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我們都忽視一個重大動向: 美國的新國家級武器登場了
[編者按] 據外媒報導，隨著川普總統簽署2026財年《國防授權法案（NDAA）》，美國國際發展金融公司（DFC）獲得為期六年的重新授權，並通過《2025年DFC現代化和重新授權法案》顯著擴權。新授權將DFC投資上限從600億美元提高至2050億美元，設立50億美元股權循環基金，並擴大其在能源、關鍵礦產、資訊通訊等戰略領域以及全球多數國家和地區的投資權限。分析人士稱，這一變化表明，美國正在把發展金融從輔助性政策手段，提升為服務對外戰略目標與產業安全的制度性國家利器。
美國昆西外交政策研究所（Quincy Institute for Responsible Statecraft）系統分析了DFC在美國對外戰略中的角色與實踐，主張將發展金融作為“國家利益導向的國家工具”，而非冷戰式地與中國進行地緣政治避險。文章通過多個案例（包括厄瓜多港口項目），說明DFC如何通過支援基礎設施、能源和供應鏈項目，在不軍事化、不意識形態化的前提下，增強美國經濟韌性、供應鏈安全和區域穩定。作者認為，這種以經濟互利和長期穩定為核心的國家治道（statecraft），比單純的戰略遏制更符合美國的現實利益。
DFC成立之初，旨在與中國的“一帶一路”倡議相競爭。該文認為這一戰略定位已經過時，這類地緣政治敘事不僅不會強化美國地位，反而會削弱其與全球南方的聯絡。作者建議DFC應當堅守商業邏輯與發展利益，而非迫使他國在大國競爭中站隊。為便於讀者瞭解DFC再授權後的戰略調整，從而知己知彼，歐亞系統科學研究會特翻譯編寫此文，供讀者批判性閱讀。文章僅代表作者本人觀點。
美DFC戰略調整：向全球南方再進軍
1 DFC：面向全球南方
2018年，隨著《促進投資發展法案》（the Better Utilization of Investments Leading to Development Act）的通過，美國國際開發金融公司（The United States International Development Finance Corporation，以下簡稱DFC）正式成立。作為一家政府所有的開發性金融機構（development finance institution），DFC的使命在於支援全球南方國家（尤其是低收入和中等收入國家）的私營部門投資。
儘管中美對抗是國際體系難以避免的結構性問題，但在部分與美國利益緊密相關的國家內，美國與中國等競爭對手的投資領域可能產生重合。這種情況下，禁止DFC對當地的投資反而可能將地區影響力拱手讓人，從而損害美國的利益，並且可能與中國等國家形成以競爭為主導的動態關係。美國的挑戰在於如何將這種競爭引向非軍事領域，同時在亞太地區擴大制衡效果。
2 DFC再授權：兩黨協力的戰略調整
DFC被視為推進國家利益的重要工具。如此緊密的兩黨合作，反映出美國對國家利益的定義正在變動，日益趨向於一種更加“安全化”的模式；正因如此，DFC的角色也發生了相應的變化。DFC更大規模的再授權背後隱藏著兩黨共同的願景，即希望借助DFC保障美國的關鍵礦產、基礎設施和供應鏈的安全，並阻止這些資源落入美國的“競爭對手”。
川普陣營始終支援眾議院提交的HR 5299號法案（bill HR 5299），將DFC的目標確定為“防止戰略競爭對手在基礎設施、關鍵礦產、稀土、關鍵供應鏈和產業等領域取得進展和佔據主導地位”。該法案的政策聲明詳細列出了9項條款，其中8條涉及了國家安全。曾經的美國擁有更廣泛的政策目標，包括通過發展經濟來擴大影響力，增加新興市場的私營部門投資，以及為美國納稅人帶來回報。然而，現在的美國似乎已經不再看重這些。
（一）立法桎梏：狹隘的國家利益觀
重新授權的DFC更側重於控制特定行業和資源，並限制美國戰略對手獲取這些資源。在人們的普遍認知中，美國的供應鏈多樣化不但有助於本國的經濟平穩，也有利於增進全球經濟韌性；然而現在，一種零和思維逐漸成型，美國的戰略逐漸迫使各國在商業決策中選邊站隊，從而加劇全球緊張局勢。
