，歐巴馬政府的策略重點從跨黨派的大妥協轉向了在民主黨內部以及與外部利益集團之間進行的一系列精細、複雜且充滿爭議的交易，以拼湊出勉強的多數。

其中最著名的交易有三筆。第一筆是與美國藥品研究與製造商協會（PhRMA）的協議。為了避免重蹈1990年代醫改因產業反對而失敗的覆轍，歐巴馬政府與這個強大的製藥業遊說團體達成協議。該產業同意在十年內承擔超過800億美元的費用和折扣，以換取白宮放棄更具威脅性的措施，例如允許聯邦醫療保險（Medicare）直接談判藥品價格或藥品再進口。這項交易成功地將一個強大的敵人變成了盟友，但也招致了批評，認為其鞏固了行業利益，犧牲了更大幅度控製藥價的機會。

第二筆交易則更為赤裸裸，因此臭名昭著。為了爭取到打破參議院冗長辯論所需的第60張關鍵選票，多數黨領袖哈里·裡德（Harry Reid）與來自內布拉斯加州的溫和派民主黨參議員本·尼爾森（Ben Nelson）達成了一項被稱為“科恩哈斯克回扣”（Cornhusker Kickback）的協議。該協議規定，聯邦政府將永久全額支付內布拉斯加州因醫療補助（Medicaid）擴張而產生的費用，而其他州則沒有這種優待。這項交易因其露骨的利益交換性質而引發了巨大的公眾嘲諷，並成為法案通過過程中不光彩交易的象徵，最終在後續的法案修訂中被移除。

第三筆交易則圍繞著墮胎這一美國政治中最敏感的議題之一。由眾議員巴特·斯圖帕克（Bart Stupak）領導的一批反墮胎的民主黨人威脅要投反對票，除非法案明確禁止聯邦補貼被用於支付包含墮胎服務的保險計劃。經過緊張的談判，最終達成了一項複雜的妥協方案：法案要求保險公司將用於墮胎服務的保費資金進行隔離，並允許各州禁止其保險交易平台上的計劃覆蓋墮胎服務。為了最終敲定這筆交易，歐巴馬總統還簽署了一項行政命令，重申聯邦資金不會被用於墮胎。這項妥協雖然確保了法案在眾議院的通過，但也激怒了許多支援選擇權的倡議者，他們認為這是一種背叛。

從羅斯福的宏大聯盟，到約翰遜的跨黨派共識，再到歐巴馬的一系列狹隘交易，我們可以看到「交易的藝術」已經發生了深刻的演變。在黨派立足日益尖銳的今天，總統的角色越來越像一個精於計算的聯盟管理者，其成功不再依賴於說服對手，而在於如何透過一系列精準的利益輸送來收買和安撫自己陣營內部的潛在反對者。

妥協的倫理代價

每一次交易都伴隨著代價，而這些代價往往是在倫理和哲學層面支付的。政治哲學為我們提供了一個框架來檢視這些妥協。一種觀點認為，妥協的價值在於其實用性──它是為了實現一個比現狀更好的結果，或避免一個更壞結果的必要手段。從這個角度來看，一個議員用自己在次要議題上的選票換取在對選民至關重要的議題上的勝利，可以被視為履行其代表職責。

但也有觀點認為，妥協本身可以是一種原則上的善。在一個充滿合理分歧的多元民主社會中，妥協體現了對不同觀點的相互尊重，並防止了「贏者全拿」的政治文化。然而，任何妥協都內含著一種“道德損失”，即一方必須同意一個“部分實現自己認為是錯誤價值觀”的方案。

當我們將這些抽象的倫理框架應用於具體的政治實踐，如豬肉桶政治時，其內在的緊張關係便暴露無遺。一方面，為特定選區爭取計畫資金被廣泛批評為浪費公共資源，服務於狹隘的政治利益而非國家整體利益。它被視為“立法賄賂”，會滋生公眾的犬儒主義，侵蝕對政府的信任。當公眾得知這些交易時，國會的合法性認知會受到嚴重損害。但另一方面，這種做法又被辯護為立法者代表其選民利益的合法方式，是建構立法聯盟的必要潤滑劑。這揭示了代議制民主的一個根本衝突：從代表選民的角度看是「道德」的行為，從國家整體利益的角度看卻可能是「不道德」的。

總統職位本身則面臨更獨特的倫理困境。令人驚訝的是，旨在防止官員利用公職謀取私利的聯邦利益衝突法規，明確地將總統和副總統排除在外。這項豁免源於一種歷史性的擔憂，即國會可能會利用此類法律違憲地干涉總統的行政權力。因此，幾十年來，美國政治一直依賴規範而非法律來約束最高行政首長。歷任總統，無論黨派，都自願遵守一項不成文的規定：將個人資產置於保密信託中或直接剝離，以避免即使是表面上的利益衝突。

