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【導讀】當卡達的國家安全遭遇直接挑戰，其嚴苛的公民身分制度與人口結構的矛盾被急劇放大。為何這個擁有兩百萬居民的國家，只有七分之一的人享有公民「戶口」與隨之而來的全面保護？
本文指出，卡達人口主要由外籍移民勞工組成，其中不僅包括低廉的短期外來勞工，也包括教育、研究機構、技術部門等大量高技能外籍勞工。卡達作為典型的“食利國家”，透過為公民提供極高福利來換取國家穩定團結，由於公民身份與福利直接捆綁，公民身份的取得就不可避免地具有高度限制性和排外性。卡達公民身份的獲取遵循血統主義原則，根據法律，卡達公民分為可將出身追溯到1930年之前的“本地人”和滿足一定的苛刻條件並獲得“君主法令”的“歸化公民”，卡達嚴苛的入籍規定固然使其“食利型”國家-社會關係得以持續，卻也引發一系列問題。許多事實上已同化的二代僑民，尤其是阿拉伯裔移民，因為未能符合歸化條件而成為二等公民。
卡達作為比鄰海灣強國的蕞爾之國，既需要強大的內聚力來維繫其獨立認同，又需要展現包容性來實現更長遠的發展。卡達提出了雄心勃勃的2030願景，試圖實現經濟轉型和永續發展，然而這一願景需要廣泛的人力資源支持，這就不可避免地與日益狹隘化與種族化的卡達人定義衝突。空襲之下，這個關乎「誰才是卡達人」的問題，不僅定義了卡達的現在，更將深刻影響其後的重建與未來。
本文由「國政學人」編譯，原載The Middle East Journal，文章僅代表作者觀點，供諸君參考。
歸屬感的代價：卡達的公民身份構建
卡達的社會政治背景
（一）卡達的政治制度
卡達是一個富裕的小型海灣國家，擁有世界第三的天然氣儲備（僅次於俄羅斯與伊朗）。作為一個實行君主制的國家，卡達由阿勒薩尼家族統治，其權力集中在埃米爾、埃米爾的繼承人、以及一些王室高級成員手中。卡達的現任埃米爾為2013年登基的塔米姆·本·哈馬德·阿勒薩尼（Tamin bin Hamad Al Thani）；上任埃米爾則為哈馬德·本·哈里發·阿勒薩尼（Hamad bin Khalifa Al Thani），他在1995年的一場非暴力政變隨後上台，並在二十年的現代統治中上台，並採取了一系列現代統治措施。包括放鬆輿論管控，頒布君主立憲制憲法。
新憲法設立了一個諮詢委員會，該委員會由45人構成（男性及女性的卡達公民都有資格作為成員），其中2/3由選舉產生，而另外1/3由埃米爾的任命產生。 2003年的憲法同時也將選舉權賦予女性。然而，憲法規定的言論自由、集會自由等政治權利在落實過程中依然受到一定限制。儘管如此，在2011年早期，卡達並未受到附近地區「阿拉伯之春」運動的波及和影響，這與其他的海灣阿拉伯國家合作委員會（Gulf Cooperation Council, GCC，簡稱「海合會」）國家大為不同。
（二）卡達的「食利」經濟模式
海灣諸國都展現了一定程度的經典「食利（rentier）」的國家—社會模式，卡達尤其如此。在一個食利經濟模式中，國家並非透過向公民徵稅來獲取經濟收入，而是有外部地租這樣的獨立經濟來源。在「食利型」政體中，政府支出資金來建立一個團結的、穩定的國家，並且用這些資金購買公民的政治同意。（編者註：霍布斯的利益交換說認為，公民通過繳租的方式來換取國家提供的公共服務、基礎設施、生命保護、契約保護。但是卡達不一樣，其國民不需向國家繳稅，相反，還需要國家自己創造財富，並為公民提供種種高福利。作為交換，公民需要放棄一部分的政治權利並宣布效忠卡達政府與卡達之間形成了一種“經濟福利”之間的政治權利
國家透過各種機制將收入分配給全體國民，有時是透過直接的轉移支付，但更多時候是透過間接的社會福利。在卡達，公民不僅可以享有政府的定時津貼，還可以享受公共部門的保障就業、免費教育、工人培訓、醫療保健、政府贈與土地、補貼住房、免費水電、以及其他各種形式的福利。高額的社會福利對卡達的經濟能力造成了負擔。然而，卡達政府對於縮減福利避之不及，因為他們害怕在「社會福利—政治權利」這場交易中落於下風，從而失去公民對其政權的支持。在卡達這樣的“食利型國家”，由於公民身份往往能帶來極高福利，公民身分的取得就不可避免地具有高度限制性和排外性。
