TikTok禁令重演，這次還有轉機嗎？

自4月24日美國總統拜登簽署《保護美國人免受外國對手控制應用侵害法》以來，圍繞法案中「TikTok禁令」的法律鬥爭和公眾辯論持續不斷。美上訴法院在6月17日表示，將於9月審理阻止「TikTok禁令」官司。

若法案施行，在"不賣則禁"的壓力下，TikTok將何去何從？臨近的美國大選能否為TikTok帶來轉機？美國對TikTok進行連番無端指控，背後反映出了怎樣的心態和戰略調整？

IPP研究助理陳佳慧指出，如果此次TikTok折戟，也將意味著美國傳統的自由開放理念已逐步讓位給以「安全為第一要務」的權力政治邏輯。TikTok可能成為美國對中國相關應用新一輪禁令的首道防線。

2024年4月，美國國會以「國家安全」為由，通過了《保護美國人免受外國對手控制應用侵害法》，授權美國總統全面禁止TikTok等「外國對手」控制的社交媒體用於美國所有裝置.該法案於4月24日，由現任總統拜登正式簽署生效，要求TikTok「不賣則禁」。

這並非TikTok首次面臨被強製出售的壓力。 2020年時任總統川普也曾發佈行政命令，要求封鎖TikTok，而TikTok訴諸法律成功反擊。新法案名義上著眼於緩解社群媒體帶來的國家安全威脅，實際上藉此遏制中國在全球科技領域的影響力，維護美國企業在科技和資料領域的主導地位。

這項新法案能否真正落實執行，還面臨司法審查、美國大選、民意分裂與法案可行性的現實考驗。面對已成兩黨精英共識的禁令以及更精細的新法案，TikTok的訴訟之路無疑會更為艱辛和冗長。圍繞TikTok的爭議也將進一步衝擊全球科技治理秩序，加劇中美關係震盪的風險。

美國另立新規封鎖TikTok

2024年4月23日，美國參議院通過了總額超960億美元的對外援助法案，其中還包括一項眾議院臨時新增的涉TikTok法案——《保護美國人免受外國對手控制應用侵害法》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act）。

隔日，法案由拜登總統正式簽署生效。法案稱，TikTok由「外國對手」控制，帶來了直接的國家安全風險，要求TikTok及其母公司字節跳動「二選一」：

（1）合格剝離（qualified divestiture），字節跳動在最長1年內剝離TikTok，使該應用程式不再受「外國對手」控制[1]；

（2）全面禁止，蘋果、Google等網路服務供應商將停止為TikTok提供託管服務，禁止TikTok與美國企業進行交易，相當於退出美國市場。

這並非TikTok首次面臨被迫強製出售的壓力。自2019年起，TikTok開始受到美國多個監管部門的調查。圍繞TikTok的指控集中在三個方面：

（1）使用者隱私風險；

（2）影響使用者特別是青少年使用者的認知；

（3）威脅美國國家安全。

前兩個面向是社群媒體帶來的共通性問題，而第三個指控則借用了更為泛化與模糊的「國家安全」概念，這也是美國對TikTok發起調查並出台禁令的關鍵憑依。

在對TikTok的國家安全審查中，美國海外投資委員會（CFIUS）扮演核心角色，該機構被賦予了審查外資對國家安全影響的權力。

2020年，時任美國總統川普稱，TikTok對美國國家安全構成威脅，並行布兩項行政命令，其一為禁止TikTok等中國應用程式在美國營運，其二為要求字節跳動剝離TikTok。

第一項行政令的依據為《國際緊急經濟權力法》（IEEPA），由於聯邦法院認定該禁令超出法案授權，且違背了第一修正案，予以駁回；第二項行政命令被暫時擱置。

2021年，現任美國總統拜登上台後，撤銷了禁令，但繼續與TikTok圍繞國家安全協議進行談判，限制舉措也進一步升級，包括：禁止聯邦政府裝置使用TikTok，要求TikTok使用者資料儲存於美國本土伺服器，以及最新簽署強制剝離法案。

