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美國盟友泰國為什麼越來越偏向中國？
“竹式外交”：美國盟友泰國為什麼越來越偏向中國？
作者：Pongphisoot Busbarat，泰國朱拉隆功大學政治學院國際關係助理教授、安全與國際問題研究所所長，研究及教學方向為東南亞（尤其是湄公河次區域）的大國競爭、泰國外交政策以及國際關係中的規範與身份理論。
來源：Pongphisoot Busbarat, “‘Bamboo Stuck in the Chinese Wind’: The Continuing Significance of the China Factor in Thailand’s Foreign Policy Orientation”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 46, No. 1, 2024, pp. 125-146.
導讀
“竹隨風倒”還是“竹屹於風”？“竹式外交”借用竹葉隨風飄動，比喻國家面對大國時希望維護本國利益並生存下來的外交政策，有時又被稱為“靈活外交”。近年來中國“一帶一路”倡議在東南亞穩步推進，美國則以“印太戰略”為矛強化其在東南亞地區的存在。在大國影響交織的背景下，東南亞中小國家如何處理好在大國之間的平衡、維繫本國穩定發展成為不可忽視的議題，而泰國作為東南亞地區以及東盟的核心國家，其國內政治局勢以及基於“竹式外交”的行為模式所產生的影響將不僅限於本國內部，更將成為東南亞國家參考的“風向標”。
本文探討了自2014年軍事政變以來，泰國的國內政治如何影響其與中美兩國的接觸。文章指出，由於美國強調人權和民主，泰國保守派精英（主要是軍方）將美國視為對其政治合法性的威脅；相反，他們認同中國對不干涉泰國內政的承諾，與中國經濟聯絡的加強也增強了其在國內的政治合法性。儘管泰國的外交政策在2019年大選後進行了調整，並與美國重申了他們的安全關係，但泰國政策制定者仍將中國視為更可靠的合作夥伴。文章指出，對於泰國的政治精英來說，保持他們國內的政治合法性是最重要的，而與中國密切合作得到的經濟增長則是獲取這種合法性的關鍵因素。泰國對中美的不同立場在未來幾年不太可能發生巨大變化。
何為“竹式外交”？
阿內·基斯連科（Arne Kislenko）認為，泰國外交“總是根基穩固，但又足夠靈活——為了生存隨風倒”。這就是“竹式外交”稱謂的由來。幾個世紀以來，泰國政策制定者依託這種政治風格使泰國在大國競爭中遊刃有餘，其所奉行的政策雖然可能會在短期內會對國家造成負面影響，但卻有助於實現“維護泰國獨立和自治”的更宏大目標。隨著中美戰略競爭的加劇，泰國政府不得不再次嘗試建構起此類平衡。
在政策制定方面，泰國的國內政治發揮了關鍵作用。自2006年軍事政變推翻他信（Thaksin Shinawatra）民選政府以來，保皇派—保守派聯盟與激進派之間的政治鬥爭深刻影響了歷屆政府的外交政策方向。一方面，國內不穩定的政治體制分散了泰國決策者處理外交事務的精力，這也就意味著他們對於中美施加給泰國的壓力主要是被動應對，而非主動出擊；另一方面，執政精英在對外部關切作出回應時，優先考慮的是自身在國內的合法性和個人生存問題。
現有文獻試圖通過尋找泰國歷屆政府之間的連續性來闡明泰國外交政策行為的一般模式。這些研究可分為兩大類：第一類認為，泰國一直持續其傳統的外交政策行為以平衡外部力量，即“竹隨風倒”。第二類研究對泰國持續實施“竹式外交”表示懷疑，認為泰國實際上越來越倒向中國。
在許多方面，泰國所謂的“竹式外交”與其他東南亞國家的“避險損失”戰略十分相似。學界普遍認為，避險意味著小國既要加強與外部大國的政治與經濟聯絡，又要提防被大國剝奪自主權；既要努力建構更多樣的政治和安全夥伴關係，又要讓多個外部大國參與自己的政治和安全事務。雖然中國已經是泰國的主要經貿夥伴，但泰政府仍希望與儘可能多的市場主體擴大貿易，以免在經濟上過分依賴中國。與此同時，雖然與美國的條約聯盟仍是泰國安全的基石，但泰國政府並不想在國防上完全依賴美國，因此也逐漸擴大與中國的安全合作。