卡達移民概況
卡達人口在2012年達到約184萬人，其中本土公民人口僅約225,000人。將近87%的人口都是非公民，由熟練的國際勞工移民和非熟練的勞工移民組成。勞工中的非卡達人（non-Qataris）比例更高，達到了94%：2012年活躍在卡達勞工隊伍的135萬人中，僅有85187人為本國人。卡達的私人部門比公共部門的體量更為龐大，僱用了該國74%的勞動力，然而卡達人（Qataris）對於政府僱用的公共部門工作持續展現出濃厚的興趣。在2011年，絕大多數卡達本地工作者都受僱於國家：在私人部門僱用的952653人中，僅有627（<1%）的人是本地人。
在過去的十年中，由於國家收入的不斷提高，卡達開啟了國內發展計劃，吸引了大量外來勞工。因此，卡達逐漸依賴低成本的廉價外籍勞工。這些低技能勞工多就業於卡達國內的基建產業，來自南亞、東南亞、非洲這些地區，他們大多簽署了短期的、雇主贊助（employer-sponsored）的勞工合約。同時，卡達的發展計畫也包括了創造一個知識經濟體，這需要在教育、科研機構、技術部門引進大量高技能外籍勞工。
如此龐大的外來移民數量勢必影響當地卡達人對於公民身分的看待方式，許多卡達國民認為外來移民將會威脅卡達的本土文化正統性。也因此，卡達國內形成了一種共識，那就是外來移民只能在卡達國內待上一小段時間，現存的雇主贊助體係也根據前定的合約規定、把外國勞工綁定於雇主身邊。即使這些勞工得以延長他們的合約時間，他們也很少可以獲得卡達的公民身分。當然，也有一些高技能勞工能夠在卡達取得長期居住權。這些勞工在卡達的留居時間遠長於2年的限制，他們就業於卡達的重要經濟部門，也因此，留住這些人才更符合卡達的國家利益。
除此之外，來自伊朗、巴基斯坦、巴勒斯坦、葉門、以及其他阿拉伯國家的長期移民甚至在卡達居住了幾世代，形成了許多在種族特徵和語言文化上都接近本土居民的社會團體。這些社會團體在卡達現有法律下是沒有資格取得公民身分的，但他們顯然具有道德上的理由向卡達當局要求取得公民身分。正如研究公民身份的學者所指出的，外來移民的居住時間越長，他們要求獲得成員資格就越合理。因此，卡達透過在現有法律體系中加入「歸化（naturalization ）」的條款，回應了這些已經存在了長時間的社會團體的訴求。顯然，這些條款可以像壓力閥一樣，疏導卡達當局在公民身份措施上面臨的輿論壓力。
公民身分在卡達的法律地位：法律依據、取得資格及公民權利
在當今卡達的公民身分法律領域，2004年《永久憲法》的第41條、2005年第38號法案是最重要的兩次立法。卡達《永久憲法》第41條規定，「卡達國籍及其規定應由法律決定，這些條款具有憲法效力。」這條款指出應該制定專門的公民身份法律，而這項法律的合法性根植於卡達憲法之中。在這之前，卡達1961年第2號法案、1963年第19號法案、1966年第17號法案都曾規定與卡達國籍相關的法律措施。其中，1961年法案甚至規定，除非能證明自己是1930年以前就居住在卡達的人們的後代，不然不能取得卡達的公民身分。該法案被2005年第38條法案推翻。
在公民身分的取得上，總共有兩種法律原則。第一種是出生地主義（Jus soli），無論父母是那國人，只要出生在該國的領土內，即自動取得該國國籍；然而，卡達法律規定在其境內出生這一事實本身並不能獲取公民身份。第二種是血統主義（Jussanguinis），以自然人的血統關係為標準確定原始國籍，是由親子遺傳而取得國籍的法律原則。對於外來移民以及人口的潛在新成員來說，透過出生地主義授予公民身份的方式往往更為包容，而血統主義則更為排外。卡達的公民身分法律所採取的便是血統主義原則。