值得注意的是，若將法案簡單視為“TikTok禁令”，可能會掩蓋其另一個迫近的風險，即TikTok可能成為美國對中國相關應用新一輪禁令的首道防線。除了TikTok之外，該法案列出的需強制剝離的應用還包括「由外國對手控制，並被總統認定對國家安全構成重大威脅的社群媒體公司」。[2]且法案強調，若有部分條款被法院認定為無效，不影響其他條款的效力。

這也意味著，即便法院判決該法案的第一類條款，即直接點名字節跳動和TikTok的條款無效，若是第二類條款依舊保留，總統仍可以據此要求強制剝離或停用TikTok，甚至其他具有社群媒體屬性的中國應用。從“訴諸舊法”到“另立新規”，法案給TikTok以及中國其他社交媒體應用帶來前所未有的壓力。

TikTok禁令的動因

法案要求的「合格剝離」再次劍指TikTok的所有權歸屬爭議，及其背後涉及的核心演算法轉讓、以及對新興輿論空間的控制權問題。

TikTok從2020年起便籌劃一項旨在緩解美國國家安全擔憂的「德州計畫」(Project Texas)，透過與美國科技服務供應商甲骨文合作，TikTok將其美國使用者的資料轉移到美國本土伺服器，增強資料的安全性和透明度，減少美國政府對TikTok可能受中國影響的擔憂。

然而，美國監管者並不買單，該計畫一直未能實施。這是因為「德州計畫」並未解決美國的實際關切：TikTok及其技術的所有權歸屬問題。除非字節跳動完全剝離TikTok，否則美國對國家安全的顧慮就不會停止。

這項法案在國會高票通過，背後是對華鷹派和右翼保守菁英的積極遊說，以及美國科技巨頭的推波助瀾。根據美國政治媒體Politico的報導，2024年第一季的遊說揭露文件顯示，對華鷹派和共和黨保守力量積極推動了TikTok法案出台。

包括：保守派遊說團體保衛民主基金會（Foundation for Defense of Democracies）、國家裝甲（State Armor）和傳統基金會（Heritage Foundation），以及共和黨金主、能源大亨科氏工業集團所資助的專門遊說團體：美國繁榮基金會（Americans for Prosperity）和美國原則計畫（American Principles Project）。此外，去年年底TikTok掀起的大規模「反猶太運動」引發親以政客不滿，其結果之一便是親以團體也加強了對TikTok法案的遊說力度。[3]

TikTok成長勢頭迅猛，已威脅美國科技巨頭固有的市場份額，反市場競爭力量也在崛起。與TikTok共同達成「德州計畫」的甲骨文公司，以及其他科技巨頭，如Google、領英、聯想等，也參與了法案的遊說行動。根據美國華盛頓郵報透露，Facebook母公司Meta已斥資開展了一場旨在塑造TikTok負面形象的網路輿論戰，動員更多民眾反對TikTok。[4]

限制TikTok的經濟動機和政府的遏制中國的政治動機，在「國家安全」框架下形成了合流。利益團體透過遊說活動影響政府決策是美國外交政策制定的顯著特徵之一，但遊說團體利益和國家政策導向並不一定契合。在1959年，美國電子工業協會也呼籲美國政府出手，以免日本進口產品損害「國家安全」。

由於美國的戰略是藉助扶植日本建立電子產業，並加深日本與西方陣營經濟相互依賴程度，對抗蘇聯陣營，因此美國政府拒絕了利益團體的保護主義請求。[5]

而如今，由於中國已被美國定位為最首要的挑戰者，反市場競爭力量的訴求得到了對華鷹派政策制定者的回應。眾議院議長邁克·約翰遜（Mike Johnson）如此評價該法案：“這是針對我們最大的地緣政治敵人中國採取的一項重要的兩黨舉措，中國正在破壞我們的經濟和安全。”  [6]

法案表面上是為了解決社群媒體可能帶來的國家安全威脅，實際上是美國希望以「國家安全」為由，遏制中國在全球科技領域的影響力，維持美國企業在科技和數據領域的主導地位。

這也是為什麼，相較於Facebook這一已有切實案例表明其涉及隱私安全和干預選舉的美國社交媒體巨頭，TikTok在國家安全威脅方面沒有切實證據且無重大輿情，卻會被認為對美國國家安全構成了與其他社群媒體公司不同的「嚴重威脅」。

