【俄烏戰爭】川普「28點計畫」背後更危險的一個陽謀
[編者按] 據外媒報導，美國總統川普欲在年底前結束俄烏衝突，試圖強迫烏克蘭接受美俄新擬定的“28點和平計劃”，其中要求烏克蘭放棄東部頓巴斯地區領土、烏軍規模限制在60萬人內、烏憲法寫入永不加入北約、邀請俄羅斯重返G8等，並施壓澤倫斯基於1127日前簽署永不加入感恩協議。分析家認為，川普不顧歐洲主流政黨反對，試圖以突破烏方底線的方式強行結束俄烏衝突，這一步驟是其開啟對歐「大戰略」的先決條件。
川普對歐「大戰略」的核心支撐是幫助歐洲極右翼勢力盡快佔據主流地位。美國卡內基國際和平基金會發布報告稱，川普試圖在歐洲建立極右翼國際網絡，該網絡以川普陣營和匈牙利總理歐爾班為雙中心，以保守派政治行動會議（CPAC）、匈牙利政府資助智庫（如多瑙河研究所、馬蒂亞斯·科爾維努斯學院等）為主要活動據點，旨在培養年輕一代右翼力量，為跨國合作創造政策。
雖然基於以下三個原因，極右翼國際網絡發展對歐洲主流政黨尚不構成執政威脅：一是歐洲極右翼勢力在主流政黨「防疫線」策略的影響下，掌權困難；二是川普對歐洲的敵對政策（關稅戰、對北約承諾的不確定性）讓一些極右派政黨與之產生隔閡；三是跨黨內部存在嚴重分歧，落後於跨右派政黨與之產生隔閡；三是跨黨內部存在嚴重分歧，主要落後於跨右翼政黨；
但本報告透過分析義大利、匈牙利、斯洛伐克、芬蘭等不同國家極右翼政黨的發展，認為歐盟應該制定方案阻礙該網路的進一步擴大，否則將對歐盟產生系統性侵蝕和危害。為便於國內各界瞭解歐美關係未來走向，歐亞系統科學研究會特編譯報告，供讀者批判性閱讀，文章僅代表作者本人立場及觀點。
川普2.0時代的歐洲極右翼勢力
文｜Rosa Balfour, Stefan Lehne & Elena Ventura
來源｜Carnegie Endowment for International Peace
1. 歐洲極右翼勢力現狀
2024至2025年期間，極右派政黨在歐洲各國的選舉中獲得了顯著的進展，其得票率常常超過20%，譬如德國選擇黨（AfD）成為德國聯邦議會第二大黨，法國國民聯盟（National Rally）在法國國民議會中贏得142席，以及奧地利自由黨（7.13 %）以頭大黨成為奧地利大國會的自由黨。羅馬尼亞的自由派總統候選人擊敗了極右翼候選人，而波蘭的右翼保守派候選人成功贏得了總統職位。在2025年10月即將舉辦的國會選舉中，捷克民粹主義右翼政黨「ANO2011運動」也有望取得勝利。
但歐洲極右翼政黨在爭取國家行政權力方面卻進展有限。 《經濟學人》調查顯示，自2020年以來，歐洲極右翼政黨在立法機構選舉中獲得了24%的選票，並贏得了23%的議會席位，但在執政集團中僅佔14%的席位。截至報告撰寫之時，極右翼政黨僅參與了五個歐盟成員國（克羅埃西亞、芬蘭、匈牙利、義大利和斯洛伐克）的政府組成，並未超越2024年的數量，僅有義大利與匈牙利兩國由極右翼領導人擔任政府首腦。與選舉時的盛況相比，歐洲極右翼勢力在實權上的進展並不顯著。