文章認為，對DFC的重新授權應當突破當前狹隘的國家利益觀。如果同時為DFC設定更單一的目標和更具攻擊性的態度，這一“發展機構”可能反而會為全球發展帶來阻礙。在這一點上，參議院提出的3826號修正案（Amendment 3826）對DFC的初心做了更多保留，如優先考慮在低收入國家開展項目。相反，倘若DFC不受限於國家安全的單一目標，則有機會在更廣多元的層面實現國家利益。
1. 暗淡的經濟夢想
若能突破安全目標的桎梏，DFC更有可能通過商業競爭來擴大美國的影響力。這種影響力會深化美國與合作國公私部門的經濟聯絡，從而形成更緊密的共同體。在此基礎上，DFC能夠推動開發中國家進一步融入全球市場。大多數全球南方國家已經適應了市場機制，尋求深度融入全球經濟以實現繁榮，而對美國所重視的許多意識形態衝突持無所謂態度。這一情況恰恰反映了美國在冷戰期間希望它們追求的意識形態目標。
報告指出，眾議院的《馬斯特法案》明確提到，“促進各國基於市場的私營部門發展”能夠使美國“更加安全、更加強大、更加繁榮”。 如果能為DFC設立一個更廣闊的願景，則不但可以全方位服務於美國利益，還能體現美國對全球南方國家自主權與選擇權的承認，而非僅僅將其視為戰略競爭的舞台。但惋惜的是，後一種觀點在美國似乎愈發盛行，這並不利於提升全球南方對美國的國際好感。
2. 潛在的反噬陰影
除卻上述隱憂，文章進一步指出，在兩種情況下，重新授權後形成的擴大版DFC也可能對美國影響力產生負面作用。
第一種情況是DFC被視為供養腐敗的工具。由於DFC大額資金的支出缺乏透明度，並且不對國會負責，其有可能被懷疑在東道國國內甚至美國本土剝削利益、滋生腐敗。近年來，美國《反海外腐敗法》在執行時愈發強調國家安全問題，往往著重調查美國競爭對手的活動，而忽略了對美國企業的監督，這可能導致腐敗風險加劇。同樣，如果DFC參與的項目被認為明顯偏袒美國，也會造成國際聲譽的損失。第一版烏克蘭關鍵礦產協議就是現成的案例，由於將大部分利益劃分給美國，該協議遭到了烏克蘭總統澤倫斯基的憤怒拒絕。
第二種情況是對小型投資項目的忽視，包括為中小企業提供的間接融資、具有重大發展意義的小額信貸項目等等。由於大眾更關注硬性基礎設施，這類微型項目往往得不到足夠的資源。除此之外，美國國際開發署（United States Agency for International Development）的解散也使得這些項目更難啟動。但這些變化並不意味著DFC的發展任務就此終結，只要在後續運行中有意識地予以兼顧，小型投資項目同樣擁有推進的機會。
3. 有效的外交籌碼
當DFC與全球南方中的中等收入國家的公司合作開展項目時，其外交方面的收穫可能尤為顯著。譬如在厄瓜多的波利瓦爾港（Puerto Bolívar），DFC與美洲開發銀行共同為港口建設提供了最高1.5億美元的貸款，在港口擴建後，美洲—拉美—北美之間的供應鏈獲得了更多替代管道。該案例同樣說明，DFC不排斥其他開發性金融機構繼續投資自己旗下的項目，這有助於應對諸如DFC獨佔利益、實行剝削性投資等指責。這些考量不僅是出於維護軟實力的需要，也包含了對項目的政治可持續性與實際安全性的保障。
擴大後的DFC將成為美國在國際經濟外交策略中最為突出的“胡蘿蔔”獎勵。事實上，美國近期外交政策中“大棒”增多而不減，是因為在大多數全球南方國家，出於商業動機而互利的行為容易令人放鬆警惕，從而降低對政治操弄的防備。然而，明確要求排斥競爭對手國家的項目或貸款條件可能會適得其反，除非在極少數情況下，美國同時是該國最大的出口市場和最大的外來投資來源地（譬如在墨西哥）。
（二）核心領域的變動
在未來兩年內，DFC應將重點轉向關鍵礦產和戰略電信基礎設施（如長途海底電纜）。
1. 關鍵礦產：大國競爭的關鍵
