印度最新國家戰略：“為勞動力輸出建構制度化管道”

當前，印度正將「勞動力流動」上升為國家戰略，試圖以龐大年輕勞動人口對接全球勞動力市場。發達國家人口老化加劇，勞動缺口不斷擴大，而印度國內就業機會成長遠不能匹配勞動力成長規模，大量印度青年不得不回流農業。在此背景下，印度政府積極推動與歐洲、東亞等發達經濟體達成官方勞務輸出協議，並公佈《海外流動法案》草案，為勞動力輸出建構制度化管道。文章指出，美國移民政策趨緊，印度將目光較多投向德國、日本等非英語國家，並透過技能培訓、語言教育為青年勞動者提供就業支撐。當前，印度每年僑匯收入已高達1,350億美元，外務人員回流後還可帶回資本與技能，推動印本土產業發展。然而，勞動力流動願景面臨現實困境：接收國國內反移民情緒上升，勞工輸入議題政治敏感度頗高；而印度年輕人往往希望在當地紮根，缺乏歸國意願。將勞動力視作「標準化零件」的理論構想，與「人」作為個體的主觀能動性和不確定性之間存在顯著張力。

本文原載《紐約時報》，由「南亞研究通訊」策劃編譯，僅代表作者觀點，供諸君參考。

印度擁有龐大的適齡勞動人口，其規模遠超其國內經濟所能吸收的崗位數量。與之形成鮮明對比的是，許多國家正面臨勞動力短缺問題。

如今，印度政府與企業界正推動一場加速勞動力走向海外的行動。經濟學家將這一思路概括為“勞動力流動（ labor mobility）”，即通過政策與市場對接，將印度龐大的青年勞動力輸出到那些因人口下降，而面臨勞動力短缺、經濟增長受限問題的國家。

對印度及其海外合作夥伴而言，當前面臨的挑戰是：許多國家國內的反移民情緒正在升溫。為此，政策制定者正試圖謀劃相關政策，一方面為印度勞動力提供更便捷通暢的管道赴海外工作，另一方面確保這些印裔勞動者有可行的歸國路徑。

10月9日，印度外交部公佈了《海外流動法案》（ Overseas Mobility Bill）草案，該法案將取代1983年推出的《移民法》。該草案提出，要幫助印度公民進入“全球就業市場”，並特別注重保障勞動者“安全有序地返回祖國，以及協助歸國人員重新融入社會”。

在過去六年裡，印度政府已悄悄與至少20個國家和地區簽署了勞動力流動協議，主要覆蓋歐洲與亞洲（包括波斯灣）的發達經濟體，且其中多數國家此前並無大規模僱傭印度勞動力的歷史。

「我的夢想是去日本工作，」來自印度米佐拉姆邦的VanlalPeka說。他的父親是當地一位養豬戶，家鄉地處印緬邊境的連綿山區。佩卡懷抱著這個夢想，隻身來到新德里，在一處地下室開始了他的日語學習——那裡被玻璃牆分隔成多個教室，這正是“古澤川學院”（Furusawa Academy）的所在地。這位21歲的年輕人正努力取得日本新推出的外籍半熟練工人簽證，希望能在明年4月前赴日，成為一名汽車維修工人。

長期以來，美國始終是印度技術工人移民的首選之地。然而，隨著美國各類移民政策持續收緊，為佩卡這樣的印度人尋找新出路的步伐正在加快。川普對原本用於臨時工作的H-1B簽證加以限制，這項措施使得留學生與技術門檻較低的勞動者更難進入美國就業市場。

在古澤川學院約20英里外的利爾內特技能學院（ Learnet Instituteof Skills）——這所由印度國家技能發展公司參與合資創辦的職業教育機構裡，教室中處處是忙碌的身影。年輕學員正專注於學習飯店服務、企業管理等實務技能，其中不少人還在同時修習日語和德語課程。

18歲的阿拉達娜（Aradhana David）最初是透過動漫和YouTube部落客對日本萌生興趣的。如今，她在利爾內特學院學習日語，並相信赴日工作能讓她自食其力，不再依賴家庭。她希望藉助技術實習生培訓計畫，以醫護人員的身份前往日本。

和班上其他同學一樣，阿拉達娜也計劃申請臨時簽證。但與許多同輩相似的是，她並不願將自己未來的日本生活僅僅視為「臨時短暫停留」。除了從事醫護工作之外，她還有更長遠的打算：“我還想在那邊開設一個YouTube頻道，上傳視頻內容，把自媒體發展成一項副業。”