報告認為，歐洲極右翼政黨的選舉成功難以轉化為執政能力，部分原因在於大多數主流政黨傾向彼此結盟，共同將極右翼勢力拒於門外。譬如，包括德法在內的部分歐盟國家將德國選擇黨定性為右翼極端主義組織，由此德國當局可以對該黨進行全面監控，甚至取締該黨黨；而在其他歐盟國家，雖然取消了對極右翼政黨加入執政聯盟的限制，但這種聯盟有時非常脆弱，難以維持團結。此外，部分極右翼領導人以擅長煽動社會不滿與反精英情緒聞名，但當民眾將其作為執政者評判時，則會質疑其能否承擔執政責任。儘管如此，極右翼勢力的威脅依然不容小覷。各國極右翼政黨的執政表現並未對選舉結果造成負影響，如果它們的選擇權持續向好，進入更多成員國的政府只是時間問題。
而在歐盟層面，極右派政黨在英國脫歐引發的政治和經濟影響下，不再像過去那樣對歐盟採取強硬立場。儘管仍持疑歐態度，但這些政黨已然形成一種基於主權和政府間合作的歐盟願景。它們不再主張退出歐盟，而是呼籲進行內部改革，使其成為一個由各國主導、維護基督教傳統和保守價值觀的鬆散組織，超國家法律和機制不再干預各成員國的國內事務。匈牙利總理歐爾班和義大利總理梅洛尼（都是極右翼政黨領袖）都在演講中表達了對歐盟改革的期望。這些傳統國家反對自由主義、抵制移民，認為目前的歐盟「竊取了『歐洲夢』」。
實現極右翼願景的關鍵是以行政機構壓制司法機構。從匈牙利政府與前波蘭政府（由右翼民粹政黨「法律與公正黨」領導）的施政舉措，以及極右翼政黨和歐盟官僚機構的爭論都可以看出，極右翼政黨一旦成功執政，就會大力強化行政權，削弱內外機制的製約，包括打壓媒體與規避議會監督。但在外交和對歐政策方面，各國政黨展現出差異化立場，尤其是已經參與執政聯盟的黨派，戰略妥協促使它們重塑了自己的態度。
義大利總理梅洛尼對待歐盟的態度較為溫和。她當選後並未對歐盟實施破壞性政策，而是支援北約、反對俄羅斯，並在總體上與歐盟進行建設性合作；然而，她與川普政府的密切關係、在國內推行的非自由政策以及近期重現的疑歐言論重新引發了這些擔憂。義大利政府支援符合自身利益的歐盟倡議，如用於疫情後復甦的歐盟基金和控制移民的外部化庇護政策，但在其他方面卻表現出越來越鮮明的疑歐態度。
匈牙利總理歐爾班則是愈發傾向疑歐主義，並對獨立媒體、非政府組織和LGBTQ社群加強了管束。他將川普重返白宮視為對自身政策合理性的佐證，並試圖建構一個廣泛的非自由政治力量聯盟，以克服其在歐盟中的相對孤立地位。
除此之外，斯洛伐克的右翼民粹主義領導人羅伯特·菲科依賴於極右翼的斯洛伐克民族黨（ Slovak National Party）的支援，其政策走向與匈牙利類似，但卻遭到了斯洛伐克部分民眾的強烈抵制，並引發了大規模抗議活動。芬蘭人黨（ FinnsParty）則是典型的負面案例：該黨最初是一個極端疑歐派政黨，卻在2023年簽署了一份親歐盟的聯合執政協議，在除移民問題外的其他政策上逐漸向主流靠攏；然而在2024年的歐洲議會大選中，該黨宣稱自己是芬蘭最親歐盟的成立率，但芬蘭選民並未減免。
報告表明，貿易是極右翼政黨與主流政黨差異明顯的領域。出於其反全球化的傾向，他們大多偏好保護主義，並反對歐盟委員會的貿易自由化政策。同樣，在經濟改革方面，極右派政黨往往拒絕採取更強大的集體行動，並捍衛成員國的主權特權。
2. 極右翼勢力對歐盟塑造
