白宮發佈《國家AI立法框架》：聯邦優先與資本角力的權力博弈

2026年3月20日，白宮發佈《國家AI立法框架》（National Policy Framework for Artificial Intelligence）。此前白宮AI事務“沙皇”戴維·薩克斯（David Sacks）稱“這是為了應對日益混亂的 50 個州不同的監管制度，這些制度有可能扼殺創新，並危及美國在人工智慧競賽中的領先地位”，並表示下一步是與國會合作，將政府的原則轉化為聯邦立法。

表面上看這是美國首次嘗試建立統一的聯邦AI監管標準，而實質上是一場圍繞聯邦與州權力、科技資本與公共利益、創新自由與社會責任的深度角力。

碎片化危機：框架出台的現實背景

對白宮來說，聯邦監管框架的發佈醞釀已久。截至2025年，全美50個州和領地共引入超過1000項AI相關法案。加州、科羅拉多、德州、猶他州已通過涉及私營部門AI的州級法律。這種立法碎片化態勢令科技行業深感不安。

令白宮不滿的是，加州和科羅拉多州被指要求AI公司審查輸出內容並注入“左翼意識形態”。這與川普政府“防止審查、保護言論自由”的科技政策基調直接衝突。2025年12月11日，川普簽署AI行政令，明確要求制定能夠“預先排除抑制創新的州AI法律”的國家立法框架，並威脅對有衝突州法律的州扣留寬頻資金。

在此時間節點發佈框架，另一層考量是2026年11月中期選舉。科技公司已投入數千萬美元遊說資金，旨在阻止支援AI監管的候選人當選。因此，此時框架的發佈既是政策訊號，也是針對中期選舉的政治動員。

尤其是將此框架與拜登政府2023年10月的AI行政令對比，差異一目瞭然。拜登政策的核心理念是“安全、可靠、值得信賴的AI”，要求大型AI模型開發者向聯邦政府報告安全測試結果，關注AI系統的偏見和歧視風險。川普框架則轉向“創新主導、贏得AI競賽”，將“打敗中國”確立為核心敘事。

在監管哲學上，拜登政府傾向於積極的聯邦監管，川普政府則主張輕監管和聯邦優先權取代州監管。在意識形態維度上，拜登政府關注AI偏見和多元、平等、包容（DEI）議題，川普政府則明確反對將DEI嵌入AI模型，將此定義為“覺醒AI”的意識形態問題。

立法框架的核心舉措與六大優先目標

框架中最重要也是最具爭議的部分是聯邦優先權主張。白宮明確要求：州政府不應被允許監管AI開發，不應因第三方使用AI產品進行的違法行為而懲罰AI開發者，不應過度限制美國人在合法活動中使用AI。

這種主張直接挑戰了美國聯邦制的傳統權力分配。加州州長加文·紐森（Gavin Newsom）辦公室的回應直截了當：“川普又一次試圖廢除加州保護居民安全和消費者的法律——這是州的核心職責。”

值得注意的是，即便是共和黨內部也存在分歧。2025年，參議員瑪莎·布萊克本（Marsha Blackburn）曾成功阻止川普此前阻止州政府監管AI的嘗試。此次布萊克本雖表態歡迎框架，稱其為“路線圖”，但她去年提出的AI法案本身就包含一定程度的州級監管元素。耶什瓦大學卡多佐法學院教授索拉布·維什努巴卡特（Saurabh Vishnubhakat）指出，聯邦法“可能廢除德州AI法規的部分內容而保留其他部分”——即使是共和黨州長推動的法律也可能被預先排除。

這意味著，框架要最終在國會變成法律，必須在聯邦優先權的邊界上做出實質讓步。框架確實保留了例外條款，不預先排除“保護兒童、防止欺詐和保護消費者”的一般法律執行權，以及資料中心選址和州政府採購AI工具的決定權。但這種有限的讓步能否滿足各方訴求，仍是未知數。