法案執行的四道關卡

面對這場對華鷹勢力與反市場競爭力量的政治交易，TikTok選擇訴諸法律反擊。該法案能否落實執行，還面臨司法審查、美國大選、民意分裂與法案可行性的現實考驗。

其一，合憲性審查是美國限制TikTok需面臨的首道門檻。與2020年TikTok反擊川普行政禁令的路徑相似，「合憲性」仍是TikTok目前最主要的反擊策略。 TikTok 已向哥倫比亞聯邦巡迴上訴法院提起訴訟，請求法院審查法案的合憲性，即「國家安全」考量是否足以挑戰第一修正案中的「言論自由」條款。

蒙大拿州2023年試圖在全州範圍內禁止TikTok的法案也因違反第一修正案而被上級法院否決。目前，TikTok的上訴已被聯邦上訴法院接受。聯邦上訴法院的裁決，除非被最高法院推翻，否則都應執行。若聯邦上訴法院做出不利於TikTok的裁決，TikTok向最高法院提起新訴訟並被受理，那麼TikTok的生存空間由最高法院定奪。

從必經的法律流程來看，合憲性審查難以做到速戰速決，如果法院在審理結束前發出臨時禁令或暫停令，TikTok強制剝離的時間期限才能有更多緩衝空間。現階段，司法判決仍是法案執行所面臨的最大的不確定性。雖然目前9位大法官中有6位保守黨任命的保守派，但最高法院會更多權衡法案對美國國家發展的長期影響，因此法院判決結果還難以預測。

其二，新總統也可能影響法案的未來。法律拉鋸戰恰逢2024年美國總統大選，按照拜登簽署法案之日起計算，9個月的剝離期限將在明年1月，而此時也是美國大選結束，適逢新任總統就職，屆時新總統可裁定是否將剝離期限再延長3個月。

此外，法院判決結果也決定了新總統的裁量空間。在法院審理期間，新總統無法干預法案。如果最終TikTok勝訴，或是部分勝訴，可能的情況是針對字節跳動和TikTok的直接條款被判定無效或暫緩實施，而第二類總統認為存在“巨大國家安全風險”的應用才能被強制剝離，那麼新總統就有權利決定是否繼續推動TikTok的強制剝離。

如果TikTok最終敗訴，即使是新總統也無法違反國會立法和法院判決，但仍可以推動國會來修改或廢除法案，這又涉及與國會的複雜協商。雖然熱門候選人之一川普承認TikTok構成國家安全風險，但聲稱反對禁令。

且不論川普重返白宮的機率，在對華強硬成為兩黨共識的情況下，川普的態度轉變更多是爭取選民的投機之舉，新總統與政治精英對抗、修改法案的意願還是相對有限。

其三，TikTok全美禁令難以動員主流民意支持，反而進一步揭露了輿論分裂。客觀來說，精英建構的「中國威脅論」成功塑造了美國民眾根深蒂固的對華偏見。根據皮尤研究中心2023年4月的民調數據，近九成（88%）的美國民眾對中國社群媒體公司的資料安全保障有疑慮。 [7]

同時，對中國有較負面看法的民眾也更傾向支持封鎖TikTok。但由於TikTok作為在美國有1.7億用戶的超級社群媒體與獲利平台，美國民眾對TikTok禁令的支持度有顯著分歧。

皮尤研究中心2023年12月的民調數據顯示，美國成年受訪者中，支持TikTok禁令的比例從同年3月份的56%下降到38%，更多受訪者表示「不確定」。[8]此外，TikTok禁令的支持率在年齡和政治傾向上有顯著差異，青年和民主黨傾向的民眾更可能反對禁令，而老年人和保守派群體則更傾向支持禁令。

這種世代、政黨、使用者與非使用者的偏好差異在美國大選期間被放大，加劇了美國政治生態的裂痕。數位媒體時代，TikTok成為大選輿論戰的關鍵立場。目前美國有30個州禁止在政府設備使用TikTok，這些州大多為共和黨領導，本次TikTok法案也主要由共和黨議員推動。