對關鍵礦產的重視是DFC工作重心調整的根據之一。美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）估計，中國目前佔據著全球此類材料約60%的供應源以及約90%的加工能力。對關鍵礦產問題的過度安全化解讀可能會加劇全球緊張局勢，致使全球發展成果受限甚至倒退。該領域的利益還可能引髮帶有帝國主義色彩的行為，如美國對格陵蘭島的興趣，或是對他國內政的干預，比如在阿根廷總統哈維爾·米萊的中期選舉前，美國曾提供經濟援助以助其鞏固地位。
但報告同時指出，只要美國不執著於徹底切割全球技術和生產體系，並且尊重他國主權，那麼上述擴大關鍵礦產供應的努力，反而能夠增強全球經濟的韌性。採礦項目之所以長期備受批評，其原因主要在於兩點：一是採礦過程中可能引發的環境污染，二是在礦產所在地創造的就業崗位相對有限。但值得注意的是，採礦項目通常需要配備相應的運輸和加工環節，這些配套產業均可以成為帶動地區發展的有利窗口。因此，美國對關鍵礦產供應鏈安全的擔憂可以轉化為行業發展的驅動力。譬如2024年，DFC批准了一筆價值5.53億美元、為期15年的高級擔保貸款，用於支援洛比託大西洋鐵路公司（Lobito Atlantic Railway S.A.）對“洛比托走廊的升級、修復、營運和維護”。該項目採用了典型的多式聯運策略，除運輸關鍵礦產以外，還資助了太陽能發電場和電信基礎設施，極大地提高了當地人民的生活水平，並促進了人員和貨物的跨區域交流。
2. 能源供應：經濟活動的基石
無論是關鍵礦產還是製造業領域，建構更具韌性的供應鏈，都取決於穩定可靠且具備規模化供給能力的能源體系。而在這一點上，DFC的項目可以強化美國在技術和產業方面的優勢。
在當前的政治環境下，DFC在能源項目中的投入很可能會更側重化石燃料，從而帶來積極的發展外溢效應，特別在一些人均排放量極低的開發中國家，投資化石能源可以有效地促進其他工業活動。而且，這些技術能力同樣可以轉移至可再生能源領域，DFC也可以繼續支援地熱能源項目，例如總部位於裡諾的奧瑪特科技公司（Ormat Technologies Inc）在印尼的伊真地熱發電廠（Ijen Geothermal Facility）項目。此外，DFC還可以繼續拓展其在核能融資方面的能力，尤其是基於小型模組化反應堆的項目。這一使命的實現，可能需要更充裕的資產負債表作為支撐。
3. 電信安全：基礎設施的博弈
除礦產和能源外，裡施法案明確指出，未來兩年DFC的重點領域之一將是電信安全。這再度證明，相關議題很容易被納入大國競爭的敘事框架中。DFC的一項相關舉措是提供1.9億美元貸款，用於建設新加坡、印尼與美國之間首條繞開中國南海的直連海底光纜，該電纜未來將由Google（Google）和臉書（Facebook）使用。
4. 人工智慧：科技交鋒的前沿
由於美國在人工智慧（以下簡稱AI）革命中的領先地位，該領域成為了DFC天然的工作重點。世界各地都對引入美國的AI技術有著高度興趣。當需求來自海灣國家等較為富裕的地區時，由於其充沛的主權基金，DFC的介入可能並非必要。然而，印度和東南亞國家在AI領域積累了深厚的專業能力（如人才和產業基礎），卻缺乏來自公私部門的資金支援。在撬動私人資本、深化關鍵資料基礎設施等方面，DFC有機會發揮重要作用。
儘管存在一些瑣碎甚至危險的用途，但AI所具備的識別複雜模式與進行迭代模擬的能力，對服務業和製造業都至關重要。全球南方國家同樣希望獲得這樣的機會，而DFC在這一領域可以進行富有針對性的援助。在許多情況下，發展AI產業意味著大量消耗化石燃料；但是，對於希望依靠核能或地熱能來滿足電力需求的國家，DFC也可以協助美企開展相關項目。
（三）拉美地區：緊鄰本土的重要防線
由於拉丁美洲和加勒比地區（Latin America and the Caribbean，以下簡稱LAC地區）的地理位置，美國一直自視為該地區的“傳統主導者”；因此，DFC的戰略調整或許會更加顯著。這可能導致DFC被進一步“安全化”，愈發偏離其促進發展的本職。然而，在LAC地區，DFC理應保留更寬泛的發展職能，並支援更加多樣化的項目，其中也包括規模較小的項目。
