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美智囊: “川普此舉威脅盟國, 將改變世界對待中國的方式”
據美國媒體報導，川普就職在即，他表示正在考慮宣佈美國進入「國家經濟緊急狀態」，從而為對他國大範圍徵收高額關稅提供法律依據。如果中美貿易衝突已是前奏，那麼川普入主白宮前的這一步「不分敵我」的戰略性預熱，則意在挑動全球的緊張神經，進一步貫徹「美國優先」的原則。
在此背景下，美國重要科技政策智庫「資訊科技與創新基金會（ITIF）」推出的「川普風險指數」尤其耐人尋味。透過評估國防開支、對美貿易順差、反美政策以及對華立場四個指標，報告盤點了美國近40個盟友在川普上台後面臨的關稅風險。本文認為，冷戰以來，美國優先考慮地緣政治和國家安全目標，貿易和經濟利益被置於次要。川普的「美國優先」打破了這個傳統，轉向競爭現實主義理念：結束單邊貿易協定，並對那些「損害美國經濟利益」的盟國採取報復措施，並動用關稅作為重要工具。
根據報告的排名，墨西哥、泰國、斯洛維尼亞、奧地利和加拿大可能是美國出擊關稅重拳的高風險國家：他們的國防開支佔GDP比例低於平均水平，對美貿易順差較大，且被認為對華立場軟弱，不願與美全面結盟對抗中國。因對美存在貿易逆差，且在對抗中國方面表現積極，立陶宛、愛沙尼亞、波蘭、拉脫維亞和澳洲等國則相對安全。
如果川普在第一任期內的大肆「退群」行為，給國際社會，尤其給美國盟友帶來了極大震盪，那麼當下美國的智囊團不但開始默認這一立場，同時也積極協助造勢。這份報告可視為提前給美國盟友打的預防針，進而轉變盟友的對中合作立場，例如透過法律限制來自中國的外商投資，與美國分享商業反情報，共同實施出口管制等。為尋求對美合作機會，盟國可能還需折損部分本國企業的利益為對美貿易讓步，例如放棄數位服務稅和限制性反壟斷法等，以適應川普政府的要求。可以預見的是，如果川普的計畫付諸實施，這將改寫幾十年來的全球貿易秩序，並進一步拉高各國的生活成本。
本文為文化縱橫新媒體原創編譯系列「美國之變的想像與真實」之二十六，編譯自ITIF網站，原題為《那些美國盟友最有可能面臨川普的關稅？他們如何避免「美國優先」政策的制裁？》，僅代表作者觀點，供讀者參考。
那些美國盟友最有可能面臨川普的關稅？他們如何避免「美國優先」政策的制裁？
▍引言
當一個國家自信其經濟實力堅不可摧時，它往往能夠展現出慷慨與大度。自冷戰以來，美國一直在權衡取捨，將貿易和經濟利益置於地緣政治和國家安全目標之下。
在冷戰期間，美國為了遏制蘇聯的威脅，與潛在盟友達成了有利的貿易協議，降低關稅，提供外援和技術轉讓，甚至鼓勵美國企業進入這些國家的市場。即便在蘇聯解體後，「華盛頓共識」仍主張透過技術和經濟讓步來實現外交政策目標。
然而，這種舊有的做法如今已難以為繼。川普的「美國優先」政策標誌著一種新原則的崛起：結束單邊貿易協定，不再為不願承擔自衛責任的國家充當全球警察，也不再對盟國損害美國經濟和企業的行為視而不見。在這項新戰略中，關稅成為了川普政府的重要工具。華盛頓的傳統「國際主義者」要麼適應這一轉變，要麼將被邊緣化。
從川普的公開言論及其執政期間的行動來看，他的「美國優先」政策將首先針對以下幾類國家：那些在國防和藥物研發等領域依賴美國投資，卻不願分擔責任的國家；那些利用美國市場開放來壯大自身經濟，且長期對美保持貿易順差的國家；那些制定損害美國經濟和企業的政策的國家；以及那些為經濟利益向中國低頭，卻沒有與美國“統一戰線”的國家。
美國智庫戰略與國際問題研究中心（CSIS）曾提出一項創新排名，透過國防開支和對美貿易平衡兩個變量，評估美國盟友在川普政府下遭受關稅的風險。在此基礎上，本報告將擴展上述分析框架，採用以下四個指標來建構一個「川普風險指數」 （Trump Risk Index）的評估模型：國防開支、貿易平衡、反美貿易和技術政策的綜合衡量指標，以及對抗中國經濟技術的意願。
