美國卡內基國際和平基金會:《保障美國關鍵礦產供應研究報告》

在重塑全球力量格局的競賽中，關鍵礦產已成為新的戰略制高點。從電動汽車的電池到支撐人工智慧（AI）革命的資料中心，這些基礎材料是現代經濟和國家安全的命脈。川普政府已將建立一個安全的美國本土關鍵礦產供應鏈作為其經濟議程的核心，通過簡化採礦許可、立法支援以及實施保護性關稅等一系列措施，力圖減少對外部供應的依賴，尤其是在與中國的地緣政治競爭日益激烈的背景下。

然而，卡內基國際和平基金會於2025年10月發佈的一份深度分析報告揭示了一個嚴峻的現實：僅憑本土化的雄心壯志，美國無法解決其關鍵礦產的供應難題。這份名為《保障美國關鍵礦產供應》的報告指出，物理儲量、經濟成本和產業生態系統的結構性缺陷，共同構成了美國實現礦產獨立的巨大障礙。一場純粹的“美國製造”礦業革命，不僅可能無法滿足未來的巨大需求，甚至可能損害其製造業的全球競爭力。

報告的核心論點直截了當：即便在美國國內礦業最樂觀的增長情景下，到2035年，美國本土產量也僅能滿足鋅和鉬的預計需求。對於支撐能源轉型和工業現代化的其他核心礦產——銅、石墨、鋰、銀、鎳和錳，美國仍將嚴重依賴進口。資料顯示，屆時美國的銅進口依賴度可能高達62%，鋰的缺口更是達到驚人的282%。這一預測為政策制定者敲響了警鐘：單純依靠國內開採的戰略存在根本性缺陷。

問題的根源是多方面的。首先是地質條件的限制。美國的礦產資源並非無所不包，許多關鍵礦產的國內儲量本就稀缺。即便發現了新的礦藏，從勘探到投產也需要漫長的周期，這使得任何新項目都難以迅速響應市場的迫切需求。

其次，即便存在礦產資源，其開採成本也往往缺乏全球競爭力。報告以銅為例指出，美國現有銅礦的生產成本比全球平均水平高出8%，大部分產能位於成本曲線的昂貴區間。這意味著，如果強制要求美國製造商使用價格更高的國產礦產，將直接削弱其在國際市場上的競爭力，這與重振製造業的初衷背道而馳。

此外，採礦僅僅是價值鏈的起點。將原礦轉化為可供工業使用的金屬或材料，需要龐大的中遊冶煉和加工能力。而在這一領域，美國同樣面臨著巨大的產能缺口和來自中國的激烈競爭。近年來，中國在銅冶煉等領域的快速擴張，已嚴重擠壓了西方冶煉企業的利潤空間，進一步加深了美國在供應鏈中游環節的依賴性。川普政府雖已宣佈對部分銅產品徵收50%的關稅，但其政策在覆蓋範圍上的搖擺不定，反映出在保護本土產業和控制下游製造成本之間的艱難權衡。這一系列複雜的現實表明，美國的關鍵礦產安全之路，遠比關稅壁壘所能解決的要複雜得多。

銅的困境：美國工業戰略的縮影

作為未來經濟的“工作母機”，銅的需求正以前所未有的速度激增。AI資料中心的建設、電網的大規模現代化改造以及電動汽車和可再生能源裝置的普及，共同推動著銅需求的爆發式增長。報告預測，在加速情景下，美國的銅需求將遠超其國內現有及規劃中的產能。這一巨大的供需缺口，使銅成為檢驗美國關鍵礦產戰略成敗的最佳試金石。

美國擁有可觀的銅礦資源，包括力拓（Rio Tinto）和必和必拓（BHP）在亞利桑那州推進的巨型項目“決心銅礦”（Resolution Copper Mine）。該礦一旦投產，將成為北美最大的銅礦。此外，還有多個處於高級開發階段的項目，有望在2030年前後投產，理論上可為美國增加70萬噸的年產量。然而，即便這些項目全部順利上線，新增產量與預計的需求增長相比，仍是杯水車薪。報告估計，到2035年，美國的銅供應缺口將超過110萬噸。

