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首發 | 美智庫發佈《21世紀的美國戰略框架》報告
摘要：2024年9月美國知名智庫戰略與國際研究中心（CSIS）發佈了題為A Strategic Framework for America in the Twenty-First Century（《21世紀的美國戰略框架》）的研究報告，報告從當前國際形勢、美國國家發展的外部環境、內部環境、與中國的大國競爭、氣候變化和能源安全5個方面對美國當前面臨的發展機遇和挑戰進行了分析，並針對每個方面的問題提出了相應的意見建議。
1 報告基本內容
報告認為當前雖然稱不上是冷戰2.0時代，但卻是中美之間不同治理理念之間開展激烈競爭的時代。過去四年間包括俄烏衝突等在內的一系列事件引發了全球國際秩序發生根本轉變，地緣政治力量正在急劇重塑全球政治和經濟格局。中國一改過去長期堅持的“韜光養晦”戰略，在政治、外交和軍事上都採取了更加強硬的姿態。此外，在後疫情時代，全球供應鏈的可靠性已成為影響各國決策的重要因素。中國由於在全球製造業中佔據的極為重要的位置，已經引發了與其他老牌製造業強國之間不可避免的矛盾和衝突。中國模式在全球南方國家受到了歡迎，美國存在了70多年的全球領導地位，在當今受國際、國內多重因素的影響不僅遭到了國內民眾的質疑，也遭到了來自盟友和夥伴國的質疑。因此，我們從六個維度來分析建構新的戰略框架，確保美國能夠在21世紀繼續保持全球領導地位。
第一，美國要對當前國際形勢的劇烈變化要有一個清晰的認識。與冷戰時期的美蘇競爭不同，當前中美兩國之間的競爭很大程度上來說是發展模式的競爭。中國不同於蘇聯，它是一個全方位的競爭者，其提供的發展模式更有吸引力，而且中國的外交活動具有規模和勢頭。除此之外，還有其他因素塑造了當前的國際形勢：
（1）從經濟上來看，儘管美國仍然是世界上最大的經濟體，但它的絕對主導地位受到了挑戰。美國GDP佔世界的比重從1946年的50%下降到今天的15%左右，在人才使用、金融壟斷和科技創新方面美國的控制力也大大下降。
（2）從政治制度上來看，儘管美國的政治制度還有其優勢，但是內部的政治分裂卻日趨嚴重。兩黨通過互相攻擊來贏得選舉，政治上的撕裂進而引發了社會的對立，也對美國的國際形象造成了消極影響。
（3）新興技術的發展進步遠超過了美國政府對這些技術的影響控制。技術進步與政府審查之間的差距不斷擴大，現已成為一個具有挑戰性的問題。社交媒體的廣泛運用加劇了社會的疏離感，也使其成為政治對抗的重要工具。
（4）新冠疫情的大流行凸顯了各國協調應對機制的薄弱。全球性問題如流行病、毒品、難民和移民、氣候變化和污染、洗錢和恐怖主義等遠遠超出了任何一個國家的處理能力範圍，但是國際協調機制的薄弱導致了這些跨國問題的氾濫蔓延。
（5）全球南方國家對發達國家的態度發生了轉變。當前形勢下，全球南方國家不再把北半球國家視為積極變革的受益者或推動者，轉而擁抱與其發展理念相近的中國。
第二，積極塑造有利於美國國家安全的外部環境。美軍是當前世界上最強大的軍事力量，並通過盟友和夥伴國來進一步強化軍事力量運用；此外美國還通過國際組織和國際規則來塑造國際環境，在實現國家利益的同時也影響世界其他國家。要實現這一目標，需要在以下幾個方面開展工作：
（1）維持一支強大的國防力量。一方面要繼續保持美軍的前沿基地和在全球各地的軍事行動，將其作為實現美國國家安全的重要手段。另一方面需要加強對國防部和國會軍事委員會的機構改革，削減人員、精簡機構，提高運作效率。
（2）通過強化聯盟和夥伴關係來積極參與國際環境塑造。積極推動新的國際組織和國際條約的設立和修訂，通過強化與盟友和夥伴國的關係來支援美國在國際上發揮領導作用。
（3）加強對聯合國工作的支援和監督力度。目前人們對聯合國的效率以及聯合國領導人和機構的問責制提出了一定質疑。美國應順應潮流積極推動聯合國的改革，以便發揮更大的領導作用。