報告認為，極右翼勢力已在歐盟的三個機構——歐洲議會、歐洲理事會和歐盟理事會中嶄露頭角。就政策而言，最顯著的影響體現在移民和庇護領域。
（一）極右派對歐洲議會的影響
2024年大選結果顯示，在歐洲議會內，政治勢力格局發生了重大變化：
中右翼的歐洲人民黨（EPP）再次成為最大黨團；
中左翼黨團社會黨和民主黨（S&D）位居第二，捍衛了原有地位；
極右翼黨團「歐洲愛國者」（PfE）躋身前三名；
在上屆議會中構成中間派聯盟的復興歐洲黨（Renew Europe）和綠黨（Greens）失去了大量席位。
結果表明，極右翼政黨勢力有所增強，但並未如預期般迅猛。報告指出，極右派勢力分歧的原因主要在於意識形態、國家立場以及對俄態度各不相同。歐盟大選後，歐盟極右翼黨團進一步分裂為三個派別：「歐洲愛國者」（PfE）、「歐洲保守與改革黨」（ECR）與「主權國家歐洲」（ESN）。其中歐洲愛國者成為歐洲議會第三大黨團，較為親俄，疑歐立場鮮明，法國國民聯盟、匈牙利青民盟與奧地利自由黨均屬於該黨團。歐洲保守與改革黨則位居第四，其中義大利兄弟黨和波蘭法律與公正黨擁有最多席次。主權國家歐洲由德國選擇黨和其他小黨派組成，這些黨派由於過度激進而不被其他極右翼黨派所接納。與上一屆議會一樣，這三個極右翼團體內部凝聚力較弱，在許多投票中意見不一。
為限制極右翼勢力進一步擴張，主流政黨再次實施「防疫隔離」政策，阻止歐洲愛國者與主權國家歐洲的代表在議會中擔任領導職務。但這項政策不適用於歐洲保守與改革黨，因其已獲得一定的合法性認可，目前在議會中擔任三個委員會的主席職位，並有三名成員在議會局任職，負責制定立法機構的相關規則。2024年，在烏爾蘇拉·馮德萊恩連任歐盟委員會主席的競選中，絕大多數主流政黨投下支援票，三個極右翼黨團卻持反對態度。
歷史表明，極右翼的力量往往取決於主流保守力量願意與其合作的程度。2024年的選舉改變了歐洲議會的政治格局，強化了歐洲人民黨（EPP）的關鍵作用，使其不再需要依賴社會民主黨（S&D）、復興歐洲黨和綠黨來獲取多數席位，而是可以選擇與極右翼黨團合作。歐洲人民黨領導階層聲稱仍致力於維持「防疫隔離帶」，承諾不會與未能通過「親烏克蘭、親歐洲、親法治」三項指標測試的政黨合作。但事實上，歐洲人民黨已多次選擇以極右翼政黨取代傳統盟友，形成「替代性的多數合作」。在有關2024年委內瑞拉總統選舉的決議，要求對非法移民採取加強措施、削弱歐盟氣候立法的動議以及國際援助承諾等方面，這種替代性多數頻頻出現。
歐洲人民黨與極右翼合作的傾向引發了其他中間派團體的強烈批評。他們聲稱這種轉變破壞了信任，並威脅了立法程序的有效性，因為立法程序需要一個由中間派政黨組成的穩定聯盟。然而，隨著對歐洲綠色協議的日益懷疑、對移民問題的逐漸強硬以及對捍衛國家主權的再度重視，這種替代性多數派吸引力日增。此外，歐洲人民黨認為多樣化的聯盟選擇有利於增強自身優勢。
（二） 歐洲理事會及部長理事會
2025年2月，在一次歐洲愛國者黨團集會上，歐爾班自豪地宣稱：「昨天，我們是異端；今天，我們是主流。」然而，就歐盟的核心決策機構而言，這一說法似乎為時過早。當時，歐爾班或許希望奧地利或羅馬尼亞的極右翼領導人能盡快加入歐洲理事會。但目前，歐爾班仍是歐盟最高機構中唯一的極右翼領導人。