正如林登·約翰遜總統的一項行政命令所言，公職人員的行為必須「堅定不移地廉潔、絕對公正、並完全致力於公共利益。這一原則不僅要在實際上，也要在表面上得到遵守」 。這種依賴個人品格和政治規範的倫理體系極為脆弱。當一位總統選擇無視這些規範時，他並不會面臨法律後果。這意味著，公眾信任的一個基石——即相信總統的決策是為了公共利益而非個人經濟利益——是建立在沙灘之上的。

交易與憲政秩序的裂痕

最終，總統與國會的交易不僅僅是倫理問題，它直接觸及了美國憲政秩序的核心——三權分立與民主問責。

從一個角度來看，政治交易是克服麥迪遜式僵局的必要機制。美國憲法的締造者們，尤其是詹姆斯·麥迪遜，有意設計了一個充滿制衡和摩擦的體系，以防止任何一個分支變得過於強大。結果是一個擁有眾多「否決門」（vetogates）的系統，使得立法變得異常困難，極易陷入僵局。總統的領導力和與國會的討價還價，正是為了打破這種刻意設計的僵局而演變出的非正式解決方案。從這個角度來看，交易是讓美國這台笨重而複雜的政治機器得以運作的必要潤滑劑。

然而，一個強而有力的反論認為，這種交易正在侵蝕三權分立的根基。當國會，特別是當其由總統所在黨派控制時，其角色很容易從一個平等的、競爭性的分支，退化為總統議程的橡皮圖章。議員們對其黨派的忠誠往往會壓倒對其所屬機構（國會）的忠誠，從不不願意挑戰同黨總統的越權行為。此外，總統與國會的交易常常催生出授權行政部門巨大自由裁量權的法律，如《平價醫療法案》就賦予了行政機構在醫療健康領域巨大的新規制權力。這進一步將權力從立法部門轉移到了行政部門。當談判破裂時，總統越來越多地轉向單邊行動，如發布行政命令，這從根本上挑戰了國會的立法權和撥款權，進一步加劇了權力的失衡。

更深層的危機在於，總統交易對民主問責制構成了直接威脅。有效的談判往往需要保密，以便進行坦率的討論和妥協。然而，這種「閉門交易」將決策過程置於公眾視野之外，其結果可能服務於強大的特殊利益（如PhRMA協議）或個別政客（如「科恩哈斯克回饋」），而非廣泛的公共利益。這種透明度的缺失，助長了公眾對腐敗和浪費的觀感，削弱了對政府的信任，並最終侵蝕了法律本身的合法性。這可能引發一場“民主危機”，即公民不再相信法律是透過公平程序制定的，從不不願意遵守它們。

於是，美國治理的核心悖論清晰地呈現在我們面前：使政府有效運作所必需的實踐（討價還價），恰恰也是威脅其民主合法性的實踐。憲法結構的設計本身就容易導致僵局，而總統討價還價是克服僵局、通過必要立法的關鍵工具。然而，這個過程──保密、利益交換、原則妥協──又會系統性地侵蝕大眾對治理本身的信心。強烈的黨派之爭更是火上澆油，它將原本應是機構間的競爭扭曲為黨派間的戰爭，使得與友好國會的交易淪為行政權擴張的工具，而與敵對國會的交易則變得幾無可能，從而將總統進一步推向單邊行動的誘惑。

回顧從傑弗遜晚宴到歐巴馬醫改的漫長歷史，總統與國會的交易始終是美國政治中強大而矛盾的力量。它既是推動歷史前進的引擎，也是在民主基石上刻下裂痕的刻刀。它既能催生出像《民權法案》這樣改變國家靈魂的偉大立法，也能製造出像「科恩哈斯克回扣」這樣令人生厭的政治分贓物。

我們面臨的挑戰，並非天真地希望消除這種交易——這既不可能，也無益。在一個多元、分裂的社會裡，沒有妥協就不可能有治理。真正的挑戰在於，如何為這種不可避免的實踐設置更堅固的護欄，如何讓交易的過程更加透明，如何讓交易的結果更能服務於廣泛的公共利益，而非狹隘的黨派或個人私利。這或許需要我們修補總統利益衝突的法律漏洞，強化對定向撥款的監督，並探索能夠鼓勵跨黨派合作的國會程序改革。

然而，任何制度設計都無法完全取代政治規範和領導者個人品格的重要性。最終，共和國的健康取決於在治理所需的務實交易與維繫政府合法性所需的民主原則之間，找到一種可持續的、脆弱的平衡。這是一個沒有終點的談判，每一代美國人都被要求參與其中，以期塑造一個「更完美的聯邦」 。這項任務，就像兩百多年前那場晚宴上的交易一樣，既充滿了希望，也佈滿了陷阱。 （一半杯）