更深層次的問題在於經濟可行性。報告分析顯示，美國多個待開發的銅礦項目，其盈利預測大多基於一個遠高於歷史平均水平的銅價。例如，貝萊德（BlackRock）的分析認為，需要每噸12,000美元的銅價才能有效激勵美國新礦山的投資，而過去五年的平均價格僅為8,762美元。這意味著，在正常的市場條件下，這些項目的投資回報率充滿不確定性，難以吸引大規模的私人資本投入。

冶煉環節的瓶頸則更為致命。目前，美國僅有兩座原生銅冶煉廠和一座再生冶煉廠，總產能遠不足以處理國內開採的全部礦石，更不用說滿足未來的總需求。建立新的冶煉廠不僅投資巨大、建設周期長，還面臨著嚴格的環保法規挑戰。與此同時，中國冶煉產能的激增正壓低全球冶煉費用（TC/RCs），這是冶煉廠的核心收入來源，導致西方國家的冶煉企業普遍陷入經營困境。如果美國無法建立起與之匹配的冶煉能力，即便開採出再多的銅礦，也只能將其運往海外（很可能是中國）進行加工，最終仍無法擺脫對外部供應鏈的依賴。

川普政府試圖通過關稅來破解這一困局，但效果並不理想。2025年夏天宣佈的銅關稅政策，在最後關頭排除了礦石、精礦、陰極銅等初級產品，僅對電線、電纜等半成品徵收50%的關稅。這一舉措雖然保護了少數幾家下游加工商的利益，卻未能對上游的採礦和冶煉環節提供有效支援，反而引發了市場混亂。與此同時，政府通過《一個美麗偉大議案法案》（OBBBA）逐步取消了《通膨削減法案》中對關鍵礦產生產提供的10%稅收抵免，這進一步削弱了美國礦業的結構性競爭力。這一系列相互矛盾的政策凸顯出，如果沒有一個連貫、全面的產業戰略，零敲碎打的保護主義措施不僅無法解決根本問題，反而可能擾亂市場，增加經濟成本。

“友岸外包”：本土戰略的必要平衡

既然完全的本土化不切實際，美國唯一的選擇便是建構一個更具韌性、更多樣化的全球供應鏈。報告明確指出，一項將“本土化”（Onshoring）與“友岸外包”（Friendshoring）相結合的混合戰略，是保障美國關鍵礦產安全最現實的路徑。這意味著，美國必須在努力提升國內產能的同時，積極與盟友及新興市場國家合作，共同建立獨立於中國之外的、可靠的礦產價值鏈。

這種戰略不僅是出於經濟考量，更是地緣政治的必然要求。通過美國發展金融公司（DFC）、進出口銀行（EXIM）和《國防生產法》（DPA）等工具，對海外的採礦和加工項目進行戰略性投資，可以有效抗衡中國通過“一帶一路”等倡議在全球資源領域日益增長的影響力。這種合作模式旨在建立互惠互利的夥伴關係，通過支援東道國發展附加值更高的加工產業，而非僅僅將其作為原材料來源地，從而建構更穩固的地緣政治聯盟。

報告為此提供了一份清晰的“友岸外包”優先清單，根據不同礦產的緊迫性和合作夥伴的潛力，為美國的國際交往指明了方向。

高度優先領域：

• 鋰、石墨、錳： 這些是電池製造的核心材料，而美國的國內儲量和產能嚴重不足。對於鋰，儘管美國本土（如阿肯色州）發現了新的鹽湖鋰資源，但開發尚需時日。短期內，與澳大利亞、加拿大以及南美的“鋰三角”國家（智利、阿根廷）合作至關重要。對於石墨，其下游加工環節幾乎被中國壟斷。非洲的“石墨三角”（馬達加斯加、莫三比克、坦尚尼亞）以及巴西和加拿大擁有巨大的潛力，值得美國投入戰略資源進行開發。錳的情況類似，美國自1970年代以來已無本土開採，必須依賴澳大利亞、南非和巴西等國的供應。
• 銀： 作為太陽能產業的關鍵材料，隨著太陽能電池板製造業的回流，美國對銀的需求將大幅增加。除了加強國內生產，與拉丁美洲的傳統白銀生產國（如秘魯、墨西哥）建立穩定的供應關係勢在必行。

