【澤平宏觀】是時候化解地方債務了
導讀
規模龐大的地方隱債從何而來？一攬子化債方案從何入手？
7月24日，第二季會議提出，「要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。要加強金融監管，穩步推動高風險中小金融機構改革化險」。
針對防範化解地方債務風險，近期各部門密集表態。8月18日，中國人民銀行、金融監理總局、證監會召開金融支持實體經濟和防範化解金融風險電視會議表示， “統籌協調金融支持地方債務風險化解工作，豐富防範化解債務風險的工具和手段”。8月28日，《國務院關於今年以來預算執行情況的報告》明確，防範化解地方政府債務風險是下一步財政五大重點工作之一。近期部分地方政府在上半年預算執行報告中揭露，將就防範化解地方政府債務風險做出部署。
地方隱形債務是如何形成的？二十世紀九十年代至今，地方政府隱形債務經歷了兩個階段。第一階段：1994年分稅制改革造成地方財權事權不符、收支不平衡，地方政府只能被動探索表外舉債。第二階段：政策刺激、政績考核激勵地方政府轉向主動舉債，土地財政為舉債創造條件，城投監管不嚴導致隱債規模激增。
目前地方隱債壓力有多大？從規模來看，截止目前城投債餘額135797億元，地方隱債存量不減，增量繼續，呈現區域分化。從期限看，城投債未來兩年集中到期，部分區域償付壓力大。從償還能力來看，隱債化解期限過半，疊加經濟風險財政化，地方政府收入乏力而支出高增，債務化解雪上加霜。
重視地方隱債引發風險，化解迫在眉睫。隱債暴雷或引發重大風險，波及宏觀調控、金融、地產多領域。一是隱債擠壓地方宏觀調控政策空間，城投違約影響地方信用和再融資，惡化營商環境，造成對企業拖欠。二是隱債易引發銀行體系的信用風險與流動性風險，影響金融體系穩定性。三是隱債透過土地財政向房地產市場傳導風險。
我國曾進行過三輪隱債化解，化債邏輯從全局性、中央兜底向區域性、「省負總責」、「誰家的孩子誰抱」轉變。第一輪（2015-2018）在全國範圍內發行置換債，採用全局性、中央兜底的方式進行“非標轉標”，置換了存量債務但違規舉債現象仍層出不窮。第二輪（2019-2020）實施建制縣隱債化解小規模試點，緩解尾部風險，地方自擔，政策訊號強。第三輪（2020.12-2022.6）發行特殊再融資債，用於建制縣隱債化解試點擴容和全域無隱債試點，「隱債顯性化」但規模受限於債務空間限額。
啟示：1)遵循底線原則，堅持中央不兜底，地方擔主責的原則，遏止化存。2）短期以防風險為主，採取多措並舉的方式以時間換空間，例如發行再融資債、創設金融工具、安排財政資金償還、出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還、展期等。3）中長期徹底化解地方隱性債務需要深化改革，處理中央與地方、政府與市場、政府與金融等關係。推動財稅體制變革、優化中央與地方財權事權分配、簡政放權、深化金融監理改革、推動債務體制改革、從土地財政轉向股權財政。
目錄
一、成因：中國地方隱形債務是如何形成的？
二、情勢：地方隱性債的壓力有多大？
1.城投債規模持續攀升，區域明顯分化
2、城投債未來兩年集中到期，地方償還壓力大
3.地方化解隱性債期限過半，任務艱鉅
4.經濟風險財政化，債務化解雪上加霜
三、影響：警惕地方債務危機引發重大風險
1.地方債務壓力激增使宏觀調控政策空間受到擠壓
2、地方隱債暴雷或將引發金融風險
3.地方隱債容易滋生房地產市場泡沫
四、複盤：從“中央兜底”到“省負總責”
1、第一輪：2015-2018年，全國發行置換債
2.第二輪：2019-2020年，建制縣隱債化解小規模試點
3、第三輪：2020.12-2022.6, 發行特殊再融資債
五、啟示：遵循底線原則，短期以防範流動性風險為主，中長期解除債務危機需體制改革
1.堅持底線原則：中央不兜底，壓實地方政府主體責任，遏制化存量
2.短期以防風險為主，以時間換空間，採取多途徑並舉的化債方案
3.中長期來看，徹底化解地方隱性債務必須深化改革，處理中央與地方、政府與市場、政府與金融等關係
正文
一、成因：中國地方隱形債務是如何形成的？