本報告涵蓋了近40個美國盟友。圖1展示了在川普第二任期內，面臨最高和最低關稅風險的研究對象。
圖1：ITIF 「川普風險指數」排名
▍ 「美國第二」的歷史
在深入分析一個國家的風險之前，有必要簡要回顧一下過去的外交政策方針，我們稱之為「美國第二」 （America Second）。在冷戰期間，為了遏制蘇聯，受「華盛頓共識」指導的美國決策者始終將經濟利益置於外交政策利益之下。
這種做法並非沒有批評者。早在1971年，美國貿易和投資政策委員會就警告稱，華盛頓過於強調地緣政治考量，犧牲了美國的經濟利益。委員會指出，由於其他國家的產業政策以及美國對這些政策的默許，美國的製造業基礎正逐漸衰退。
美國將地緣政治利益置於經濟利益之上的典型例子，或許是1970年代末期和1980年代與日本的貿易衝突。當時，日本採取了重商主義和出口導向的經濟成長策略，實施了一系列政策以傾斜貿易利益並限制美國企業進入其市場。
這些政策包括對美國產品徵收高額關稅、設定進口配額和繁瑣的法規、限制美國企業對日本公司的所有權、調控日元匯率，以及將美國企業排除在汽車、半導體和大型電腦等關鍵市場之外，同時以低於成本的價格向美國市場傾銷產品。
結果，到1984年，日本企業已經佔據了美國半導體晶片市場60%的份額。面對這一局面，美國商界、勞工組織和國會向白宮施壓，要求根據《關稅與貿易總協定》對日本提起不公平貿易訴訟，並依據美國法律將日本列為不公平貿易者。
然而，美國政策界在應對日本的問題上陷入了兩難：一方面，國家安全機構（包括國務院、國防部和國家安全委員會）以及財政部和經濟顧問委員會（遵循新古典主義經濟學原則）主張以地緣政治為重；另一方面，商務部和白宮貿易代表辦公室則傾向於採取更務實的經濟政策。外交官和軍事領導人的態度是：“日本是我們永不沉沒的航空母艦”，美國的貿易和經濟利益應讓位於地緣政治需求。
正如時任助理國家安全顧問加斯頓·西格爾（Gaston Sigur）所強調的：“我們必須保住駐日軍事基地，這是底線。”
經濟學家也加入了這場爭論。卡特政府的貿易談判代表阿朗佐·麥克唐納（Alonzo McDonald）主張對日本採取更強硬的政策，但他對財政部和經濟顧問委員會的新古典主義經濟學家的抵制感到無奈（這種抵制至今仍在延續）。他感嘆道：“這些人完全脫離了現實，就像讓生物學家去做心臟手術一樣。”
隨著冷戰的結束，柯林頓政府提出了新的戰略方針，將經濟問題提升到與地緣政治和國家安全同等重要的地位。時任國務卿華倫‧克里斯多福（Warren Christopher ）曾對參議院外交關係委員會表示：「在新政府外交政策的三大支柱中，經濟成長位居首位。」正如軍事歷史學家安德魯‧巴切維奇（ Andrew Bacevich）在《美國帝國》（American Empire ）中所指出的，後冷戰時代形成的新共識認為，「國家經濟利益不應被視為『次要的』或從屬於國家安全利益」。從廣義上講，國家安全從此將涵蓋「經濟和地緣政治問題」。
為了推動這一優先事項的重新排序，克林頓總統成立了國家經濟委員會（NEC），作為國家安全委員會的對應機構。羅伯特·魯賓（Robert Rubin）在擔任財政部長之前，曾擔任國家經濟委員會的首任主席。他指出，柯林頓政府的「重大變化」在於「任何問題的經濟部分都會與其他問題同時被納入討論」。柯林頓的首席貿易談判代表米基·坎特（Mickey Kant or）也強調：「貿易和國際經濟已經加入了外交政策的談判桌。」正如巴切維奇所寫：「國家實體安全與經濟福祉之間的傳統界限，正是全球化所打破的障礙之一。