捷克議會選舉可能會改變這一局面，前總理安德烈·巴比什領導的「不滿公民行動」以將近35%的得票率獲勝，巴比什有望再次出任總理。在斯洛伐克，菲科與匈牙利一樣對支援烏克蘭持懷疑態度，但總體上避免與歐盟大國發生衝突。在義大利，梅洛尼對與匈牙利領導人協調政策興趣較低。但是，這種情況並未緩和歐爾班與歐盟委員會及多數成員國的對抗，尤其是在國內面臨困境的前提下。他阻礙歐盟為烏克蘭提供軍事援助，試圖削弱歐盟對俄羅斯制裁的能力，反對開啟烏克蘭入盟談判，並經常以重要歐盟計畫相威脅，要求解凍因各種理由被凍結的匈牙利資金。
報告認為，目前歐洲理事會面臨的更多是歐爾班的問題，而非極右派的問題。但是，倘若更多疑歐派政客當選總理或總統，情況可能會隨之改變。由於外部挑戰愈發緊迫，歐盟正在探索能夠規避匈牙利影響的方法。歐洲理事會已開始將有關烏克蘭問題的會議結論表述為代表26個而非27個成員國的聲明，並將烏軍事援助的部分工作外包給一個自願組成的聯盟。如果歐爾班最終成功阻止歐盟延長對俄製裁機制，歐盟可能會將該機制的主要內容轉移到其他的法律基礎之上（如貿易政策），以此通過特定多數而非全體一致規則來做出決定。若匈牙利繼續否決烏克蘭加入歐盟的談判，以非正式方式啟動談判的呼聲也會增加。
一些成員國主張更直接應對匈牙利的阻撓行為，包括啟動《里斯本條約》的第七項程序。這項程序在歐盟理事會已擱置了七年，如果認定匈牙利違反歐盟價值觀，可能會導致其投票權被暫停。然而，由於該條款做出決定的門檻極高，倡議成功可能性極小。
（三）政策與改革
報告指出，極右派最大的成功在於引導主流輿論轉向更嚴格的移民和庇護政策。傳統政黨為從極右派手中奪回選民，紛紛在移民議題上採取更為強硬的言辭，由此極右派的強硬議程也逐漸被接受。對安全問題的關注取代了人道關切，歐盟與各國庇護法長期奉行的原則如今也面臨威脅。
環境政策方面，在極右翼勢力崛起之前，各成員國的工會本身就具有反對氣候政策的傾向，這主要是出於對歐盟經濟競爭力的擔憂與對傳統生活方式的依賴。然而這種傾向卻受到極右翼政黨的歡迎，並被大力鼓吹，因為這一議題很容易被融入其反精英和反歐盟的言論之中，激發選民的支援意願。
在外交政策方面，極右派政黨也未能克服彼此間深刻的分歧，尤其是與俄羅斯、美國和中國的關係。在其他領域，如軍事安全和歐盟經濟政策議程的許多方面，極右翼政黨很少提出明確的政策主張，而是大多支援國家的傳統立場。然而，與許多主流政黨不同的是，極右翼政黨主張建立各國軍事能力而非集體安全資產，並且對發展跨國防衛工業持懷疑態度。
3. 川普介入後的歐洲極右翼
對歐洲極右翼而言，川普2024年的勝選一個是具有歷史意義的時刻，以右翼民粹主義與「美國優先」為核心的「川普效應」開始橫掃全球。與首屆任期政策不同，新一屆美國政府多次在歐洲選舉中公開支援極右翼勢力。2025年2月，美國副總統JD·范斯利用出席慕尼黑安全會議之機，在傳統跨大西洋主義安全政策聽眾面前譴責歐洲的「內部威脅」。除此之外，范斯與德國選擇黨領導人愛麗絲·魏德爾會面，並在當月的德國聯邦選舉中公開支援該黨。
