【十五五】中信建投：“十五五”規劃建議稿解讀

2025/10/30

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10月28日，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）發佈，同時發佈的還包括關於《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》的說明（以下簡稱《說明》）。《建議》稿由15個部分構成，分為三大類股。第一類股包括第一、第二2個部分，為總論，主要闡述“十四五”時期中國發展取得重大成就、“十五五”時期在基本實現社會主義現代化處理程序中具有承前啟後的重要地位、“十五五”時期中國發展環境面臨深刻複雜變化、“十五五”時期經濟社會發展的指導思想、遵循的原則和主要目標等內容。第二類股包括第三至第十四12個部分，為分論，主要瞄準關係全域和長遠的重點問題，分領域部署“十五五”時期的戰略任務和重大舉措，明確從產業發展、科技創新、中國市場、經濟體制、對外開放、鄉村振興、區域發展，到文化建設、民生保障、綠色發展、安全發展、國防建設等重點領域的思路和重點工作。第三類股包括第十五部分和結束語，主要部署堅持和加強黨中央集中統一領導、推進社會主義民主法治建設、港澳台工作、推動建構人類命運共同體、充分調動全社會積極性主動性創造性等任務。

中信建投證券政策研究首席胡玉瑋推出【“十五五”規劃建議稿學習體會】：

政策研究：極簡學習“十五五”規劃建議要點

政策研究：“十五五”規劃建議稿的十五大亮點

01 極簡學習“十五五”規劃建議要點

《建議》重提“以經濟建設為中心”，將經濟較快增長放在更為重要的位置。雖然“十四五”規劃沒有設定明確的經濟增長目標，考慮到全國人大常委會的要求，我們認為“十五五”規劃仍存在設定具體定量增長目標的可能性。現代化產業體系建設與擴大內需是兩大主線。製造業方面，總量順應規律被動下滑，結構轉型升級主動最佳化。擴大內需方面，在居民消費率的目標下，以需求側政策為抓手，以文化旅遊為代表的服務消費為重點，推動形成“收入-預期-消費”的良性循環。

事件

簡評

一、總體基調與框架

根據《建議》及《說明》兩個檔案，“十五五”規劃在總體基調和框架層面包含以下要點：

一是“十五五”時期中國面臨的發展環境“不確定難預料因素增多”。《建議》分析當前中國外發展環境，從國際看，著重指出了包括地緣衝突、大國博弈在內等外部風險挑戰，呼應了全國人大常委會“‘十五五’時期相較於以往的五年規劃期，最突出的特徵就是外部環境的不確定性”的判斷，與此同時，《建議》強調“中國具備主動運籌國際空間、塑造外部環境的諸多有利因素”，凸顯了面對國際形勢從被動應對到主動塑造的戰略轉變。從中國看，著重指出一些中國經濟發展短板，即“發展不平衡不充分問題仍然突出；有效需求不足，中國大循環存在卡點堵點；新舊動能轉換任務艱巨；農業農村現代化相對滯後；就業和居民收入增長壓力較大，民生保障存在短板弱項；人口結構變化給經濟發展、社會治理等提出新課題；重點領域還有風險隱患”等，客觀看待當前經濟發展問題，並指出了以農業農村現代化為典型代表的新問題。《說明》強調，《建議》稿起草過程中，“堅持目標導向和問題導向”，因此上述問題在《建議》中均有所體現。

二是重提“以經濟建設為中心”，對經濟增長更加重視。《建議》明確“堅持以經濟建設為中心，以推動高品質發展為主題”，並強調要“續寫經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇蹟新篇章”，經濟增長與高品質發展構成一體兩面，避免偏頗。《說明》指出，“2035年基本實現社會主義現代化，一個重要標誌性指標就是人均中國生產總值達到中等發達國家水平，這要求“十五五”時期經濟社會發展保持適當速度”，結合全國人大常委會的表述，“要把經濟較快增長放在更為重要的位置”，我們認為決策層對於經濟增速的重視程度相比前幾年有所加強。