什麼是地方隱形債務？2017年7月中央政治局會議首次提出「地方隱性債務」的概念。2018年8月國務院發布《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號文），文件正式定義隱性債務為地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務。
伴隨經濟社會和政策體制的變化，地方政府隱形債務經歷了從被動負債到主動舉債的兩個階段：一是1994年分稅制改革後，實行「財權上移，事權下移」的財政管理體制，中央財政資金緊張得以緩解，但地方政府卻因收支不平衡而被動負債。二是在城鎮化進程快速推進以及四萬億刺激計劃要求加快落實的背景下，地方政府透過下屬公司或成立專案公司間接舉債，用於城市建設以及超前基礎設施建設，隨著注入地方政府信用的融資平台快速擴張，地方隱性債務規模急遽增加。
第一階段：1994年分稅制改革後，財權與事權不符合埋下地方隱性債的隱憂。
1994分稅制改革，將地方“財權上移，事權下移”，1995年實施的《預算法》又規定了地方政府不得發行地方債券。在我國市場經濟體制發育不成熟的階段，地方政府承擔了城市公共建設的主要職能，在財政收入不足、融資管道受阻的情況下，地方政府被動探索表外舉債，隱性債由此誕生。
第二階段：政策刺激、土地財政、政績考核和監管不嚴導致地方隱債大規模成長，從被動負債進入主動負債。
一是中央允許地方政府創建融資平台。2008年中央推出四兆投資刺激計畫因應全球金融危機的負面影響。為配合地方政府融資需要，中央破例允許地方政府發行債券並支持有條件的地方政府組成融資平台拓寬融資管道。
二是土地財政成為地方政府的財力來源與融資底氣。地方政府對土地建設有壟斷權利，都市化背景下土地財政應運而生。土地轉讓收入支撐地方財政，穩定的財力來源賦予地方政府大規模舉債的底氣。數據統計顯示近十年土地出讓所得和房地產專案稅佔地方財政收入三成左右。同時，土地和房地產市場的繁榮為土地擔保舉債創造條件，地方政府融資能力進一步提升。
三是政績考核激勵地方政府主動擴張隱債規模。長期以來地方經濟發展是政績考核的重要甚至唯一標準，在官員晉升錦標賽的激勵下地方有動力以發債進行融資，靠投資拉動經濟增長。「債務-投資-成長」模式造成隱性債務無序膨脹。此外，債務期限和官員任職期限不匹配，短期任職不考慮長期債務使得地方官員更有動力違規舉債，加劇隱債擴張。
四是早期城投平台監理不嚴，資金使用效率低。傳統基礎建設項目由城投公司進行，在政績目標下，城投公司有完成產值的硬約束，但對成本預算存在軟約束，對融資成本不敏感，使融資成本逐漸高企，槓桿率逐漸抬升，地方隱債激增。數據統計顯示2010年底地方融資平台債務中，政府負有償還責任的部分約為3.14兆元，政府負有擔保責任的部分超過8,100億元。
結果：政策密集推出加強地方債管理，但隱債規模仍持續擴張。
2014年新《預算法》規定除在國務院確定的限額內發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務，除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。之後又陸續推出文件甄別地方存量隱性債務，並允許各地區利用2015到2018年三年左右的時間進行債務置換。但在債務置換期間，地方政府為滿足經濟發展的資金缺口進行違規舉債使得隱性債務持續產生。
二、情勢：地方隱性債的壓力有多大？
受經濟風險財政化、財政收入下滑、舉債規模增加、債務集中到期等影響，部分區縣靠自身能力難以化債，地方隱債違約風險加劇。
1 、城投債規模持續攀升，區域明顯分化
整體來看，全國城市投債發行數量及餘額持續攀升，截止目前城投債餘額135797億元,2023年地方政府新增發行城投債36074億元。分地區來看，東部沿海省份城投債餘額較高，西北地區相對較低。江蘇省、浙江省和山東省城投債餘額居全國前三名。2022年31省市平均廣義負債比率高達75%，前四名的地區分別為天津（138%）、貴州（135%）、甘肅（121%）及青海（106%），廣義負債比率均超過100 %，以上地區隱性債壓力較大。
2、城投債未來兩年集中到期，地方償還壓力大