美國政府的下一個背書對像是參加5月羅馬尼亞總統大選的喬治‧西蒙。同時，美國國土安全部長克里斯蒂·諾姆在波蘭總統選舉第二輪投票時前往波蘭，為法律與公正黨候選人卡羅爾·納夫羅茨基背書。這類背書的影響難以評估——西蒙以微弱劣勢落敗，而納夫羅茨基以更微弱的優勢勝出，但幾乎沒有證據表明，是美國的介入影響了投票結果。
報告認為，川普政府成員將歐洲極右派視為「文明盟友」，希望共同對抗歐盟所倡議的全球主義理念。對歐洲極右派而言，川普帶來的影響利弊兼具。例如，西蒙等一些極右派領導人受到川普政府的支援，其合法性與整體實力都得到增強；但法國國民聯盟的基層票倉始終呈現反美傾向，與川普政府親近顯然無法取悅選民。儘管相較於第一任期時，川普在歐洲極右翼選民中的支援率已經顯著提高，但事實上除了匈牙利以外，川普在歐洲並不特別受歡迎。不過，也不能就此認定歐洲會出現反川普的自由派浪潮。
在大西洋兩岸，日益趨同的思想觀念以及所謂的「反覺醒」立場使得極右翼勢力愈發團結，極右翼政治言論逐漸合法化甚至成為主流。川普在國內推行的政策可能產生廣泛影響，包括助長反自由主義領導人的氣焰、強化極右翼政黨的網絡化聯繫以及在國外激發回應性行為，正如歐爾班的策略也對美國的政策產生了一定的啟發。
除此之外，美國已經在貿易和安全方面對歐洲採取敵對政策，對極右翼政黨而言，現狀可能產生更嚴重的後果。美國的立場使極右翼領袖左右為難：一方面，他們必須面對選民的反美情緒；另一方面，他們要堅守自己的意識形態。同時，美國反覆掀起的貿易戰與對北約承諾的不確定性帶來了避無可避的安全風險，成為一項艱難的政治挑戰。
作為唯一出席川普2025年就職典禮的歐洲領導人，梅洛尼曾希望能彌合美國與歐洲在貿易和安全方面的分歧。但當她意識到任何努力都無法改變川普加徵關稅的傾向後，梅洛尼轉而試圖引導歐盟對貿易戰採取非對抗性的回應。幾位不在政府任職的歐洲極右翼領導人不得不在「明智的保護主義」與來自川普的損害之間尋求平衡。在烏克蘭和安全事務方面，由於川普在2025年2月接見澤倫斯基時展現的輕蔑態度，以及他與俄羅斯總統普丁的明顯一致立場，川普與歐洲極右翼在對俄立場上的分歧愈發鮮明。
報告指出，美國對歐洲各國大選的干預產生了混合型結果。民調顯示，歐洲極右翼政黨的支援率保持穩定，在德國和西班牙等國略有上升，在荷蘭和匈牙利等國則略有下降。儘管大西洋兩岸的領導人互相影響彼此的個人風格、意識形態傾向、權利意識和政治策略，但川普似乎並未加快或減緩歐洲極右翼的成功步伐。
4. 新的趨勢：極右翼國際
近年來，而極右派的意識形態陣營逐漸國際化，已經超越了前白宮首席策略師史蒂夫·班農對歐洲極右翼集團「超級集團」的早期建構嘗試。現在，極右翼網路由嚴格篩選的個人與政黨組成，歐爾班和青民盟處於核心地位。他們團結在共同的保守價值觀之下，反對進步的認同意識形態，譬如所謂的「覺醒議程」。隨著川普再次入主白宮，這核心可能會轉移到美國。
報告認為，歐爾班建立歐盟內外極右翼聯盟的策略或許是最成功的嘗試。2024年，歐爾班透露，其政府參與了「川普團隊的方案編寫系統」。這項行動由他的政治顧問巴拉茲·歐爾班（與總理無親屬關係）主導。據美國和匈牙利的消息人士稱，他在與范斯等人的跨大西洋關係發展中發揮了重要作用。在歐盟內部，歐爾班透過個人外交手段與梅洛尼、赫伯特·基克爾（奧地利自由黨黨首）等志同道合的領導人建立了私人關係。