卡達的「原住民」判定標準是極為嚴苛的。 2005年法案的第1條規定了本地卡達人的身分資格，這些人能夠自動取得國籍與公民身分。這項條款將潛在國籍接受者的範圍限縮在：1930年以前就在卡達定居、並直到1960年都保持著未被打斷的居住記錄的人；那些能夠像該國證明自己是有用的人才的人；那些雖然不符合上述條件但是透過君主法令（princely decree）取得國籍的人；那些雖然不符合上述條件但是透過君主法令（princely decree）取得國籍的人；
卡達的「歸化」標準同樣極為嚴苛。 2005年法案的第2條是最重要的一條公民身分法律，它規定了「歸化（naturalization ）」這一入籍途徑的具體機制。一個非卡達人想要獲得卡達的公民身份，其唯一合法途徑就是訴諸於“君主法令”的方式，他/她必須滿足以下條件：在卡達國內連續住上25年，不能在卡達外連續居住超過2個月；在卡達居住期間，申請者必須是合法留居；申請者必須擁有多樣化的收入來源；必須保持良好的名聲，展現出良好的行為；必須不能犯罪或做出“道德墮落”的行為；必須良好掌握阿拉伯語。
卡達的公民身份標準具有一定性別歧視。 2005年法案的第8-10條規定，一個嫁給卡達男性的外國女性可以取得卡達公民身份，但是她必須向卡達內政部（ministry of interior）遞交書面通知，且屆時該女性必須結婚期滿5年。相較之下，2005年法案並沒有將相同權利授予和卡達本地女性結婚的外國男性。除了滿足一定條件的「歸化」這一途徑以外，卡達的現存法律中並沒有相關條款，可供卡達女性幫助其非本地丈夫取得卡達的公民身分。在2005年法案下，卡達的本地女性不能像本地男性那樣將國籍的繼承權利傳遞給她們的子女，如果父系一方為歸化入籍的公民，那麼子女也只能透過歸化的方式取得國籍，從而導致「二等公民」的身份代代相傳。
結論
在當今卡達的公民身分法律領域，2004年《永久憲法》的第41條、2005年第38號法案是最重要的兩次立法。卡達《永久憲法》第41條規定，「卡達國籍及其規定應由法律決定，這些條款具有憲法效力。」這一條款指出應該制定專門的公民身份法律，
有兩個因素導致了卡達採取嚴格的公民身份法律。第一，持續湧入的移民浪潮迫使卡達採取嚴格的公民身份法律。在過去的八年間，卡達人口從70萬人增加到180萬人，到了2017年，該國人口預計將達到240萬人。在可預見的將來，卡達將持續依賴勞工進口，即使這可能會導致該國的人口不平衡。儘管有許多官方評論指出，卡達勞工市場的熟練勞工比例將升高，低技能勞工比例將降低；然而在短期內，卡達的基建產業仍需要大量的低技能勞工。
對於那些高技能的熟練勞工來說，2030卡達國家願景（Qatar National Vision 2030）這項指導性的政策文件指出，卡達將增強該國對於高技能人才的吸引力，同時幫助這些人才更長時間地留在本國勞工市場中。2011年推出的常設人口委員會（thePermanent Population Council ）的文件指出，為了增加高技能外國勞工的數量，政府將考慮實行永久居住資格授予的項目。對於那些低技能、低收入的外籍勞工來說，現有的雇主贊助制度以及兩年合約條約賦予了雇主太多的權力，並為剝削勞工權利大開方便之門。這些外籍勞工的生存狀況與勞動法、權利保護、工作環境、生活標準等諸項權利令人感到擔憂。儘管政府已在推進廢除“卡法拉製度（kafala system，編者註：這種制度由雇主擔任外籍勞工的擔保人，掌控移民勞工的簽證與合法身份等生殺大權，不受地主國勞動法規的管轄）”，但這些低技能勞工想要獲得卡達的長期居留權幾乎是不可能的事情。
第二，高額經濟福利也導致卡達政府採取嚴格的公民身分法律。福利國家內部的分配結構越龐大，該國歸化入籍開放公民身分的可能性就越小。開放卡達公民身分將對其公共資源產生巨大負擔，並威脅到現有政府和公民之間的「經濟福利-政治權利」的社會契約。除非卡達大幅削減公民身分的經濟福利，否則卡達想要擴大公民身份，就只能加劇其社會內部的階級化。(文化縱橫)