三是十二大重點領域可劃分為四大主線，提綱挈領部署政策舉措。《建議》稿由15個部分構成，分為三大類股，其中第二大類股涉及到的十二個領域是報告主體內容，包括產業發展、科技創新、中國市場、經濟體制、對外開放、鄉村振興、區域發展，到文化建設、民生保障、綠色發展、安全發展、國防建設。根據《說明》，這十二大領域進一步分為四條主線：1、高品質發展，包括產業發展、科技創新與綠色發展；2、新發展格局，包括中國市場、經濟體制與對外開放；3、以人民至上，包括鄉村振興、區域發展，文化建設、民生保障；4、安全和發展，包括安全發展、國防建設兩個領域。

二、主要目標

一是市場對經濟增長目標存在分歧，需待明年《綱要》全文公佈後確認。《建議》對社會發展主要目標的表述是“高品質發展取得顯著成效。經濟增長保持在合理區間，經濟增長潛力得到充分釋放”。由於“十四五”規劃中對於經濟增長目標採取定性的表述，即“保持在合理區間，各年度視情提出”，此次表述與“十四五”相似，且考慮外部環境不確定因素增多，定性表述經濟增長目標可以為政策執行留有更大餘地。但另一方面，全國人大常委會對於經濟增長目標的要求是“設定明確的經濟增長目標，以此引導市場、增強信心，也為高品質發展創造條件”，考慮到後續流程是發改委根據《建議》制定《綱要》並報全國人大審批通過，因此全國人大的意見建議要予以充分重視，因此不排除制定定量的、明確的經濟增長目標的可能。我們估計，若採取定量表述，寬泛一些的話可能設定為4.5%-5%之間，精準一些的話可能設定為4.6%-4.8%之間，具體數值需待2026年3月全國兩會期間經全國人大審議。

二是“人均中國生產總值達到中等發達國家水平”並非難以實現的強約束條件，而是更側重發展與增長的平衡。我們認為，“到2035年，人均GDP達到中等發達國家水平”的要求並非難以完成，主要以下幾點因素：一是若以從2020年到2035年人均GDP翻一番測算，在已經過去五年的較快速增長基礎上，測算出未來十年的最低平均增速需達到4.39%。二是在此基礎上，考慮到中等發達國家是以美元計價的標準，如果未來10年中國平均增速達到上述數值，勢必長期高於美國經濟增速，從而推動人民幣升值。若假設2035年人民幣兌美元升值至6.8左右，則相應未來十年的最低平均增速僅需4.09%。三是參考國研中心測算，若以購買力平價GDP的方式進行測算，則需要考慮中國經濟結構的轉型升級處理程序，如若經濟結構不斷向價值鏈更高端的方向轉變，則未來十年最低平均增速僅需3.2%。因此，綜合來看，我們判斷2035年人均GDP達到中等發達國家水平的目標並不難完成，更重要的在於找到質和量的最優平衡，實現“質的有效提升和量的合理增長”。

三是將提振居民消費這一中長期戰略之舉以定量指標的方式固化下來。《建議》指出，主要目標包括“居民消費率明顯提高，內需拉動經濟增長主動力作用持續增強”。從外部不確定性較高的角度來看，內需的重要性在顯著提升。從三駕馬車的驅動因素來看，隨著投資收益邊際遞減和出口摩擦增大，倒逼提振消費作為當前政策的主要發力點。從國際比較來看，當前中國居民消費率與國際發達國家以及國際平均水平相比仍有較大差距。鑑於《建議》稿僅作定性表述而《綱要》將制定具體指標，我們認為《綱要》將會以定量方式明確居民消費率的增長目標，並有助於自上而下將指標層層分解至地方政府，以營造更好的消費環境和消費場景。

三、現代化產業體系建設

一是製造業方面，總量順應規律被動下滑，結構轉型升級主動最佳化。一方面，《建議》提出“保持製造業合理比重”，相較於“十四五”規劃中的表述“保持製造業比重基本穩定”，政策空間上允許製造業比重適度下滑。從國際經驗規律來看，隨著人均GDP的上升，製造業比重下滑，服務業比重上升也是大勢所趨。另一方面，《建議》明確“建構以先進製造業為骨幹的現代化產業體系”、“滾動實施製造業重點產業鏈高品質發展行動，發展先進製造業叢集”，更加重視對於先進製造業的發展。同樣從國際經驗來看，人均GDP從1萬美元躍升至3萬美元的過程中，大多數發達國家的中高端技術製造業佔比均在提升，是產業發展向價值鏈更高端前進的標誌。《建議》明確要“促進製造業數智化轉型，發展智能製造、綠色製造、服務型製造”，其中“服務型製造”是首次提出，既體現價值鏈的提升，也體現製造業與服務業的融合化發展。