1）從時間上來看，近三年為城投債到期高峰，2023年總償還量近五萬億，為近十年高峰。
2）從空間來看， 2023年下半年城投債到期規模最高的是江蘇省，達到5,172.4億，浙江、天津和山東的規模均為千億以上。其中，2022年天津寬口徑負債比率全國最高，而GDP年增率僅1%，低於全國平均增速3%，地方償債能力較差。
3）從利率來看，城投債票面利率較高，9個省級行政區城投債平均利率達5%，而同期地方政府債券的平均利率僅3.02%，地方隱性債務還本付息壓力大。
4）從期限結構來看，城投債發行期限較短，2022年全國各地發行的城投債中，三年及以下佔比65%，而同期地方政府債券平均發行期限13.2年。
3 、地方化解隱性債期限過半，任務艱鉅
2018年國務院27號文要求地方政府在5-10年內化解隱性債務。十四五規劃中將「穩化解地方隱性債」作為未來五年的重點工作目標。2023年已是化解地方隱性債的第五年，隱性債化解期限過半，同時新增隱債高舉不下。根據審計署發布的報告，2022年49個地區透過承諾兜底回購、國營企業墊資建設等方式，違規新增隱性債務415.16億元。
4 、經濟風險財政化，債務化解雪上加霜
近年來面臨全球疫情、地緣政治衝突和國內外經濟波動等多方面衝擊，我國經濟轉型過程中的結構性問題暴露，逆週期調節政策發力，穩步增長需求增加。
一是受經濟下行影響，地方財政收入成長乏力，土地財政空間持續收縮，2023年上半年全國土地出讓收入年減23.3%。
二是財政減稅降費增加地方政府債務負擔。根據財政部報告，2022年我國新增減稅降費及退稅緩稅緩費超過4.2兆元，2023年上半年全國新增減稅降費及退稅緩費9279億元，拖累2022年稅收收入年減3.5%，加劇地方政府收支不平衡。
第三是經濟波動帶來的金融風險、房地產風險等透過財政兜底加劇地方財政收支不平衡。金融風險看，今年內蒙古、遼寧、寧夏、安徽、雲南等地相繼發行支持中小型銀行發展專款債券，補充銀行資本金。房地產風險看，地方政府擔起「穩民生、保交付」責任，湖北、浙江、河南等多個省份陸續設立地產紓困基金，由地方政府主導，聯合資產管理公司、城投平台等推動逾期、停工樓盤專案的復工和交付。
三、影響：警惕地方債務危機引發系統性風險
在財政體制、宏觀政策、金融監理、地方評核制度、預算軟約束等多面向因素交織下，地方政府形成龐大體量的隱形債務。一旦地方債務暴雷，將引發系統性風險，波及宏觀調控、金融、房地產等領域。
1 、地方債務壓力激增使宏觀調控政策空間受到擠壓
一方面，規模龐大的隱性債務使地方政府面臨沉重的還本付息壓力，債務付息的剛性支出影響地方財政對於經濟社會發展的建設和投資，限制地方財政政策發揮逆週期調節作用。2022年地方政府公債支付利息1.1兆元，較上年年增20.8%。
另一方面，城投違約會產生明顯的外溢效應，導致地方信用受損影響再融資，惡化當地營商環境，限制實體經濟發展。江蘇省鎮江市債務規模過大，2018年城投政策收緊引發風波，當年該地固定資產投資規模出現斷崖式下降，地方經濟成長下滑，融資環境惡化。2021年，因債務率高居不下和土地市場低迷等原因，蘭州城投、蘭州建投帳面資金持續減少並於2022年出現兩次債務違約，直接導致蘭州城投債融資自2021年四季度以來連續4季為負、累計淨融資超-260億元。
2 、地方隱債暴雷或將引發金融風險
一是地方政府對於融資平台的隱性擔保造成其資產和風險不對稱，具有不合理的金融勢能，扭曲資金使用，投資效率較低。2022年，市府投資平台淨資產收益率和總資產收益率的中位數分別為1.3%、0.6%，資產報酬率較低。
二是城投平台高負債率、專案週期長容易有期限錯配問題，易引發銀行體系的信用風險及流動性風險。2022年發行城投債三年以下佔比65%，而城投參與的保障房建設一般週期為3-5年，大型基礎建設的回報週期一般為5-20年，容易產生期限錯配問題。
三是地方隱債的展期、重組，將向金融機構轉移風險。2022年12月貴州遵義道橋宣布156億貸款展期20年，長期來看貸款展期影響銀行收益的同時也將風險轉移至銀行體系。
3 、地方隱債容易滋生房地產市場泡沫