青民盟也率先創建了一批新的親政府智庫，這些智庫已經成為維繫極右翼聯盟的管道以及發展其意識形態的平台。匈牙利的多瑙河研究所、基本權利中心和馬蒂亞斯·科文努斯學院（MCC）等智庫均獲得政府資助，並開展了加強與國外保守派合作的計畫。例如，多瑙河研究所已經向美國極右翼研究人員提供了總計超過140萬美元的資金，這些研究員部分曾在川普政府任職。除此之外，透過其「青年保守派」計劃，該研究所將來自義大利聯盟黨、葡萄牙「夠了黨」和美國共和黨的多個極右翼青年組織聚集在一起，旨在加強全球政治右翼的合作。
歐洲保守和改革黨與波蘭極端保守派智庫「法律秩序」合作，共同設計政策建議以應對歐盟面臨的挑戰。這些建議包括對歐洲法院進行徹底改革以及削弱大多數歐盟機構的權力。「法律秩序」與匈牙利的同類組織一樣，與法律與公正黨（波蘭前政府獨立執政黨，現為眾議院第一大黨）關係密切，其部分成員曾在法律與公正黨政府中擔任高級職務。例如，「法律秩序」的聯合創始人兼首任主席亞歷山大·斯滕普科夫斯基成功在法律與公正黨政府中擔任副部長。
國際極右翼網路採用的另一個軟實力框架是保守派政治行動會議（CPAC），該會議於1974年在美國成立。匈牙利透過「基本權利中心」智庫於2022年開始舉辦CPAC會議，波蘭則於2025年5月舉辦了其首屆會議。
這些新的參與者和平台使極右翼領導人能夠建立便利的聯繫，並在重大選舉中相互協調和支援。具體而言，歐爾班的努力標誌著極右翼聯盟的關鍵轉變——促進了大西洋兩岸保守派之間的私人聯繫，並將智庫定位為跨國合作的管道。然而，儘管進步可觀，極右派的協調效率仍落後於主流政黨，因為自由中間派政黨早已發展了長期可靠的政策網絡和私人關係。特別值得注意的是，歐洲極右翼在最重要的機構中仍然顯得分散，例如在歐洲議會，三個不同的黨團分別都自認為極右翼代表者，從而削弱了極右翼集團的集體行動能力。
5. 崛起的極右派與歐盟的未來
過去一年來，歐洲極右翼政黨在選舉中的支援率持續上升，甚至在一些先前未受此現象影響的國家也是如此。這些政黨暫時難以將競選優勢轉化為執政政權力，目前歐盟僅有五國政府包含極右翼政黨。倘若極右翼政黨贏得的選票份額不斷增加，它們進入政府只是時間問題。
川普政府為歐洲主流政治帶來了沉重打擊，其對極右翼勢力的影響似乎並不僅限於此。一方面，大西洋兩岸在反覺醒主義和反移民政策上的意識形態一致，可能增強極右翼政客的力量，川普的強人作風也可能強化部分歐洲國家的類似傾向。透過國際交往和學習策略，一種跨國的極右翼意識形態正在形成。其中，歐爾班領導的青民盟格外支援並積極組織這個網絡。該網絡還具有很強的英美成分。它從許多類似的領導人的政治經濟模式中汲取靈感，對歐洲的極右翼領導人相當具有吸引力。川普政府越是運作順利，其策略對國外道路相近的領導人就越有啟發。
另一方面，川普的「讓美國再次偉大」（MAGA）議程與歐洲的經濟利益相悖，也疏遠了歐洲潛在的極右翼選民。儘管川普在極右派選民中的支援率上升，但歐洲整體輿論對這位美國總統仍持懷疑態度。歐洲極右翼勢力必須應付這些愈發複雜的局面。 （歐亞系統科學研究會）