二是明確列示四類產業目錄清單。《建議》明確列示了四類產業目錄清單。一是需要最佳化升級的傳統產業，包括礦業、冶金、化工、輕工、紡織、機械、船舶、建築。二是需要培育壯大的新興產業，包括新能源、新材料、航空航天、低空經濟。三是需要前瞻佈局的未來產業，包括量子科技、生物製造、氫能和核聚變能、腦機介面、具身智能、第六代移動通訊。四是需要重點攻關的卡脖子產業，包括積體電路、工業母機、高端儀器、基礎軟體、先進材料、生物製造。四類產業目錄清單，總共24個行業。其中，對於卡脖子產業的政策部署是“超常規措施，全鏈條推動、決定性突破”，均為首次提出，重視程度史無前例。

四、擴大內需與建設中國市場

一是從需求側政策切入，推動形成“收入-預期-消費”的良性循環。《建議》指出，“以新需求引領新供給，以新供給創造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動”，將需求與供給並列，並將新需求置於更加靠前的位置，凸顯了後續政策在需求端進行發力的可能性。需求側政策重點分為短期和長期兩種。短期來看，主要是清理消費領域限制措施，《建議》明確包括“清理汽車、住房等消費不合理限制性措施，建立健全適應消費新業態新模式新場景的管理辦法，落實帶薪錯峰休假”等，這些制度最佳化的措施具有規模小但見效快的特點。長期來看，主要是提高居民收入和扭轉預期，提振消費意願，《建議》明確“提高居民收入在國民收入分配中的比重”、“居民收入增長和經濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高同步”，“統籌促就業、增收入、穩預期”，從而形成“收入-預期-消費”的良性循環。

二是以文化旅遊為抓手，大力發展服務消費。《建議》明確，“以放寬准入、業態融合為重點擴大服務消費”。全國人大常委會指出，“把服務業作為擴大消費的重點，推進服務業由大到強”。《人民日報》發文指出，“服務消費正在成為新引擎，2024年中國居民人均服務消費佔消費支出比重為46.1%，與發達國家相比仍有較大提升空間”。服務消費正在成為擴大內需戰略與經濟發展轉型的交匯點。與此同時，《建議》首次提出“旅遊強國”概念，“推進旅遊強國建設，豐富高品質旅遊產品供給，提高旅遊服務質量。推進文旅深度融合，大力發展文化旅遊業”，結合全國人大常委會的調研題目及總書記多次調研表示，要“推動文化旅遊業成為支柱產業”，我們認為文化旅遊業在“十五五”期間將迎來快速發展機遇期。

五、綠色雙碳

一是實現碳達峰目標的決心堅定不移。《建議》明確，“積極穩妥推進和實現碳達峰”，並且首次提出“推動煤炭和石油消費達峰”。二是加快建設新型能源體系。二十大報告和二十屆三中全會上相關表述是“加快規劃建設新型能源體系”，此次刪除“規劃”二字，標明新型能源體系的建設進入加速落地期。三是“大力發展新型儲能，加快智能電網和微電網建設”。新型儲能為首次提出，對於電網的重視程度也提到了新的高度。

風險提示：（1）既有政策落地效果及後續增量政策出台進展不及預期，地方政府對於中央政策的理解不透徹、落實不到位。（2）經濟增速放緩，宏觀經濟基本面下行，經濟運行不確定性加劇。（3）近期房地產市場較為波動，市場情緒存在進一步轉劣可能，國際資本市場風險傳染也有可能誘發中國資本市場動盪。（4）土地出讓收入大幅下降導致地方政府債務規模急劇擴大，地方政府債務違約風險上升。（5）地緣政治對抗升級風險，俄烏衝突不斷，國際局勢仍處於緊張狀態。