（4）推動對北約的重組改革。當前北約面臨四個領域的安全責任：加強芬蘭，其次加強北歐國家；確保波羅的海的安全；加強中部前線國家的力量；為整個歐洲提供有效的防空和導彈防禦。現在需要圍繞這四個重新調整作戰指揮結構，建構一個新的藍圖來指導各個國家的軍事前瞻性計畫和投資，指導北約的歐洲國家制定綜合防禦計畫，從而具備歐洲自主防禦能力。
（5）加強同亞洲夥伴的關係建設。從二戰結束至今，美國在亞洲的夥伴國為其實現在亞洲的安全利益發揮了重要作用，當前美國仍需要日本和韓國在其安全框架中發揮重要作用。此前成立的美日印澳“四方安全對話”機制雖然不是亞洲版的“小北約”，但是也在一定程度上協調應對來自中國的威脅。除此之外，美國缺乏一項真正的亞洲貿易政策，雖然拜登政府提出了一個名為“印太繁榮經濟框架”（IPEF）的計畫，但是該框架卻尚未進行落實。
第三，通過改善美國的社會內部環境來促進國家繁榮。當前美國社會與其他國家相比還存在一系列比較優勢，如人口持續增長且日益多元化、世界領先的創新驅動環境、一流的營商環境、充滿活力且蓬勃發展的公民社會，但是也存在著經濟發展不均衡等嚴峻問題。因此為了改善社會內部環境，需要做到：
（1）制定合理的經濟增長戰略。由於兩黨經濟理念的不同，並且雙方在國會勢均力敵因此因經濟增長問題在國會內進行持續鬥爭，相互掣肘，兩大政黨均未制定促進美國經濟增長的連貫議程。因此美國當下需要一項連貫且完善的戰略以擴大經濟規模。該戰略必須解決收入差距問題，從而確保增長的可持續性。
（2）做好政府角色定位。美國政府的職責在於在個人權利與自由以及社會需求與責任之間建立恰當的平衡。在經濟事務方面，政府的作用在於為私營部門提供公平、公正的競爭環境。在當前環境下政府需要在網路安全方面，尤其是在提出確保資訊真實性的解決方案上承擔更大責任。
（3）合理規劃產業政策。美國的產業政策通常資助那些無法單靠市場力量建構的知識或者基礎設施，但是在人工智慧迅速發展和全球供應鏈深度調整的今天，這些前沿的發展和機遇並不完全契合聯邦政府現有的架構。因此需要政府和民間共同參與來合理規劃美國未來的產業政策。
（4）夯實創新基礎。當前美國仍然是世界領先的創新大國，為了在未來保持持續的競爭力，近期內美國可以在三個領域採取行動，推動其競爭地位向前發展：加強美國在標準制定方面的作用，更新專利制度以適應當今時代，以及提高美國的人才吸引和保留能力。
第四，在全球範圍內與中國開展高效競爭。歷史上美國通過對外援助的方式來建構一個有利於美國戰略利益國際架構的長期目標，已逐漸演變為廣義外交政策的戰術補充，而對新興國家發展需求解決則隨時間推移有所下降。因此進入大國競爭時代後，需要對一些政策作出相應的調整。
（1）轉變思維定勢，與中國在全球南方國家開展競爭。美國必須充分認識到經濟發展模式已從援助轉向貿易，從試點項目轉向直接投資。中國在這一新發展維度上的表現遠超美國。美國將發展資金用於實現重要社會目標，而中國則運用金融資源開闢更強勁的市場通道。因此在對待全球南方國家方面，美國必須將政策重心轉向促進經濟增長、商業發展與貿易擴張。
（2）制定將發展融資與貿易自由化相結合的戰略。美國商務部與國際開發金融公司應制定更多的計畫，並加強現有的計畫，以鼓勵美國在非洲的直接商業投資。
第五，密切關注氣候變化和能源安全。長期以來，低成本的化石能源是經濟社會發展的的重要驅動力，但是全球能源消費量的急劇攀升導致了大氣中二氧化碳濃度上升，全球氣溫將持續不可逆地升高，這就迫切需要對能源結構進行調整。
因此美國重點關注核能發電。核能發電不產生二氧化碳或其他導致大氣溫室氣體效應的氣體。當前美國核電產業嚴重衰退：近年雖立法重啟本土濃縮鈾生產，但過去15年持續依賴進口濃縮鈾；雖保有設計團隊，但壓力容器製造主要外包日本。因成本問題，過去二十年核能倡議疲軟，新建電廠成本超支給商業核能發電帶來了負面影響。所以美國應積極制定相應戰略來推動商業核能的復甦。