這場勞動力輸出行動面臨的最大挑戰，恰恰在於如何讓那些接收國相信：這些印度外來務工者真的只會「暫居於此」。

在大多數接收國，若提出「讓印度等外國勞動者取代本國勞動者」的提議，會面臨巨大的政治風險。而作為永久移民替代方案的「歸國與重新融入(return and reintegration)」模式，目前尚未經過實踐檢驗。年輕的移民勞工為出國發展付出了高昂成本，而他們在新國度所獲得的經濟回報也往往頗為豐厚。因此，他們傾向於在當地建立感情聯絡、開創自己的事業，並逐漸萌生在奮鬥之地紮根定居的意願。

發達國家當前的人口結構現實，為吸收印度數百萬勞動力提供了無可辯駁的理由。這些國家的人口規模不斷萎縮，退休人員的壽命則在延長。從義大利到俄羅斯，再到韓國，死亡人數已普遍超過出生人數——曾經對「人口過剩（overpopulation）」的擔憂，如今已成歷史。2025年9月，波士頓諮詢集團（ Boston Consulting Group）編寫的一份研究報告估計，到2030年，全球勞動力缺口將從2023年的500萬，激增至4500萬至5000萬之間。

試想，5000萬人跨越國界，填補全球勞動力空缺——這個數字甚至超過了英國勞動年齡人口總和。這正是今年在新德里成立的智庫「印度全球人才獲取基金會」（ GlobalAccess to Talent From India Foundation，簡稱GATI基金會）所描繪的未來圖景。

該基金會執行長巴塔查裡亞（Arnab Bhattacharya）估計，到2030年，印度每年向海外輸送的勞動力數量有望從當前的70萬人翻番增至150萬人。他強調，印度所擁有的勞動力資源「應當服務於全球，而不僅限於印度本國」。

在印度廣袤的土地上，懷抱就業夢想的年輕勞動者規模龐大。摩根士丹利首席亞洲經濟學家切坦·阿亞（Chetan Ahya）在一份論文中指出，儘管印度經濟增長迅猛，體量上已可比肩德國、日本等發達經濟體，但該國創造就業崗位的速度，遠不足以解決其就業不足的危機。

新冠疫情暴發後，印度約有5,000萬原本從事服務業或製造業的勞動力，被迫回流至農業領域。這對那些渴望進入技術型、國際化就業市場的印度人而言，無疑是個沉重打擊。

在印度國內，德國和日本是最受關注的勞動力輸出目的地——德國可作為進入歐洲其他地區的“門戶”，日本則是進入東亞市場的另一個通道。芬蘭和台灣地區最近也與印度簽署了相關協議。

GATI基金會指出，英語國家已為印度勞動者（尤其是高技能人才）建立了成熟的入境通道。加拿大、美國、澳洲和英國等國，即便沒有印度政府的協助，也能有效推動這類勞動力流動。

若相關計劃能依預期推進，移民勞工將能在不改變國籍的前提下，赴海外工作3至5年。對勞動力接收國而言，這有助於避免陷入經濟停滯；對印度而言，臨時外派的勞動者將向國內持續匯款，目前，印度每年的僑匯收入已達1,350億美元。不僅如此，這些臨時外派人員學成歸國時，將帶回推動印度本土企業發展所需的資金與專業技術。

2024年12月，在新德里舉行的印日年度論壇上，印度外長蘇傑生（S.Jaishankar）在會議一開場便呼籲推動「勞動力流動交流」。在他的議程清單中，此議題的優先順序甚至高於防務合作、供應鏈與晶片產業合作。2025年8月，印日啟動了一項合作計劃，印度預計每年向日本輸送5萬名勞動者。

然而，推動勞動力流動的相關倡導者對海外可能醞釀的反彈保持警惕。美國川普政府已將驅逐移民列為執政重點之一。此前，數百萬印裔高技能人才曾透過H-1B簽證在美國定居，如今，申請該簽證需繳納10萬美元費用。