02 “十五五”規劃建議稿的十五大亮點

《建議》圍繞主要目標、產業科技、內需市場、宏觀治理、重點領域等五大方面提出諸多亮點。產業方面，服務型製造成為製造業向服務業延伸的方向，超常規措施奠定了對卡脖子產業的支援力度，平台經濟有望在創新和監管中尋求平衡。內需方面，居民消費率明顯提高，居民收入增長和經濟增長同步，多管齊下有望形成提振消費的良性循環。清理汽車、住房等消費不合理限制性措施等政策集中在需求側，以制度最佳化的方式提振消費。旅遊強國的新提法有助於推動文化旅遊成為新的支柱產業。治理方面，產業、價格、就業、消費、投資、貿易、區域、環保、監管等政策協同發力，政策取向一致性有望增強。

一、主要目標

“十五五”規劃建議稿在主要目標的總體表述中，體現出從數量擴張向質量提升的歷史性轉折，核心著力點在於通過效率、消費與分配的結構性最佳化，實現經濟增長質量、居民福祉與社會公平的動態平衡。相較“十四五”時期，“十五五”規劃更注重內生增長機制的建構，突出“全要素生產率穩步提升”“居民消費率明顯提高”“居民收入增長和經濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高同步”三大目標，構成未來五年高品質發展的關鍵支撐體系。

（一）全要素生產率穩步提升

全要素生產率穩步提升是“十五五”時期推動高品質發展的首要目標。規劃將“全要素生產率穩步提升”置於主要目標之首，既是對“十四五”以來提質增效成果的延續，也體現了對未來增長核心的系統部署。全要素生產率提升不僅反映科技創新能力的增強，更關乎制度效率、資源配置、產業結構與市場機制的整體最佳化。

未來五年將通過創新驅動與體制改革雙輪發力，推動增長動力轉向技術進步、制度供給與管理效能提升。具體措施包括：強化科技自立自強，加大關鍵核心技術研發投入，建構以企業為主體、產學研深度融合的創新體系；加快現代化產業體系建設，推動製造業高端化、智能化、綠色化轉型；深化要素市場化配置改革，完善產權制度和要素流動機制。同時，通過數字經濟、人工智慧、綠色能源等新質生產力發展，帶動傳統產業結構重塑，實現創新成果產業化，標誌著中國經濟增長模式從“速度競爭”轉向“效率競爭”的根本躍遷。

（二）居民消費率明顯提高

居民消費率明顯提高是“十五五”時期暢通中國大循環、建構新發展格局的重要抓手。與“十四五”時期提出的“形成強大中國市場”“促進消費升級”相比，本次規劃首次在主要目標層面明確“居民消費率明顯提高”，顯示消費特別是居民消費在宏觀增長結構中的戰略地位進一步提升。

規劃建議提出，要“增強居民消費能力”“以新需求引領新供給，以新供給創造新需求”。這一表述標誌著需求管理政策從短期刺激轉向中長期結構最佳化，政策重心由“恢復性消費”轉向“升級型消費”。一方面，要通過完善收入分配製度和社會保障體系，提高居民可支配收入與消費意願，釋放中等收入群體的消費潛能；另一方面，要從供給端著力提升消費品與服務質量，擴大優質供給，培育新型消費增長點。

在消費結構層面，規劃強調從“量的擴張”向“質的提升”轉變，重點發展服務消費、綠色消費、數字消費和文化旅遊消費，推動從商品消費向體驗型、發展型消費升級；在區域佈局上，提出“培育國際消費中心城市”，建構多層次、廣覆蓋的現代消費體系；在政策機制上，通過健全消費信貸、完善帶薪休假制度、最佳化消費環境等措施，形成持續增長的內需支撐。居民消費率的提升，實質上意味著經濟增長模式的再平衡——從投資驅動和出口導向向以內需為主導的結構性轉型。這不僅能增強經濟的內生韌性，也能推動產業向高附加值和服務導向轉型，形成以消費擴容帶動生產提質的正向循環，為“中國大循環為主體、中國國際雙循環相互促進”的新發展格局提供堅實基礎。