地方隱性債透過土地財政向房地產市場傳導風險。一方面，土地的融資屬性激勵地方政府推高房價。隱債常以土地為擔保，地方政府有動機透過控制土地儲備、房地產拍賣等推高房價，提升自身融資能力。「以地生債」模式易引發房地產市場泡沫，不利於房地產市場長期健康發展。另一方面，地方債務和房地產連動易引發「債務-通貨緊縮」。土地財政難以為繼，地方債務違約會導致金融體系的信用收縮，進而導致企業端投資和居民端消費下滑，進一步對房地產價格造成負面影響，陷入「債務-通貨緊縮」螺旋。
四、複盤：從“中央兜底”到“省負總責”
對於防範化解地方債務風險，歷史上曾進行三輪債務置換。化債邏輯從全局性、中央兜底向區域性、「省負總責」、「誰家的孩子誰抱」轉變，有利於規範地方政府的舉債融資，提升風險防範意識。
1 、第一輪：2015-2018年，全國發行置換債
背景：地方政府融資平台擴張導致地方政府債務負擔重。截至2014年末，地方政府負有償還責任的債務為15.4兆元，93%的存量債務以貸款、企業債、信託等非政府債券方式存在，地方政府債務平均利率約10%。同時，地方政府或有債務（包括政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定紓困責任的債務）也高達8.6兆元。為了防範化解地方政府的債務風險，2014年新預算法和43號文出台，地方政府取得發債資格，地方政府債務與城投債務切割。2015年財政部表示非政府公債方式的14.34兆元存量債務，透過三年左右的過渡期以發行地方債置換。
方式：2014年之前形成的隱性債務被置換，但違規舉債現象層出不窮。本輪以長期、低利率的地方政府債券置換短期、高利的非政府債券形式存量政府債務，置換後的地方政府債務到期時點幾乎都在2018年後。截至2018年末，全國累計發行了12.2兆元的置換債券，完成既定置換目標的85%。地方政府債務平均利率較2014年下降約6.5個百分點，累計節省利息約1.7兆元。但在中央兜底的預期下，地方政府風險防範意識不強，在實際操作中仍存在新增隱性債務、化債不實、化債不力、多報漏報隱性債務等違法行為違規現象，負面輿情時有發生，地方債務問題未根本解決。
特點：全域性、中央兜底、未增加地方債務負擔。從置換範圍來看，中央政府兜底，本輪債務置換規模大、覆蓋廣。從置換類別來看，地方政府一般債和專案債分別發行7.57和4.71兆元，以一般債為主。從置換方式來看，地方政府將短期的銀行貸款和信託貸款等債務形式轉變為長期的地方政府債券，只是債務形式發生了轉換，只是“非標轉標”，並未增加債務餘額。
2 、第二輪：2019-2020年，建制縣隱債化解小規模試點
背景：隱性債務風險暴露,2018年開啟新一輪隱債甄別。地方政府過度依賴中央兜底，隱性舉債、貪腐等現象時有發生，地方政府債務風險暴露。2018年審計署進行新一輪隱債清理工作，對2018年8月底前的隱性債務進行甄別，5-10年內化解隱性債務。2018年財政部列舉了六種債務化解方案：（1）安排年度預算資金、盤活財政存量結餘資金償還；（2）出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還；（3）利用項目結轉資金、經營收入償還；（4）將具有穩定現金流的債務轉化為企業經營性債務；（5）由企事業單位協商金融機構透過借新還舊、展期償還；（6）破產重整或清算。
方式：2019年底設立首批建制縣隱債化解試點，緩釋尾部風險。2019年貴州、雲南、湖南、甘肅、內蒙古、遼寧六省的一般公共預算收入不超3,200億元，而六省的負債率均超125%。當年12月，財政部選取這六省的部分縣市納入建制縣隱性債務化解試點，透過發行新增公債用於置換部分隱性債務。2019年發行置換債規模達1,579.24億元，其中建制縣發行了1,429.24億元，佔總規模的比重超九成。
特色：“誰家的孩子誰抱”，地方自擔，政策訊號強。本輪針對財政實力薄弱、債務負擔較重的尾部地區，進行小範圍的建制縣隱債試點，由地方政府自擔，降低中央兜底預期。化債邏輯從中央政府兜底向地方政府自擔轉變，具備較強的政策指導意義。
3 、第三輪：2020.12-2022.6, 發行特殊再融資債