就在眾議院通過TikTok法案的前一個月，民主黨候選人拜登的競選團隊開通TikTok帳號，意圖接觸和吸引潛在選民，尤其是因為以巴衝突而加劇流失的年輕選民。此舉旋即招致力推禁令的共和黨人的批評。

隨著國會對於TikTok禁令形成兩黨共識，拜登冒險駁回法案的空間和回報並不大。反觀共和黨候選人川普，從2020年力推禁令到如今轉向表示反對TikTok禁令，川普競選團隊借勢於6月1日開通帳號，正式展開在TikTok上的選舉攻勢，提昇在年輕選民群體中的支持率。

這種前後不一的矛盾態度，恰好反映了美國在「禁或不禁」間的兩難：精英不願意在大肆批判TikTok可能幹擾美國大選的同時，也被認為希望利用TikTok的輿論影響力來為選舉造勢。

其四，強制出售的現實阻礙不小。面對「不賣就禁」的抉擇，對TikTok而言，被禁意味著有朝一日解除限制的可能性，完全剝離則意味著失去迴旋餘地。

目前TikTok出售難度很高。其一為資金問題。 TikTok的估值超2000億美元，收購方面臨的首先是籌資壓力，同時在美國對科技巨頭的反壟斷調查愈加嚴苛的情況下，有潛力的收購方也難以避免監管審查。其二是核心演算法轉移問題，推薦演算法是TikTok的勝利關鍵。

中美圍繞著演算法所有權的博弈相持已久。中國於2020年推出了《中國禁止出口限制出口技術目錄》，這意味著TikTok的核心演算法技術出口必須獲得中國的行政許可，而強制技術轉移無疑會侵害了字節跳動乃至中國的利益。

TikTok禁令的長遠影響

圍繞TikTok的爭議揭示了以中美為首的全球科技博弈的白熱化。美國將國家安全視為常態化的治理手段無疑將衝擊全球科技治理秩序，也加劇了中美關係震蕩的風險。

TikTok禁令反映了美國國家安全審查範圍和總統行政權力的持續擴張，其全球示範效應值得警惕。美國國內理性的聲音指出，封鎖無法解決隱私安全問題。皮尤研究中心的一項調查指出，大多數美國人（72%）認為「政府應該對公司如何處理客戶個人資訊進行更多的監管」。[10]

然而，美國是G20國家中唯一沒有管理個人資料收集所使用的綜合性國家級隱私法的國家。[11]在TikTok問題上，美國迴避了其本身監管法規的缺位。這種缺位反而使得美國能藉口“國家安全”來實施非常態治理措施，授權總統實施緊急狀態權力來“以禁代管”，徹底排除外來風險，而非管控風險。

如果這次TikTok折戟，也將意味著，美國傳統的自由開放理念已逐步讓位給以安全為第一要務的權力政治邏輯。

美國對TikTok的打壓也會帶來全球性的示範與外溢效應。 2020年川普的TikTok禁令曾掀起國際社會對中國科技企業的擔憂與檢視。在各國圍繞「禁與不禁、是否實施全國禁令」的政策討論中，美國的強硬姿態無疑再次向國際社會釋放了一個危險的信號。

中美科技博弈進入新的關鍵時刻，圍繞TikTok的博弈加劇中美關係緊張。美國對華鷹派和新保守精英借助多種手段來建構“中國威脅”，反華情緒以國家安全之名獲得合法性。美國以「國家安全」為由採取了更強硬的遏制措施，在貿易和科技等領域展開全方位的對華競爭。

在TikTok這個議題上，菁英透過誇大中國的威脅，藉由TikTok與中國可能的聯繫，建構了TikTok對美國社會價值觀以及國家安全的挑戰。在這個框架下，還需要尋找更多TikTok濫用數據的證據，提升議題可信度和採取行動的迫切性。

如作為對法案的反擊，TikTok透過APP彈跳窗提醒，號召選民致電國會抗議。 TikTok在輿論層面的強大號召力，反而成為美國政客推動禁令的合理性的最佳證明。

在這種情況下，TikTok適應監管要求的舉措如「德州計畫」被擱置，抵抗禁令的措施反而成為美國需加速推動TikTok禁令的證據。美國對TikTok禁令的執著，揭露出美國社會長期以來根深蒂固的對華偏見。這種利用「非理性恐慌」增加政策合法性的行為，將增加中美科技競爭中的意識形態色彩。