然而，本文和越來越多的研究一樣，都對泰國是否會因為中國的崛起而繼續推行竹式外交（或避險戰略）持懷疑態度。與中國貿易的增加的確促進了泰國的經濟發展，但同時也增加了中國對泰國的影響力，尤其是在2014年泰國軍事政變之後。同時，泰國自2014年以來即使是非安全問題上也並不是很情願與美國合作，原因就是擔心中國會將這種合作誤解為泰國與美國所謂的遏制中國的立場一致。
本文認為，泰國傳統“竹式外交”的核心影響因素是國內政治，尤以2014年以來泰國軍方重新參政為重點。2014年至2019年間執政的軍政府遭遇了合法性危機，並因此促成了泰國與中國包括但不限於安全方面的相互遷就。實際上，泰國一直致力於重新平衡其外交政策，但這一處理程序始終緩慢。本文認為這是因為歷屆政府過度關注提升其國內合法性，包括經濟快速增長帶來的合法性，而這就需要與中國快速增長的經濟實現更高程度的同頻。
政權穩定與外交政策的聯絡
新古典現實主義者強調，由於國家事務是由人來處理的，決策者自然會受到自身侷限性的制約，包括政權決策方式及其戰略文化、國家與社會的關係以及決策者的個人觀點，等等。在某些情況下，國家在推行特定外交政策時還會面臨資源有限等國內限制。國內政治的權力鬥爭可能是另一個制約因素。政權內部的精英凝聚力或脆弱性也會引導決策層做出不同的外交政策選擇。
無論政權類型如何，政治家都會優先考慮自己的政治生存。為了實現這一目標，執政者必須爭取民心，即使是獨裁政權也無法避免政治取悅群眾的固有屬性。然而，面對始終存在的政治反對派，領導人有時很難制定出最佳政策。當現任政府的權威或合法性受到挑戰時，它必須努力維持政權的存續。
在外交決策中，一個國家在應對外部壓力時的最優選擇可能與更有利於在任領導人或政府的國內政治利益的（次優）選擇不同，所以外交政策可能成為領導人操縱國內政治的工具。因此，理解國內政治對於理解外交政策的變動情況至關重要。
政權合法性與泰國外交政策
1. 冷戰後泰國政權合法性中的中國角色：新興要素
冷戰後泰中關係發生了變化。隨著共產主義威脅的消失，部分泰國人對中國政府在80年代越南佔領柬埔寨期間“保護”泰國表示讚賞。到20世紀90年代，華裔泰國人已相對較好地融入了主流社會，並在泰國經濟發展中發揮了重要作用。兩國領導人和政策制定者，尤其中國政府與泰國王室之間的頻繁接觸有助於建構兩國之間的信任。中泰兩國也沒有領土爭端。
1997年的亞洲金融危機是泰國與美中關係的一個重要轉折點。美國不溫不火的援助讓泰國的政治精英們開始懷疑兩國安全聯盟的有效性，以及美國對泰國的整體貢獻程度到底能有多少。與此同時，泰國也對中國的經濟支援更加歡迎，尤其是在20世紀90年代泰國經濟蓬勃發展之時，泰中經濟聯絡在此期間更加緊密，在90年代末期泰國逐漸依賴中國實現了經濟穩定。
然而，2006年軍事政變引發的國內危機極大地弱化了泰國的外交。國內的政治兩極分化，導致了國內局勢的不穩定和執政聯盟的頻繁更迭。2006年至2014年間，中國的正面形像在泰國國內依然存在，而對美國的看法（尤其是泰國保守派對美國的看法）則因美國試圖干預泰國內政而有所惡化。
2. 增加政變後新政府政權合法性的中國因素：不斷深化
由於美國反對泰國的這次軍事政變，泰國與中國的聯絡開始更加緊密。政變發生後，美國暫停了與泰國高層的接觸，同時也中斷了包括軍事援助和軍火銷售在內的合作，還縮減了一年一度的“金色眼鏡蛇”聯合軍事演習規模。總理巴育（Prayut Chan-ocha）和外交部長敦（Don Pramudwinai）指責美國政府“在泰國人民心中留下了另一道傷疤”（指亞洲金融危機後美國被認為缺乏對泰國的財政援助）。許多支援政變的公眾人物和媒體紛紛要求將美國駐泰國大使列為“不受歡迎的人”，並要求泰國斷絕與美國的條約聯盟關係。
中國政府則承認政變後的巴育政權為泰國合法政府。中國駐泰國大使在數周後會見了政變的另一位發動者塔納薩（Thanasak Patimaprakorn）將軍，並保證中泰雙邊關係不會受到影響。泰國軍政府試圖效仿中國的政治和經濟發展模式，因為軍方領導人認為，效仿中國模式將達到鞏固政權、刺激經濟的雙重目的，從而加強政權的合法性。在政治上，巴育推崇中國模式，因為他的政權希望確保保守的建制派在泰國政治版圖中繼續佔據主導地位。巴育政府也試圖通過此政治架構復現中國經濟發展所取得的成就。
