去年中央經濟工作會議已對今年經濟政策做出部署，政府工作報告延續中央經濟工作會議的基調並作出細化。其中，政府工作報告提出諸多量化目標，這也是市場最為關注的部分。據介面新聞記者梳理，今年政府工作報告主要有以下關注點：

1.經濟增速目標5%：兼顧需要與可能

經濟增速目標是綜合性指標，是各界最為關注的內容。根據政府工作報告，今年經濟增長預期目標為5%。這一目標兼顧了可能與需要，同時與近年經濟增長目標與實際增速保持連續性。

可能方面，這一目標增速在中國潛在經濟增速附近。潛在經濟增速是指各類生產要素（資源、資本和技術等）得到充分利用、失業率維持在自然失業率水平時的增速，宏觀調控的目的就是使實際增速保持在潛在增速附近。

綜合研究機構的測算看，“十四五”期間中國經濟潛在增速水平在5%左右。比如人民銀行2021年發表的一篇工作論文測算表示，“十四五”期間中國潛在產出增速在5%—5.7%，總體繼續保持中高速增長。

需要方面，按照此前規劃，2035年中國要達到中等發達國家水平，意味著2021年-2035年年均增速需達到4.73%。考慮到潛在增速的下降，“十四五”期間要力爭實現5%以上的增長。如果今年增速達到5%，那麼“十四五”期間年均增速將達到5.4%，為後續實現2035年目標奠定基礎。

連續性方面，2023年、2024年經濟增速目標為5%左右，實際增速分別為5.4%、5%，今年5%的目標增速與近年經濟增長目標與實際增速保持連續性。

考慮到內外部的挑戰，今年要實現5%的增長有難度。5%目標增速也高於國際權威機構的預測，比如國際貨幣基金組織今年1月發佈的《世界經濟展望》預計，今年中國經濟增速為4.6%。

政府工作報告指出，經濟增長預期目標為5%左右，既是穩就業、防風險、惠民生的需要，也有經濟增長潛力和有利條件支撐，並與中長期發展目標相銜接，突出迎難而上、奮發有為的鮮明導向。

CPI也是政府工作報告提出的重要量化目標。長期以來，CPI漲幅目標一般設定在3%左右，個別通膨壓力較大的年份適度調整為3.5%或4%，今年CPI漲幅目標則下調至2%左右。

一方面，過去相當長的一段時間內，中國經濟表現出“走熱容易、走冷不易”的不對稱特徵，通貨膨脹是主要的宏觀經濟風險。但2023年以來，受需求不足影響，CPI月度同比漲幅較低、徘徊在0左右。適度下調物價目標，可以避免與實際過度脫節，增強政策可信度。另一方面，從實行通貨膨脹目標制的國家來看，主要發達經濟體將2%的CPI漲幅作為央行貨幣政策操作的“錨”。

政府工作報告指出，居民消費價格漲幅2%左右，目的在於通過各項政策和改革共同作用，改善供求關係，使價格總水平處在合理區間。

3.“更加積極財政政策”的兩大體現

去年召開的中央經濟工作會議提出，要實施更加積極的財政政策。此前關於財政政策的基調有適度從緊、穩健、積極三種，“更加積極”是一種全新的政策基調，是在適度從緊、穩健、積極之外的第四種基調。從政府工作報告披露的數值來看，更加積極的財政政策體現在以下兩方面：

一是赤字率突破3%並創新高。赤字率是宏觀政策尤其是財政政策的一個重要風向標。根據政府工作報告，今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66兆元、比上年增加1.6兆元。

“赤字率不超過3%”引自於1993年生效的歐盟《馬斯特里赫特條約》，1999年首度被中國預算報告引用，成為中國官方衡量財政債務是否健康的核心指標。長期以來，中國赤字率很少超過3%。近年學界不斷質疑這一標準的合理性，“赤字率不超過3%”的“緊箍咒”被打破。

二是今年新增政府債務總規模11.86兆元、比上年增加2.9兆元，同樣創出歷史新高。

這是一個十分可觀的規模，該規模相當於2024年GDP的9%（如果加上置換隱性債務的2兆額度，該比例上升至10.3%），政府債將對經濟增長髮揮越來越重要的作用。可供比較的是，2009年應對金融危機期間推出的“四兆”刺激政策，其規模佔2008年GDP的12%，但分兩年實施。