然而，1990年代後期的短暫經濟繁榮讓這些擔憂暫時被擱置。隨後，2001年9月11日的恐怖攻擊事件再次將地緣政治和國家安全問題推到了首位。美國重新將重點放在國家安全上，而忽略了經濟問題。小布希總統在自傳中寫道，防止再發生恐怖攻擊是他的首要任務。
歐巴馬政府也未能擺脫這一趨勢，傳統國家安全官員仍主導政策。例如，在2009年11月歐巴馬訪華期間，他承諾加強技術合作，並加速中國商飛C909通勤飛機的安全審核。目前尚不清楚歐巴馬為何承諾幫助中國研發商用噴射客機，但最可能的原因是為了換取中國在北韓和伊朗問題上的合作，或是為了緩和當時美國對台軍售引發的緊張局勢。
然而，儘管美國在達成此類協議時主要考慮地緣政治因素，但其他一些國家則專注於獲取經濟利益，並將這些優勢轉化為軍事優勢。例如，在美國同意向中國提供技術援助以開發商用噴射機的幾個月前，溫家寶總理就在一篇題為“讓中國大飛機翱翔藍天”的演講中，明確闡述了中國開發和生產自己的商用噴射機以與國際巨頭直接競爭的願景。儘管中國憑藉每年2000億美元的貿易順差完全有能力購買所需的波音飛機，甚至更多，但如今中國商飛正在崛起，而波音公司卻陷入困境。
50年過去了，情況依然如故。美國決策者仍然頻繁地用經濟利益換取全球外交政策目標，就像那些熱衷於「搞慈善」的富人一樣，他們認為美國的經濟地位堅不可摧，因此可以一次又一次地做出讓步。然而，正如我們團隊先前發布的「先進產業競爭力指數」所揭示的，這種長期用經濟利益換取地緣政治利益的做法，已經導致了結構性經濟衰退。諷刺的是，隨著時間的推移，這種做法反而削弱了美國的相對軍事安全。
▍ “美國優先”
川普從未認同過前幾屆政府的政策願景。事實上，2016年4月，他在第一任期內的首次政策演講中明確表示：
「現在是時候擺脫美國外交政策上的鏽跡了。現在是時候接納新的聲音和新的觀點了，我們必須這樣做。我今天要闡述的方向將使我們回歸永恆的原則。我的外交政策將始終把美國人民的利益和安全放在首位。
這項理念確實成為其第一任期內部分決策的基石，但並非全部。他的外交政策團隊中的許多人，尤其是財政部長史蒂夫·姆努欽（Steve Mnuchin），仍然堅持舊有的體制，並積極抵制川普的改革努力。美國外交政策機構整體也表現出類似的傾向。可見，川普第一屆政府中「全球主義者」的影響力不容小覷。
然而，我們有理由相信，在第二屆政府中，全球主義者的聲音將會減弱。例如，國務卿候選人、佛羅里達州共和黨參議員馬可·盧比歐（Marco Rubio）就是一位著名的對華鷹派。
此外，2024年川普/共和黨的政綱承諾「重新平衡我們的貿易」並「成為製造業超級大國」。川普也多次暗示將對中國採取強硬立場，並希望盟友也能傚法。他長期以來一直批評盟友在國防投資上搭美國的便車。
種種跡象表明，如果川普再次執政，他的政策可能會更加聚焦於保護美國的經濟和國家安全利益，同時減少對全球主義傳統的依賴。
▍ “川普風險指數”
那麼，考慮到川普計劃優先提升美國的經濟利益——尤其是技術先進產業——這對其他國家意味著什麼？
雖然目前尚不清楚川普在判斷各國是「支援我們」還是「反對我們」時會採用那些具體標準，但有充分理由相信，以下四個主要領域將成為焦點：國防開支；貿易公平性，包括貿易平衡和不公平貿易行為；是否願意與美國站在一起對抗中國；以及其他損害美國利益的政策，例如利用反壟斷法歧視美國科技公司、智慧財產權保護薄弱以及實施跨境資料限制。
被川普視為「反對」美國的國家更有可能成為報復行動的目標，包括加徵關稅。基於上述四項指標，我們對各國在川普第二任期內面臨關稅或其他報復措施的風險進行了評估和排名。
下表列出了各國在「川普風險指數」 （Trump Risk Index）四項綜合指標上的加權得分及其總分。分數越負，川普政府對該國採取行動的可能性就越大（在其他條件相同的情況下）；而得分為正的國家則處於更有利的位置。
表1：美國盟友在「川普風險指數」的得分（分數越低，風險越高）