除了聯邦優先權外，這份框架的主要內容是六個優先事項：保護兒童、維護社區安全、尊重智慧財產權、防止審查、推動創新與保護美國AI主導以及培養具備AI能力的勞動力。總結來看，這6個主要目標透露出了三個關鍵的訊號：

第一個訊號是用“去監管”換取領先：這是共和黨政府偏好自由市場的政策的直觀體現，立法框架明確不會建立新的AI監管機構而是利用現有機構進行垂直管理，通過“監管沙箱”給企業試錯空間，同時簡化審批流程，加速資料中心的建設；

第二個訊號是用保守價值觀作為社會防線：針對美國社會對AI最大的痛點（兒童保護和反詐騙），立法框架強制要求AI平台建立年齡驗證的機制，同時嚴厲打擊Deepfake和AI詐騙等犯罪行為。或許是出於一定的政治考量，這份框架同時還提出保護消費者，AI公司的擴張成本不得轉嫁給普通民眾；

第三個訊號是反對審查，設立親科技企業的數字確權：立法框架裡明確提出禁止AI提供商基於意識形態進行內容修改（川普政府一貫地科技反覺醒立場），同時維持“模型訓練不侵權”的傾向，支援由法院而非政府來審議訓練資料版權的公平性問題。

多方博弈：誰在支援，誰在反對

對於這一立法框架的支援陣營的版圖已明顯超出傳統科技行業本身，呈現出向製造業、醫療、金融等實體經濟部門外溢的趨勢。框架發佈後，眾議院共和黨領導層與相關委員會主席迅速表示支援，顯示其在國會共和黨內部獲得了較強的制度性背書。與此同時，支援聲音也來自跨行業利益集團：全國製造商協會(National Association of Manufacturers)、醫療保健領導委員會(Healthcare Leadership Council)以及美國金融服務協會(American Financial Services Association)均於2026年3月20日發佈官方聲明，明確支援該框架，強調統一規則有助於降低合規分裂、提升跨州經營可預期性，並鞏固美國在人工智慧領域的競爭優勢。

部分支持者還將該框架視為推動國會人工智慧立法的現實折中方案。豐裕研究所(Abundance Institute)的人工智慧政策主管尼爾·奇爾森(Neil Chilson)即公開表示，該框架觸及了若干可能阻礙人工智慧法案在國會推進的關鍵爭議點，體現出利益訴求擴散、為後續立法搭建更大帳篷的政策意圖。

與之相對，反對陣營的分歧並不只是一般意義上的監管寬嚴之爭，而是更深層的結構性法理分歧。以公眾公民(Public Citizen)聯席主席羅伯特·魏斯曼(Robert Weissman)為代表的消費者權益和公共利益組織批評該框架偏袒大型科技公司，認為其以統一監管為名壓縮公眾保護空間，可能犧牲普通民眾的安全、隱私與救濟權利。更具政治份量的阻力則來自共和黨內部強調州權保守主義的州級政治力量。2026年3月3日，來自22個州的50餘名共和黨州立法者聯名致信川普政府，明確反對聯邦優先原則排擠州級人工智慧立法空間，強調各州有權根據本地治理需要自行制定人工智慧規則。這說明，在當下美國人工智慧治理爭論中，核心的矛盾之一併非是否監管，而是由誰監管。

這一州權反彈並非抽象法理之爭，而已在具體州法博弈中提前顯現。2026年2月，白宮通過跨政府事務辦公室向猶他州(Utah)立法者表達對第286號眾議院法案(HB 286)的反對，試圖阻止該州推進一項針對前沿人工智慧開發者的安全與兒童保護要求。該法案要求相關企業制定並披露公共安全計畫等內容，因此白宮的介入被廣泛解讀為聯邦政府對州級人工智慧立法的直接干預，也隨即引發地方保守派對華盛頓越權的警惕。