在世界其他地區，之所以要打造一個更“強勢”的DFC，是因為美國認為有必要與中國開展競爭。但在緊鄰美國的LAC地區，需要關注的不僅僅是大國競爭和供應鏈安全，還有各種犯罪、移民等問題。在DFC在提交給國會的資金說明中，曾強調其投資旨在“促進社區的穩定與健康，預防潛在的威脅入境，並減少導致移民的諸多因素”。通過拓展在LAC地區的各類經濟計畫，DFC得以發揮至關重要的作用。
此外，在LAC地區開展一些小規模項目，也符合推動小企業發展的政治和經濟利益。即將上任的DFC首席執行長本傑明·布萊克（Benjamin Black）明確支援此類活動。在被提名為首席執行長之前，他曾在與人合著的一篇文章中表達立場，並指出DFC在為小企業創業者提供“類似美國小企業管理局的貸款和股權”等方面已經取得成功。此外，DFC也需要與當地從事小企業貸款的機建構立夥伴關係，為其提供投資，並在當地深入紮根——無論是直接開展業務，還是與其他開發性金融機構合作。
美國周邊地區面臨的問題十分複雜，需要促進多層次的政府間合作，從而提升國家治理能力。與此同時，拉美政府還需要加強與私營部門的聯絡，以推動更廣泛、更具包容性的經濟增長。正如《美墨加協定》（USMCA）賦予了美國與墨西哥尤為緊密和深厚的聯絡，一個重新煥發活力的DFC也能進一步擴大美國在LAC地區的參與度。
3 擁抱市場：放棄零和博弈
關於DFC未來的走向，報告提供了五條期望與建議：
1. 摒棄狹隘的國家利益觀
兩黨推動大幅擴大DFC的行動固然值得肯定，但這也帶來了一個重要風險：該機構可能僅僅基於所謂的“國家安全考量”來選擇投資的行業、地點、合作夥伴和項目。如果DFC過度聚焦於此，將會把美國利益縮小為一種具有對抗色彩的國家安全願景，不僅容易引發反彈，也可能加劇全球緊張局勢。相反，DFC應當秉持商業競爭精神，通過市場化方式推動發展事業，並借此提升美國的全球影響力。
2. 更大、更強、更靈活，洞悉國家與市場動態
目前提出的諸如提高或有負債上限、最佳化股權和政治風險保險的預算處理、允許發放次級貸款等，都能增強DFC的風險承受力與吸引私營部門投資的能力。此外，在關鍵地區選派合適人員、設立合適的辦事機構，則有助於DFC更主動地尋求項目、設計交易結構並建立合作關係。長期看來，DFC還應考慮推出更多產品或措施，以降低匯率、原材料價格或商品市場波動所帶來的風險。
3. 抓大不放小，平衡項目生態
儘管出於對供應鏈韌性與安全性的考慮，國會目前的關注重點在於大型硬性基礎設施項目，但對大項目的熱衷並不必然排除其餘更廣泛的發展方向。一些能源、交通和電信領域的項目本身就會產生輻射全社會的正向外溢效應。除此之外，DFC還可以與相關開發性金融機構協作，共同為中小機構提供小規模資金，避免其在大項目優先的戰略導向下喪失生存空間。將規模小、見效快的項目與大型長周期投資相結合，可能對DFC的現金流有所改善。
4. 著眼周邊，清掃“後院”
兩黨對建設規模更大、更具針對性的DFC的支援，源於國家安全方面的擔憂，即美國在“大國基礎設施建設競爭”中正逐漸落後。然而，美國對LAC地區的安全關切還包括移民流動和毒品販運。在這一地區，除了專為應對“敵對勢力”而推動的基礎設施項目之外，DFC也應當基於社會經濟利益考慮，維持並拓展更廣泛的發展項目組合。此後在其他地區，它也可以逐漸重新回歸這一使命。
5. 拒絕排他競爭，促進溫和博弈
報告指出，在美國的敘事中，擴大DFC的主張是因為要與中國提出的“一帶一路”倡議競爭。然而，在美國之外，這種敘事可能會遭遇阻力——儘管存在失敗的案例，但“一帶一路”倡議確實取得了十分顯著的成功，而全球南方國家與西方債權人之間的摩擦早已持續了數十年。況且，中國經濟規模巨大，國際地位突出，是許多國家不可或缺的貿易與投資夥伴。在當今充滿潛在貸款方的世界裡，許多國家希望維持地緣經濟的開放性，倘若DFC的資金附帶排他性條件，可能會引起這些國家的反感。因此，DFC應當在商業基礎上展開競爭。既贏取財政收益，也提升國際影響力，才是全球南方之於美國的真正價值。 (歐亞系統科學研究會)