結果顯示，「風險最高」的五個國家依序是墨西哥、泰國、斯洛維尼亞、奧地利和加拿大，其中墨西哥和泰國的風險特別突出。這五個國家的國防開支佔GDP的比例均低於平均水平，且都對美國保持貿易順差，尤其是墨西哥和泰國的順差最大。
圖2：國防開支（左）與貿易順差（右）得分
此外，川普政府很可能認為這些國家對中國持「軟弱」態度，不願與美國全面結盟以抵制中國在軍事、外交政策和技術經濟領域的崛起。在針對技術先進產業的重商主義政策方面，加拿大和泰國表現低於平均水平，但其他三個國家也存在類似問題。在面臨川普政府關稅或其他報復措施的風險方面，其他排名前十的國家包括紐西蘭、匈牙利、土耳其、斯洛伐克和盧森堡。
圖3：「反華」強硬度（左）與「反美」政策（右）得分
另一方面，最「安全」的五個國家是立陶宛、愛沙尼亞、波蘭、拉脫維亞和澳洲。除澳洲外，這些國家的國防開支均高於平均水平，而澳洲的國防開支也接近平均水平。所有國家對美國都存在貿易逆差，並且在「對抗中國」方面都做出了一定努力。除波蘭外，這些國家在針對美國的保護主義政策方面均不突出。其他則名列「最安全」前十名的國家包括荷蘭、捷克、丹麥、芬蘭和希臘。
▍各國該做什麼？
到目前為止，川普尚未完全兌現他的承諾，但各國仍應認真對待他的政策傾向，這是一種穩健的做法。許多被川普針對的國家可能會抗議，並堅稱不會屈服於這種壓力。儘管這種立場在國內政治上可能很受歡迎，但從政策角度來看，這很可能是一種短視行為。
對於那些在「川普風險指數」中得分較低的國家，它們面臨川普政府徵收關稅或其他報復措施的風險更大。這些國家可以採取一些措施，向川普政府表明它們願意成為更好的盟友：
首先，如果國防開支較低，它們可以承諾增加國防預算，從2025年的實際撥款開始。事實上，搭美國國防開支的便車既自私又不公平，這種行為應該停止。
其次，這些國家可以明確表態，不再對中國採取“中立立場”，而是堅定地站在自由和民主的一邊。這包括採取一系列措施，例如透過法律限制來自中國的外商投資，與美國及其核心盟友分享商業反情報，抵制中國的積極外交和其他強硬行為，以及與美國共同實施出口管制。當然，對於一些習慣「魚與熊掌兼得」的國家來說，這將是困難的——它們希望不抵制中國的技術經濟擴張，並從中國龐大的市場中獲益。然而，這種立場是自私和短視的。如果川普政府的壓力能促使這些國家在國內政治上轉向對華更強硬的立場，那麼川普實際上是在「幫它們一個忙」。
第三，也是最困難的一點，各國可以立即擱置或廢除那些旨在損害美國公司的現有政策，例如數位服務稅和仿照歐盟《數位市場法》制定的限制性反壟斷法。它們可以打擊智慧財產權和軟體盜竊，提高藥品報銷率，並支援跨境數據的自由流動。這些政策之所以被制定，是因為各國相信它們能帶來經濟利益。例如，對美國數位公司「不公平徵稅」可以為國庫帶來額外收入，對美國公司實施嚴格的反壟斷法可以為國內較弱的企業創造優勢，而壓低藥品價格則更容易搭便車。然而，這些問題只需政治意願就能解決，各國只需動動筆即可。
第四步——減少對美國的貿易逆差——則更為複雜，因為貿易平衡受多種因素影響，私部門在其中扮演關鍵角色。儘管如此，各國仍可以採取一些簡單措施。例如，確保對美國進口產品徵收的關稅與美國對其出口產品徵收的關稅對等；鼓勵本國企業多購買美國產品，少購買中國產品；如果各國補貼出口或操縱貨幣以獲得競爭優勢，它們可以停止這些做法。
這並不是說美國可以將所有貿易逆差歸咎於其他國家。在財政部和華爾街的壓力下，歷屆政府堅持維持強勢美元，導致貿易逆差比本應達到的水平更大。此外，美國缺乏戰略產業政策，導致生產空洞化，出口減少，進口增加。然而，川普和他的團隊無疑會關注外國在這些問題中的角色。
無論如何，如果這些國家不想成為川普的“目標”，就應該認真對待他及其執政團隊的關切。畢竟，我們正進入一個競爭現實主義的新時代。 （文化縱橫）