類似的政治風向正衝擊著歐洲和日本，而這兩國恰恰是對移民勞動力需求最大的經濟體。儘管如此，兩國政府並未停止從印度吸納勞動力的步伐。

德國駐印大使菲利普·阿克曼（ PhilippAckermann）表示，德國政府將加強宣傳，讓其國內民眾理解「引進更多勞動力的必要性」。

阿克曼指出，「我們既要確保公眾理解合法移民的必要性，也要嚴厲打擊非法移民。」他進一步說明，由於大多數印度勞動者通曉英語和印地語，而非德語，德國需為此開展「額外工作」以吸引他們。

20歲的印度青年賈格拉（Ritesh Jagra）正在利爾內特學院學習手術室操作流程。他坐在教室後排，注視著一位同學為手術訓練模型做準備。儘管賈格拉尚未開始學習德語，但他已從社群媒體上理解到，只要再加把勁，「德國或許會給我一個機會」。

如何在引進外國勞動力的同時，規避移民問題帶來的政治風險？一些政策制定者認為，關鍵在於「概念重塑（rebranding）」——不使用「移民（immigration）」這一稱謂，而改稱「勞動力流動（ labor mobility）」。

即便採用勞動力流動這一表述，其背後仍潛藏著問題。經濟學家所提出的「全球勞動力池中移民有序流動、循環往復」的理想圖景，本質是將人視為「標準化零件（ widgets）」。然而，該理論無法涵蓋一個關鍵因素：年輕的移民勞動者一旦身處異國，便會展現出作為「人」而非「零件」的種種不確定性。

勞動力流動並非全新概念。印度在某種程度上正在藉鑑德國的歷史經驗。二戰後，西德在經濟重建的繁榮期曾引入大量土耳其「客工」（ Gastarbeiter），讓他們充實到工廠、礦山和農場等勞動力短缺領域。

然而，人們對德國這一模式的歷史記憶，更聚焦於其缺陷，而非創新。僱主很快發現，讓勞動者「循環流動」在實際操作中效率低。客工本身普遍渴望在當地長期定居，尤其在政策允許其攜家屬赴德之後，這種居留意願更為強烈。另一方面，德國政府僅將這些勞動者視為“臨時工”，而非“移民”，因此幾乎未採取任何措施助其融入本地社會，許多客工甚至無法掌握基本的德語，其遺留影響至今仍在延續。

德國最終確實將這些臨時勞工正式接納為移民。如今，這些客工的後代已繁衍至第三、四代，約四百萬人擁有德國國籍。對那些曾認為客工模式將催生不道德「雙層社會（two- tiered society）」的批評人士而言，這無疑是一個值得欣慰的結局。然而，若以「勞動力流動計劃」的初衷來衡量——即實現勞動力的臨時性、循環性流動——這一結果卻很難算得上是成功。

自1990年代以來，美國經濟學家蘭特·普里切特（ Lant Pritchett）一直致力於研究與推動「勞動力流動」理念。在他看來，德國模式的失敗根源，在於未能妥善規劃客工合約期滿後的製度安排，政府「既未在合約中規定勞動者必須返回母國的義務，也未為他們提供獲得德國公民身份的可行路徑」。

在德國的背景下，這種模式確實難以持續。然而，在波斯灣地區等「權利」觀念相對淡薄的國家，情況可能截然不同。以卡達等國為例，即便外來勞動者長期居留，也幾乎不可能獲得公民身份──正是在這樣的環境中，前述模式反而可能找到其生存土壤。

普里切特正致力於探索第三條路徑：讓移民勞動者在工作期間享有充分的法律保護，但合約到期後須返回祖國。然而，如何確保這一「最終返回」機制有效運行，仍是勞動力流動計畫尚未攻克的核心難題。

對許多印度年輕人來說，愛上異國他鄉或許並非難事。本月，我走訪了德里的多所院校，與那些夢想奔赴歐洲或東亞的印度學子們交流。令人驚訝的是，一位來自拉賈斯坦邦農村、幾乎不會說英語的年輕人，日語卻說得十分流利。同樣值得注意的是，許多印度青年似乎並未理解「勞動力流動」的真正要旨——他們最終需要返回印度。

對未來（或許是「臨時的」）定居地進行研究探索的過程，似乎讓許多印度年輕人與這些遠方之地建立了情感連結。當然，這或許只是一時的熱情，印度本土的文化向心力與家庭紐帶，最終仍可能將他們喚回。但真正的考驗在於未來數年：在印度首批大規模外派的勞動者完成海外工作周期後，到那時我們方能知曉，這些滿懷憧憬、首次走出國門的印度年輕人，是否真的會如計劃那般如期返流。 （文化縱橫）