4.發行5000億特別國債向大行注資

除了總額度之外，各類政府債也有一些新變化。

赤字可分解為中央財政赤字和地方財政赤字，分別通過發行普通國債和地方政府一般債彌補。2015年-2019年，地方政府一般債額度佔財政赤字的比重在30%以上，但2020以來該佔比持續下降，2024年為17.7%，今年進一步降至14.1%。究其原因，中央政府有加槓桿的空間，但地方政府債務壓力較大。赤字更多向普通國債傾斜，體現中央政府加槓桿的趨勢。

特別國債不計入赤字，其邏輯在於特別國債投向有收益的領域，要有穩定的現金流或資產與之對應。去年發行1兆超長期特別國債，7000億用於“兩重”（國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設）項目、3000億用於“兩新”項目（推動新一輪大規模裝置更新和消費品以舊換新），今年超長期特別國債額度增加至1.3兆。

同時今年擬發行特別國債0.5兆元，支援國有大型商業銀行補充資本。究其原因，大型商業銀行主要依靠自身利潤留存的方式來增加資本，但隨著銀行減費讓利的力度不斷加大，淨息差有所縮小、利潤增速逐步放緩，需要統籌內部和外部等多種管道來充實資本。

截至去年6月末，建行、工行、中行、農行、交行、郵儲六大行的核心一級資本充足率分別為14.01%、13.84%、12.03%、11.13%、10.3%、9.28%。其中建行、工行高出監管線4.8個百分點以上，中行、農行分別高出監管線3個、2個百分點，交行、郵儲銀行高出監管線1.8、1.28個百分點。

專項債也不計入赤字，投向有收益的項目，償債來源為項目所對應的專項收入或政府性基金收入。專項債於2015年首度發行，此後額度穩步擴大，2020-2023年每年額度3.8兆左右，2024年為3.9兆。今年額度為4.4兆，相比上年增長0.5兆，創出歷史新高，繼續發揮穩增長、調結構、化風險的作用。

5.降准降息不會缺席，短期降准機率大於降息

去年中央經濟工作會議提出“要實施適度寬鬆的貨幣政策，適時降准降息”，這是時隔14年貨幣政策基調首次由“穩健”轉為“適度寬鬆”。去年12月以來，市場對寬鬆預期較高，有的預計今年一季度甚至1月就會降准降息，但最終預期落空，央行的表述也出現變化。

1月3日—4日召開的2025年中國人民銀行工作會議稱，“根據國內外經濟金融形勢和金融市場運行情況，擇機降准降息”；今年2月13日發佈的《2024年第四季度中國貨幣政策執行報告》表示，“根據國內外經濟金融形勢和金融市場運行情況，擇機調整最佳化政策力度和節奏”。在此背景下，政府工作報告對貨幣政策的定調成為市場關注的焦點。

政府工作報告表示，發揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，適時降准降息，保持流動性充裕，使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配。

在這一定調下，降准降息應該不會缺席，短期降准機率大於降息。當前較低的淨息差（2024年四季度商業銀行淨息差回落至1.52%的歷史低點）、人民幣貶值壓力制約降息，而在信貸開門紅、搶出口等因素支撐下，一季度經濟表現尚可，國內經濟尚不構成央行降息的強觸發劑。降准方面，當前金融機構加權存款準備金率為6.6%，仍有下調的空間。

6.動態調整債務高風險地區名單，支援打開新的投資空間

在去年推出10兆的置換方案後，地方債風險已大幅緩釋。去年2兆的置換債已經發行完畢，截至目前今年用於置換隱性債務的2兆額度已發行過半，用於補充政府性基金財力、專門用於化債的新增專項債發行則相對較慢。

政府工作報告提出，按照科學分類、精準置換的原則，做好地方政府隱性債務置換工作。完善和落實一攬子化債方案，最佳化考核和管控措施，動態調整債務高風險地區名單，支援打開新的投資空間。

此前，監管部門根據各地債務風險等級確定了12個高風險省份名單，這些地方的基建投資受到嚴格控制。隨著債務化解工作的推進，一些省份債務風險等級下調，具備退出的條件，相應基建投資的管控會有放鬆。