背景：穩健成長壓力下隱債抬頭，特殊再融資債落地。為緩和經濟下行壓力，政府密集推出寬信用政策，地方政府財政支出壓力較大，隱性債務規模再抬頭。2020年12月，再融資債的資金用途由“償還到期地方政府債券”轉變為“償還政府存量債務（地方政府債券+隱性債務）”，其中用以償還政府隱性債務的部分被叫作「特殊再融資債」。
方式：2020.12-2022.6期間，全國累計發行了1.12兆元的特殊再融資債券，用於建制縣隱債化解和全域無隱債試點。
第一階段（2020.12-2021.9），建制縣隱債化解試辦擴容。此期間全國累計發行再融資債券2.69兆元，其中特殊再融資債券發行6,128億元。相較於2019年小規模試點，本輪建制縣試點省份由6個擴容為25個。發行規模超350億的省份有遼寧、重慶、天津、貴州、河南五省，合計發行2,239億元，佔發行總額的36.5%。
第二階段（2021.10-2022.6 ），京滬粵全域無隱債試點，廣東和北京實現隱債清零。自2021年10月以來，針對財政實力較強的京滬粵開展省級範圍內的全域無隱債清零試點。截至2022年6月，用於償還隱債的特殊再融資債券累計發行5,042億元，其中北京、廣東和上海分別發行3,253、1135、655億元。從試辦效果來看，廣東和北京分別於2021年和2022年實現全域清零，上海6區也在2022年實現隱債清零。
特點：特殊再融資債券置換隱債，屬於地方“隱債顯性化”，受限於地方債務限額空間。第一輪債務置換本質是地方債務餘額內的債務形式的轉換，未增加地方政府的債務負擔。由於隱性債務並未在地方債務餘額範圍內，本輪以特殊再融資債券置換隱性債務，會使地方政府債務規模增加。另外，特殊再融資債的發行空間來自於地方政府債務限額與餘額的差值，也就是地方政府債務限額中未使用的部分，因此特殊再融資債券的發行規模受限。
五、啟示：遵循底線原則，短期以防範流動性風險為主，中長期解除債務危機需體制改革
綜合近期監理導向及歷史三輪化債方案，針對本次一攬子隱債化解方案提出以下猜想：
1 、堅持底線原則：中央不兜底，壓實地方政府主體責任，遏制化存量
地方政府承擔隱債化解主責，中央政府提供政策支持。自2018年以來，中央多次強調對於隱性債務堅持中央不兜底、中央不救助原則，做到「誰家的孩子誰抱」。今年7月初公開的《國務院關於2022年中央決算的報告》進一步明確化解隱債的權責關係，「督促地方落實主體責任，統籌各類化債資源，增強市縣償債能力,逐步化解隱性債務存量」。中央財政則積極支持地方做好隱債風險化解工作，例如統籌地方政府債務限額管理，支持鼓勵金融機構幫助地方政府化債展期、降息。透過市場化的方式化債，可有效防止道德風險。
遏止、化存量。8月28日財政部部長劉昆表示，堅決查處新增隱性債務行為，防止一旁化債一邊新增。自2022年以來，財政部多次通報隱性債務問責典型案例，堅決杜絕違法違規融資新增隱性債務。
2 、短期以防風險為主，以時間換空間，採取多途徑並舉的化債方案
1）發行特殊再融資債券進行債務置換。2020-2022年曾發行特殊再融資債券的先例，幫助廣東、北京和上海實現了隱債清零任務。
從置換額度來看，以再融資債券置換隱形債務受限於地方政府的法定債務限額。截至2022年末，全國地方政府債務上限為37.65兆元，同期債務餘額為35.06兆元，再融資債最大發債規模為2.59兆元。但從過往經驗來看，2.59兆元的債務限額不會全部使用，據媒體報道，中央計畫允許地方政府發行1.5兆元特殊再融資債券，僅佔地方政府廣義債務餘額的4.5%。
從區域看，各地結存限額差異較大，可以收回各省一定比例的地方債額度進行全國統籌。總量上，截止2022年底各省市債務限額空間超2兆，限額空間較大。結構上，各省市債務限額空間呈現分化。上海市以2765億高居榜首，西藏以不到百億排名最後。共有9個省市結存限額超千億，11個省市結存限額不足500億。
2）中央創設金融工具支持地方政府化債，金融機構協助化債。根據媒體報道，中國央行或將設立應急流動性金融工具（SPV），由主要銀行參與，透過此工具給地方城投提供流動性，利率較低，期限較長。近期透過非對稱性降息、新一輪存款利率下調等政策支持，銀行淨利差壓力有所緩解，有餘力騰挪空間參與地方隱形債務化解任務。