泰國軍政府領導人意識到，如果與中國加強經濟合作換得了經濟增長，將在政變後增強他們在泰國民眾心目中的合法性（尤其是政治合法性），因為民眾對政變一般都是不滿的。實際上，自上世紀80年代以來，與中國的密切關係確實為泰國帶來了經濟機遇。2013年，中國成為泰國最大的貿易夥伴；2021年，中國超過日本成為泰國最大的外國投資者；泰國重要支柱產業旅遊業也依賴於中國遊客。
美國對2014年泰國軍事政變的反對導致泰國軍方對與美國的安全關係的看法更加悲觀。根據布萊克斯蘭（John Blaxland）和雷蒙德（Gregory Raymond）在2017年進行的一項調查，泰國軍方預測中國對泰國的影響力將超過美國。由於美國在政變後對泰施加的限制使得西方向泰國出口的軍火量驟降，泰國即轉向中國採購；另一方面，中國政府也同意向泰國轉讓中國的軍事技術，加強泰國維護和自主研發本國軍事裝備的能力。
聯合軍事演習是泰國和中國之間密切安全關係的又一體現，只不過這些演習在2006年的軍事政變後就開始了。但是據一些評論者稱，這些演習並不複雜，甚至只是為了有機會攝影給兩國留存，與美泰之間的“金色眼鏡蛇”演習相比之下十分遜色；而其他人則認為，如果泰中雙邊演習持續，泰國軍方將逐漸採納中國的軍事理論和戰術，由此泰國軍方將遠離美國。
對泰國外交政策的影響：“竹屹於中華之風”
由於在2014年政變後與中國建立了更密切的關係，在軍政府同意於2019年3月舉行大選時，泰國重新考慮大國平衡外交政策變得更加困難。大選後，美國尋求與泰國修復關係。拜登政府2021年入主白宮後即迅速宣稱：美泰雙邊關係是美國東南亞大陸政策的基石。然而，改善與美國的關係對泰國來說是一把雙刃劍。泰國領導人對泰美過於緊密的合作只能持謹慎態度，尤其是對美國“自由開放的印太戰略”，擔心這樣做會引起中國的不滿。
儘管美國在2019年後試圖與泰國和解，但泰國方面有一些人仍然認為美國是一個不可靠的夥伴。與鄰國一樣，泰國也希望美國繼續參與東南亞地區的事務，然而冷戰結束後美國不斷變化的東南亞政策卻帶來了不確定性。儘管兩國在條約上互為同盟，但自冷戰後共產主義的共同威脅消失後，兩國之間似乎不再有合作共識了。美國擔心中國正在挑戰其地區主導地位，但泰國並不把中國視為威脅。
2019年大選後，中泰經濟合作關係繼續快速發展。而相比之下，泰國對美國主導的倡議則持謹慎態度。一方面，儘管泰國口頭上說要加入TPP，但可能是考慮到TPP涉及大規模的全面關稅削減而將迫使泰國進行影響深遠的國內改革，因此並未加入。另一方面，泰國決策者對加入美國領導的印太經濟框架（IPEF）也持謹慎態度。但最後泰國還是加入了IPEF，不僅因為存在潛在經濟利益，還因為泰國政府有意在中美兩大國之間重新平衡泰國外交政策。
泰國對美國的憂慮和對中國的好感很可能會在2023年大選後成立的新聯合政府領導下持續下去。雖然賽塔（Srettha Thavisin）政府可能會尋求改善與美國的關係，但與中國相關的戰略考慮仍將是重中之重。2023年金磚國家領導人峰會期間，中泰雙方也開展了正式的雙邊對話，這是泰國總理與美國或中國領導人的首次正式會晤。
結論
本文認為，政權穩定一直是泰國外交政策的主要驅動力，2014年至2023年的軍政府時期更是如此。為了應對美國因泰國民主和人權情況而施加的批評和制裁，軍政府尋求中國的政治支援，進而促使泰國在其他領域進一步與中國接觸。與此同時，中國在東南亞的經濟作用使泰國政策制定者確信：中國比美國更可靠，美國在東南亞事務的重新參與和泰國保守派精英階層的利益相違背。隨著泰國國內政治分歧的擴大——在2023年大選中，以年輕人為中心的前進黨（Move Forward Party）贏得了最多選票——保守派精英認為自己逐漸跌入劣勢，從而影響了泰國外交決策。
儘管自2019年選舉以來與美國的聯絡有所改善，泰國決策者仍然不認同美國的基本價值觀（民主和人權）或優先事項（與中國競爭）。與此同時，泰國決策者擔心中國會將泰美之間的過多合作視為泰國加入“美國遏制中國”行動的標誌。在2023年上台的民選聯合政府領導下，這種情況很可能會持續。
總而言之，對於泰國政治精英來說，無論他們是軍方還是民選官員，維護其國內政治合法性都至關重要，而與中國密切合作實現的經濟增長是維繫這種合法性的關鍵要素。泰國認為與中國保持融洽和一致對於泰國獲取經濟利益至關重要。在未來幾年內，泰國對中美兩國的立場不太可能發生劇烈變動。 (民智國際研究院)