結 語

當「反華」成為美國的政治正確，溫和派的理性聲音被淹沒，美國對華政策將更具零和博弈的性質，擠壓中美間理性對話和妥協的空間。除非美國溫和派和理性派能扭轉目前的對抗性政策，否則以「國家安全」為由的監管措施將成為常態，波及公眾、企業和其他利害關係人。

對TikTok來說，訴諸法律仍是目前最有效的策略。 2020年，TikTok訴諸法律並勝訴，合憲性審查成為保衛TikTok在美合法運作的最後堡壘。同時，反TikTok禁令的民意並不弱，大選年圍繞選票的爭奪戰也意味著，新總統可能也會為TikTok的未來增添變數。但隨著反華政治力量與反市場競爭力量日益形成合力，TikTok的訴訟之路無疑會變得更為艱辛、更冗長。

同時，在美國大選這段特殊時期，TikTok將不可避免成為辯論焦點。兩黨圍繞TikTok的辯論可能會引發一系列政治和輿論的負面效應，加劇美國對中國的威脅認知。中國應理解Tiktok禁令背後的經濟和政治動因，規避美國設定的「國家安全」話語，以免在其他領域落入「自證陷阱」。

參考文獻：

[1] 目前美國所正式定義的外國對手（foreign adversaries）僅限於中國、俄羅斯、伊朗和北韓等少數國家。

[2]  HR7521 — 118th Congress (2023-2024): Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act. (March 13 2024). https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/ https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/ https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/ https://www.21

[3]  CAITLIN OPRYSKO. (April 24 2024). Who else lobbied on the TikTok bill? POLITICO. https://www.politico.com/newsletters/politico-influence/2024/04/24/who-else-lobbied- on-the-tiktok-bill-00154210

[4]  Taylor Lorenz and Drew Harwell. (March 30 2024). Facebook paid GOP firm to malign TikTok. The Washington Post. https://www.washingtonpost.com/technology/2022/03/30/facebook-tiktok-targeted -victory/

[5]  Beckley, M., Horiuchi, Y., & Miller, JM (2018). AMERICA'S ROLE IN THE MAKING OF JAPAN'S ECONOMIC MIRACLE. Journal of East Asian Studies, 18(1), 1–21.

[6]  House Committee on Energy and Commerce. (March 7 2024). Experts Agree: ByteDance is Beholden to the CCP and Cannot Be Allowed to Exploit Americans' Data. https://energycommerce.house.gov/posts/experts-agreeit Americans' Data. https://energycommerce.house.gov/posts/experts-agree -byte-dance-is-beholden-to-the-ccp-and-cannot-be-allowed-to-exploit-americans-data

[7]  Pew Research Center. (April 12 2023). Americans Are Critical of China's Global Role – as Well as Its Relationship With Russia. https://www.pewresearch.org/global/2023/04/12/americans-are -critical-of-chinas-global-role-as-well-as-its-relationship-with-russia/

[8]  Pew Research Center. (December 11 2023). A declining share of adults, and few teens, support a US TikTok ban. https://www.pewresearch.org/short-reads/2023/12/11/a -declining-share-of-adults-and-few-teens-support-a-us-tiktok-ban/

[9]  Pew Research Center. (March 31 2023). By more than two-to-one, Americans support US government banning TikTok. https://www.pewresearch.org/short-reads/2023/03/31/by -a-more-than-two-to-one-margin-americans-support-us-government-banning-tiktok/

[10]  Pew Research Center. (October 18 2023). Views of data privacy risks, personal data and digital privacy laws. https://www.pewresearch.org/internet/2023/10/18/views-of-data- privacy-risks-personal-data-and-digital-privacy-laws/

[11]  KEIR LAMONT. (December 11 2023). FIVE BIG QUESTIONS (AND ZERO PREDICTIONS) FOR THE US STATE PRIVACY LANDSCAPE IN 2024. Future of Privacy Forum. https://www.secrss.com/articles/62508 (IPP評論)