比如內蒙古在今年預算報告中表示，自治區化債工作取得突破性進展，有望率先退出高風險省份；寧夏預算報告表示，2024年超額完成年度化債任務，實現隱債規模、債務率、融資平台、金融債務、中小金融機構風險、高風險地區數量“六個下降”，今年要推動退出債務高風險省份。

政府工作報告表示，按照市場化、法治化原則，一體推進地方中小金融機構風險處置和轉型發展，綜合採取補充資本金、兼併重組、市場退出等方式分類化解風險。

以銀行業為例，央行《中國金融穩定報告（2024）》披露，2023年末人民銀行對3936家銀行機構開展金融機構評級結果顯示，國股行、政策性銀行、民營銀行、外資行無高風險機構。而城市商業銀行有11%的機構為“紅區”銀行；農合機構（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社）和村鎮銀行“紅區”銀行數量佔“紅區”銀行比重較高。

近年來中小銀行風險化解的一大特點是兼併重組，省域內城農商行合併加速，法人機構數量大幅減少：從2019年到2024年6月，城商行、農村金融機構、村鎮銀行減少了165家。未來這一趨勢仍將持續。

8.3000億超長期特別國債支援擴消費

近年來，內需不足成為中國宏觀經濟面臨的重要課題，內需不足導致一些領域和行業出現供求失衡、物價低位運行等問題。今年政府工作報告將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”列為10項重點任務之首，顯示擴大內需的重要性和急迫性。

過去擴內需主要是擴大投資尤其基建投資的需求，基建投資穩增長在過去形成了成熟的體系，包括發改委批項目、地方上項目、銀行放貸款。但未來一段時間擴大內需進入到更加依靠擴大消費的階段，不過促消費穩經濟的框架還需再探索。

政府工作報告提出，要制定提升消費能力、增加優質供給、改善消費環境專項措施，釋放多樣化、差異化消費潛力，推動消費提質升級，多管道促進居民增收。

擴大消費的關鍵一招是加力擴圍實施消費品以舊換新政策。去年消費品以舊換新帶動相關產品銷售額超過1.3兆元，對提振消費起到了非常重要的作用。報告披露，今年安排超長期特別國債3000億元支援消費品以舊換新，規模相比去年增加一倍。

房地產問題是當前經濟運行中的核心問題。在降息、降低首付比、放鬆限購等一攬子增量政策推出後，去年10月以來新房、二手房成交量明顯回升，房價降幅縮小。

去年中央經濟工作會議要求“持續用力推動房地產市場止跌回穩”，房地產市場還需持續用力。從政府工作報告看，需求側政策包括因城施策調減限制性措施，加力實施城中村和危舊房改造；供給側則主要著眼於存量消化，加大存量商品房和存量土地盤活力度。土地收儲有助於緩解房企流動性壓力，存量商品房收儲則有助於穩定房地產市場。

存量消化方面，專項債將發揮積極作用。專項債收購存量土地工作已經啟動，今年以來廣東、北京收儲落地速度較快，其中廣東已發行304億元專項債用於收購多個城市的220宗項目用地，後續需關注專項債收購存量商品房的進展。

政府工作報告提出，盤活存量用地和商辦用房，推進收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權。

10.最佳化和創新結構性貨幣政策工具，促進股市健康發展

去年9月24日一攬子增量政策推出後，中國資本市場主要指數明顯上揚，今年初DeepSeek橫空出世使全球資本重估中國資產，市場成交已經大幅回暖，指數運行中樞明顯抬升，中國資本市場可謂“輕舟已過萬重山”。

去年中央經濟工作會議要求“穩住股市”。開年以來，穩定資本市場的政策在持續發力。1月22日，中央金融辦、證監會等六部門印發《關於推動中長期資金入市工作的實施方案》，重點引導商業保險資金、社保基金、基本養老基金等中長期資金進一步加大入市力度。

政府工作報告提出，最佳化和創新結構性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發展。支援股市的結構性貨幣政策工具主要是證券、基金、保險公司互換便利和股票回購增持再貸款，額度分別為5000億元和3000億元。按照政府工作報告安排，今年兩個工具可能進一步最佳化，比如額度、期限、利率方面。 (介面新聞)

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