2 報告的結論
本報告試圖勾勒出一個相對寬泛的框架，來指導後續相關部門制定詳細政策和計畫，報告的主要結論包括：
（1）美國必須維持強大的軍事力量，能夠預測和應對未來潛在的挑戰。
（2）美國仍然需要在塑造全球政策格局方面發揮領導作用，以促進其國家目標的實現。
（3）美國需要制定一個合理的經濟增長戰略。
（4）為了實現經濟增長，美國政府必須加強對私營部門的支援力度。
（5）美國需要制定全面的貿易政策。
（6）美國需要與中國開展積極競爭，支援全球南方低收入國家的經濟發展。
（7）美國需要積極應對開發中國家人口爆炸式增長以及對能源需求相應增長來解決氣候變化問題。
（8）美國需要積極支援核能發展。
3 對報告的簡評
CSIS作為美國一個影響力極大的智庫，其很多建議報告都轉化成了美國政府的相關戰略或政策。此報告針對美國在新的國際形勢、新的產業革命調整背景下提出的一個戰略框架，旨在為未來美國政府制定提供參考建議。綜合報告全文來看，我們可以看出：
（1）報告的核心要義是如何在與中國全面競爭的環境中增強美國自身實力，進而繼續維持美國長期以來的全球領導地位。
（2）報告指出了美國當前存在的一系列根本性、系統性問題，涵蓋了政治對立、社會割裂、以美國優先為代表的新孤立主義、對外援助中存在明顯政治目的、氣候變化和能源安全政策不明確等。
（3）報告搭建的戰略框架切實展示了美國當前面臨著複雜的挑戰，特別是在與中國開展長期的模式優越性競爭中如果不能及時調整政策和策略，那將會導致其在與中國的競爭中處於不利地位。
（4）報告提出的一系列結論是基於解決美國長期以來存在系統性、結構性矛盾的基礎上方可實施，從現實情況來看，美國兩黨政治對立越來越尖銳、社會矛盾日益突出，解決這些結構性矛盾的可能性微乎其微。
4 對中國的啟示
雖然美國兩黨之間鬥爭激烈，但是從官方到民間智庫在對華策略上還是基本形成共識，均把中國當成是對美構成威脅挑戰的唯一對手，因此我們對美國的各項政策制定也要基於這一根本出發點。
（1）充分認清當前形勢。中美兩國的競爭是全方位的、長期性的，必須認識到中國特殊的發展模式、強勁的經濟增長動力、高效的社會動員能力是美國模式所不具備的優勢。從美國官方到民間智庫發佈的各類涉華戰略、政策檔案以及報告內容上來看，美國正採取全方位、多層次的綜合手段對華實施極限施壓，縱然有些難以真實落地，但是這一大趨勢已經難以改變。
（2）抓住新一波技術革新的重大機遇，全面推進國防和軍隊現代化。軍隊是維護國家安全的中流砥柱，當前人工智慧、巨量資料、無人技術等為代表的新一代技術革命已經發生，世界各主要國家正積極推動新技術在國防安全領域的應用轉化。目前新興技術已經在中國社會生活領域擁有了廣闊的應用場景，積累了豐富的資料和經驗，因此有必要進一步推動新技術向國防和軍事領域轉化，形成新質作戰力量，力爭在與強敵鬥爭中佔據先機。
（3）充分發揮中國模式的優越性，不斷擴大在全球南方國家的影響力。作為新興市場國家和開發中國家的集合體，全球南方群體性崛起，成為維護世界和平、促進共同發展、完善全球治理的重要力量。與美國對外援助附帶各類政治條件不同，中國在堅持“和平共處五項原則”基礎上致力於推動開發中國家經濟發展和改善民生。今後美國將會與中國在非洲、南美洲地區開展影響力爭奪戰，而歷史和現實一再證明美式民主在開發中國家絕大多數以失敗告終，因此必須增強戰略定力，穩步推進與全球南方國家的各項合作，不斷擴大中國在地區內的影響力。
（4）積極推動聯合國的機構改革，深度參與各類國際法規制度和多邊合作機制的擬制修訂。當前，聯合國仍然是全球範圍內最為重要的國際多邊合作平台，因此推動聯合國機構改革不斷提升其在國際治理中的效能發揮，符合各國的共同利益。在全球多邊治理框架內，中國必須要積極參與各類規則制定和機制建構，打造符合中國國家利益的“基於規則”的國際秩序。 (軍事高科技線上)