在此背景下，阿肯色州州長(Arkansas Governor)莎拉·赫卡比·桑德斯(Sarah Huckabee Sanders)等人也曾牽頭抵制此類聯邦擴權行為。換言之，白宮此次全國性框架並非突然引爆爭議，而是在此前已多次介入州級人工智慧治理處理程序的基礎上，進一步把聯邦與州權的衝突制度化、公開化。

從更長時段看，這種結構性分歧早已有鮮明先例。早在2025年7月，美國參議院(United States Senate)就曾以99比1的壓倒性票數，刪除預算協調法案中擬議的州級人工智慧監管暫停(moratorium)條款。該結果表明，無論民主黨還是共和黨內部，都存在對聯邦一刀切壓制州級人工智慧執法空間的系統性抵制。因此，白宮此次在《國家人工智慧立法框架》中繼續強調聯邦優先，雖然在產業界和部分國會共和黨人中獲得支援，但在國會層面仍將面臨顯著立法阻力。

此外，圍繞人工智慧治理的反對意見還延伸至勞動力市場層面。安全人工智慧聯盟(Secure AI Coalition)負責人布倫丹·斯坦因豪瑟(Brendan Steinhauser)等保守派倡議者指出，當前聯邦框架雖然提到勞動力準備和技能提升，但對企業以人工智慧替代人力所帶來的結構性衝擊回應不足。這意味著，白宮試圖以創新促進與統一監管塑造全國性立法共識時，仍未能充分化解勞動者保護、就業替代與產業轉型成本之間的張力。就此而言，該框架的支援聯盟確實較以往更廣，但其反對力量同樣具有制度根基和跨議題延展性，未來在國會立法轉化過程中，聯邦優先原則及其對州級自治空間的壓縮，仍將是最難跨越的政治障礙。

川普的AI立法框架到最終的立法，

還有多遠的路要走？

在2026年中期選舉年，國會通過全面AI立法的機率較低。參議院民主黨不會輕易接受大幅削弱州權的框架，而共和黨內部對聯邦優先權的邊界也存在分歧。更可能的情況是，框架中的部分元素被拆解併入其他法案，或在2027年新一屆國會重新推進——而這就將取決於中期選舉的結果，如果共和黨在中期選舉中失去任何一院，那麼極大可能川普的AI立法就不太可能在2028年前實現了。

如果這一框架最終轉變成了真正的立法且修改不大，其影響將是深遠的。從積極層面來看，統一的聯邦標準確實可以消除企業的合規碎片化成本，加速AI技術部署。與歐盟《AI法案》的嚴格監管相比，美國選擇輕監管路徑，可能在全球AI競賽中獲得短期優勢。

而從消極層面來看，聯邦優先權將實質性削弱州政府的消費者保護能力。在缺乏強有力聯邦替代機制的情況下，對州干涉權的“預先排除”可能意味著監管真空。如果消費者保護和創作者權益沒有可靠的聯邦執行機製作為兜底，所謂的“國家框架”不過是一紙空文。

版權爭議的走向同樣值得關注。框架在訓練資料版權問題上採取的觀望態度，實質上是將裁決權讓渡給正在審理中的多起聯邦訴訟。如果法院最終裁定訓練資料使用構成合理使用，創作者群體將幾乎失去法律救濟管道。

中美AI競爭是川普這份框架反覆呼叫的敘事工具。《南華早報》的報導以中美科技競爭為框架進行解讀，強調川普政府“統一AI規則以鞏固對華優勢”的意圖。但將複雜的國內治理問題簡化為“打敗中國”的二元敘事，既有政治便利性，也有政策風險——它可能掩蓋真實的監管需求，為行業遊說提供道德掩護。

總結來說，川普的《國家AI立法框架》試圖在創新自由與社會責任之間尋找平衡點，但目前的文字明顯向前者傾斜。它是一份精心設計的政治檔案，而非深思熟慮的技術治理方案。而對於這份立法野心來說，真正的考驗在於：川普是否能贏得中期選舉？ (全球人工智慧創新治理中心)