極高優先領域：

• 鎳和鈷： 這兩種金屬同樣是高性能電池的關鍵，而美國的國內供應能力極為有限。報告將與海外夥伴的合作列為“極高優先”。澳大利亞和加拿大是可靠的盟友供應方。同時，印度尼西亞作為全球成本最低的鎳生產國之一，其戰略地位不容忽視。儘管印尼的鎳產業目前與中國資本深度繫結，但通過外交和投資手段打破這一局面，將是美國實現供應鏈多元化的關鍵一步。對於鈷，雖然其在電池化學中的地位因技術進步而存在不確定性，但短期內需求依然強勁。與剛果（金）的合作在所難免，但關鍵在於要將投資重點放在支援其本土加工能力的建設上，避免出現“美國出資修路，礦產運往中國”的尷尬局面。通過這種有針對性的國際合作，美國可以逐步建立一個由多個供應節點組成的、網路化的礦產安全體系。這不僅能分散風險，還能通過市場競爭降低成本，最終使其製造業受益。

通往礦產安全的新藍圖

應對關鍵礦產挑戰，需要超越傳統的關稅壁壘和零散補貼，制定一套更具智慧和遠見的國家戰略。報告最後為美國決策者勾勒出了一幅全新的政策藍圖，其核心是建立一個公私合作的、以創新為導向的產業生態系統，並輔以精準的國際戰略。

在國內層面，報告呼籲建立一個類似於電池領域“Li-Bridge”聯盟的公私合作平台。該平台應由獨立的專家機構協調，彙集政府、行業和學術界的力量，共同為美國礦業的長期競爭力制定一份清晰的路線圖。其任務不應侷限於簡化審批流程，更要涵蓋從現代化採礦裝置、高效物流網路到實現加工規模經濟的全方位產業升級。

在政策工具上，報告極力推薦一種創新的價格保障機制——“差價合約”（Contract for Difference）。美國國防部近期與稀土生產商MP Materials達成的合作協議，為此提供了一個絕佳範本。在該協議中，政府為MP Materials的特定產品設定了一個保證底價。當市場價格低於該底價時，政府將彌補差額；而當市場價格高於底價時，政府則能分享部分超額利潤。這種機制的巧妙之處在於，它為高成本、高風險的國內礦業項目提供了至關重要的價格確定性，從而撬動了私人投資，但又避免了像關稅那樣直接推高國內市場價格，損害下游製造商的利益。將這種模式推廣到銅、鋰等其他關鍵礦產領域，將為美國礦業發展注入強大動力。

在國際層面，一份連貫的全球礦業戰略不可或缺。美國需要明確其優先投資的礦產和國家，並將外交、金融和技術援助等多種工具協同起來，集中發力。G7關鍵礦產行動計畫等倡議雖然指明了方向，但其成功與否取決於能否將宏大的概念轉化為具體的、有針對性的政策協調和資金投入。美國必須在這些多邊框架中發揮領導作用，推動建立共同的市場準則、技術標準和可持續發展要求，確保“友岸外包”戰略能夠真正實現安全、可靠且負責任的供應鏈。

總而言之，保障關鍵礦產供應是一場複雜的系統性工程，沒有簡單的捷徑可走。川普政府所倡導的本土化戰略，雖然抓住了問題的核心，但在方法上過於單一。正如卡內基的報告所揭示的，關稅和保護主義構不成堅實的壁壘，一個封閉的、缺乏競爭力的產業最終只會拖累整個國家的經濟。唯有通過一種內外兼修、軟硬實力結合的綜合戰略——在國內培育一個高效創新的產業生態系統，在國際上建立一個多元穩固的合作夥伴網路——美國才能在這場關乎未來的全球資源競賽中，真正掌握自己的命運。 (歐米伽未來研究所2025)