3）除以上化債途徑，2018年《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》明確提出六種隱債化解方式。而在實際操作中，各地方政府提出的隱債化解方案也多圍繞這「六大招」進行，具體來看：
第一招，安排財政資金償還。根據全國333個地級單位揭露的2022年政府工作報告顯示，統籌財政資金化解政府隱性債務是地方政府主要的化債手段之一。但單純依賴財政資金化解難度較大，土地財政難以為繼，自2022年以來，地方政府財政收支處於緊密平衡，難有餘力安排財政資金償還隱債。同時，地區間財政分化加劇，財政赤字地區透過舉債發展地區經濟，而高額的利息支出進一步增加財政剛性支出，如此反覆造成惡性循環，拖垮地方財政。
第二招，出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還。例如「鎮江化債」、「山西交控化債」、「茅台化債」、「白藥化債」等模式，透過出讓地方國有優質資產或轉讓上市公司部分股權等方式獲取資金，用以債務利息償付。但可供出讓地方政府資源有限，這種一次性償還模式不可持續，同時也會削弱地方政府對國有資源的控制力，因此在債務風險尚可控的情況下，可選擇更為靈活、可長期持續的化債方式。
第三、四招，利用項目結轉資金和經營收入償還以及合規轉化為企業經營性債務。2022年蘭州政府提出「綜合運用合規轉化為企業經營性債務、依法依規核減隱性債務等方式，穩健有序化解存量隱性債務」。不過「隱轉企」方式對企業資質要求就高，需要具備持續的現金流，適合因城施策，難以大規模推廣。
第五招，藉由新還舊、展期等方式償還，以時間換空間。這種化債途徑本質上是將地方債務風險轉移到金融體系，但當前商業銀行淨利差壓力較大，面對安全性、流動性、獲利性多面向考核壓力，地方債務的展期降息需要中央財政給予金融機構定向支援。
第六招，採取破產重整或清算方式化解。對金融市場和投資者信心造成較大影響，非必要不建議債務破產清盤。
3 、中長期來看，徹底化解地方隱性債務必須深化改革，處理中央與地方、政府與市場、政府與金融等關係
一是推動財稅體制變革，優化中央與地方財權事權分配。一方面，地方事權適當上移。適當上移教育、醫療和養老等領域的地方支出責任，緩和地方政府剛性支出壓力。另一方面，中央財權適當下放。利用好中央加槓桿的空間，加大轉移支付力道和國債發行力度，透過中央財力下沉緩解地方剛性支出壓力。同時，優化稅收分配，適當上調企業所得稅和個人所得稅的地方分成。
二是簡政放權，釐清政府與市場關係。對於地方政府，精兵簡政，由發展型政府轉向服務型政府，減少對於經濟發展環節的直接介入，引導市場發揮在資源配置中的決定作用。大量的事業單位，要不回歸非營利機構，要不走向市場自負盈虧。對於地方融資平台，要逐步剝離地方政府非經營性專案融資功能，加速平台市場化轉型，成為城市綜合服務開發商和營運商、地方國有資本投資公司，從依靠政府信用轉向依靠企業信用，打破城投債信仰。
第三是深化金融監理改革，處理好地方政府與金融監理的關係。過去受制於地方政府壓力，金融監理常讓位給經濟發展，缺乏公正客觀。部分地方金融機構加掛金融辦公室的牌子，裁判運動員一肩挑，職責混亂。今年3月，金融監理迎來重磅改革，重點捋清中央及地方層級監理職責，建立以中央金融管理部門地方派出機關為主的地方金融監理體制。未來要進一步建構自上而下的金融監理垂直系統，壓實監理職責，提高監理效率。
四是推動債務體制改革，開好前門、堵住後門。一是要規範地方債發行，加大專案債發行力度，解決基建投資中收益成本與期限錯配問題。二是要加強債務資訊公開，地方政府要及時公佈債務規模、期限、結構及還款能力，建立全國統一的債務資訊平台，促進債務顯性化，提高債務透明度。第三是要建立自上而下的債務風險預警機制，加強動態監管與風險防範，加強債務問責追責，將地方債務納入政績考核。四是在合理規範的製度架構內進行數位賦能，將數位分析與數位監管應用於投資監督管理、財政預算管理、動態風險監控等方面，打造數位政府。
五是從土地財政轉向股權財政。地方政府要擺脫土地財政依賴，探索股權財政，引導產業基金聚焦新能源、新基建、新材料等領域，拉動地方投資，擴大稅基，實現資產保值加值。例如，合肥政府結合自身資源禀賦及產業機構，先後投資京東方、半導體，引進蔚來、大眾等，股權投資屢獲成功。(澤平宏觀)