地方財政形勢有多緊張？

——在緊平衡中尋光，於結構性困境裡探路

2025年，地方財政面臨嚴峻挑戰，“緊”字成為預算表的關鍵詞。今年一季度資料顯示，中國一般公共預算收入60189 億元，同比下降 1.1%，而支出逆勢增長4.2%，收支缺口擴大至 12626 億元。若將政府性基金納入計算，廣義財政赤字率在一季度已抬升至 4.8%，創下近年來新高。

這種“收不抵支”的局面不再是個別現象，而是成為普遍現象：2024年，31 省財政自給率均值僅為49.2%，一半以上省份低於50%；縣級財政“三保”支出佔比超過可用財力的七成。在土地財政退潮、債務利息攀高、剛性支出只增不減的三重擠壓下，地方財政彷彿一輛負重爬坡的卡車，引擎乏力，剎車卻失靈。

一、地方財政的困境

（一）財政收支矛盾加劇

收入端，以去年資料為例，2024 年上半年中國稅收收入累計增速為- 8.5%，增值稅、企業所得稅、個人所得稅三大主力稅種全面負增長；地方稅種中，除房產稅、耕地佔用稅等小額稅種外，幾乎“全軍覆沒”。支出端，城鄉社區、農林水、社保就業、債務付息等“地方事權”項目增速均高於5%。

從區域來看，財政自給率呈現出東高西低的格局：廣東、江蘇、浙江自給率超過60%，而貴州、雲南、西藏不足 35%。這意味著，每花100元，西部省份要伸手向中央要65元，財政資源的跨區域調度已成為“日常急救”。

（二）土地財政式微

2024年中國土地出讓收入為4.87 兆元，佔GDP比重降至 3.6%，較 2020 年峰值腰斬。2025年預計再降 16%，跌至 4.1 兆元。報告中提到“地方政府性基金收入佔比十年最低”，這反映出土地財政的落寞。更棘手的是，土地收入下滑與債務到期高峰重疊。2024—2026 年，地方專項債年均到期規模超1.2兆元，土地出讓金曾是償債的“安全墊”，如今卻變成了“漏水的桶”。

2008—2024 年中國土地出讓收入及其佔財政收入的比重變化

（三）債務風險攀升

截至2024年末，地方政府債務餘額為 47.54 兆元，其中專項債 30.84 兆元，佔比 65%。若算上城投有息債務，廣義債務規模已突破 100 兆元。債務率（債務餘額 / 綜合財力）超過 100% 的省份由 2020 年的 8 個增至 2024 年的 18 個。利息支出正在“吃掉”可用財力。2024 年上半年，地方財政債務付息支出佔比升至 4.6%，較 2017 年提高 1.6 個百分點；部分市縣利息支出佔比超過 10%，財政淪為“為債打工”。

（四）縣級財政承壓

縣級財政是“三保”的最後一道閘門，卻也是最先決堤的薄弱環節。2024 年縣級一般公共預算收入中，稅收佔比僅 35%，而“三保”支出佔比高達 72%。一位西部縣財政局長坦言：“我們現在是‘吃飯財政’，先保工資，再保運轉，民生項目只能‘看米下鍋’。”

二、結構性困境根源：事權與財權錯配

當前地方財政壓力的核心在於承擔了過重的支出責任。資料顯示，中國地方政府財政支出佔 GDP 的比重（22.28%）已超過中央（21.1%）。在具體領域，地方政府承擔了絕大部分的經濟事務、公共服務和超過一半的健康、社保支出，這在全球主要經濟體中較為罕見。然而，地方的財力卻與事權不匹配。分稅制後，地方自有收入僅佔中國的一半多一點，卻要承擔近九成的支出。巨大的缺口嚴重依賴中央轉移支付填補，2024 年規模已達 10 兆元。值得注意的是，中央轉移支付規模已持續超過其本級財政收入，形成了“中央借錢補地方”的倒掛局面。這種壓力還通過省以下財政體制層層傳導，省級政府傾向將支出責任下移，而市縣基層政府往往缺乏穩定稅源，導致財政運行困難。

三、破局之路

剛剛閉幕的中央經濟工作會議首次把“重視解決地方財政困難”寫入通稿，並同步提出“健全地方稅體系”，訊號再明確不過：中央既給“輸血”，更幫“造血”。從廣東把四大稅新增部分 90% 留給市縣，到各地“顆粒歸倉”式盤活閒置資產，再到零基預算全面推開、績效結果剛性掛鉤，地方層面也在同步探索“少花錢、多辦事”的治理升級。地方財政的困境是中國經濟轉型陣痛的縮影。陣痛之後，必是新生。當土地財政的潮水退去，那些率先完成產業迭代、治理升級、財政重塑的地區，將率先在沙灘上撿到貝殼。 (TOP行業報告)

31省的債務與GDP比值（資料來源：中國國家統計局）