（三）居民收入增長和經濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高同步

居民收入與經濟增長的“雙同步”目標，是“十五五”規劃中最具社會導向性和制度含義的內容，體現了共同富裕理念在政策層面的系統落實。相較“十四五”時期提出的“居民收入增長與經濟增長基本同步”，此次規劃進一步擴展為“勞動報酬提高和勞動生產率提高同步”，將分配結構改革與生產效率提升納入同一邏輯框架，標誌著中國收入分配製度改革進入從“量的協調”到“質的協調”的新階段。

規劃建議提出，要“提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”，通過完善工資合理增長機制、最佳化勞動者技能提升體系，使生產率提升成果能夠更公平地向勞動者傳導，形成“生產效率提高—收入水平提升—消費能力增強”的良性循環。勞動報酬與生產率同步增長，不僅有助於穩定社會預期、擴大中等收入群體，也將成為實現內需持續擴大的關鍵基礎。

在再分配環節，規劃強調“加強稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節”，強化財政工具的調節功能，通過稅制最佳化、社會保障均衡化、公共服務均等化等舉措，縮小城鄉、區域、階層間收入差距。同時，提出“多管道增加城鄉居民財產性收入”，拓寬居民財富來源，完善住房、股權、金融資產等領域的收益機制，使收入增長更加多元、穩定和可持續。

這一雙重同步機制的提出，使經濟增長、收入分配與社會公平形成動態共振關係：勞動生產率的提升為收入增長提供基礎，收入提升反過來推動消費擴大與經濟循環，最終形成效率與公平並重的高品質發展新格局。這不僅是共同富裕的現實路徑，也是社會主義現代化的重要制度支撐。

二、產業與科技

產業升級與科技突破將成為未來五年政策發力的核心主線。相比於“十四五”規劃，“十五五”規劃建議稿中“建設現代化產業體系”的重要性有所上升，提升至重點領域首位，這一調整既呼應了外部環境“風高浪急”的戰略挑戰，也錨定了內部產業轉型升級的內生需求。從國際維度看，全球產業鏈重構處理程序加速，積體電路、工業母機等關鍵“卡脖子”領域面臨技術封鎖常態化困境，產業安全風險持續凸顯；從中國維度看，中國製造業正面臨激烈的國際競爭，若缺乏政策定向扶持與引導，容易出現產業大規模外遷、產業空心化，以及製造業佔比大幅下滑的風險，同時全要素生產率對經濟增長的貢獻率也亟待進一步提升。此外，科技自立自強的戰略地位亦同步躍升。“十四五”規劃未將科技單獨列為主要目標，而“十五五”規劃明確將“科技自立自強水平大幅提高”列為“十五五”時期經濟社會發展的第二大主要目標，提出“國家創新體系整體效能顯著提升，教育科技人才一體發展格局基本形成，基礎研究和原始創新能力顯著增強，重點領域關鍵核心技術快速突破，並跑領跑領域明顯增多，科技創新和產業創新深度融合，創新驅動作用明顯增強”。這一轉變源於新質生產力培育的緊迫性，當前中國高端晶片、工業軟體等核心領域仍高度依賴進口，核心技術對外依存度已成為制約新質生產力加速培育的關鍵瓶頸。可以預料到，產業升級與科技突破將成為未來五年政策發力的核心主線。

（一）發展智能製造、綠色製造、服務型製造：製造業轉型的“三維支撐”

智能製造、綠色製造、服務型製造將形成“效率提升-低碳轉型-價值延伸”的協同閉環。“十五五”規劃建議稿提出“推動技術改造升級，促進製造業數智化轉型，發展智能製造、綠色製造、服務型製造，加快產業模式和企業組織形態變革。”智能製造、綠色製造、服務型製造並非孤立方向，而是形成“效率提升-低碳轉型-價值延伸”的協同閉環。從內涵來看，智能製造以工業母機與巨量資料、雲端運算、人工智慧、物聯網、數字孿生等產業為核心，通過數位化調度縮短生產周期，同時提高產品合格率；綠色製造聚焦全鏈條降碳，覆蓋清潔能源替代、工業固廢回收等環節，典型如鋼鐵行業通過超低排放改造減少污染物排放；服務型製造是先進製造業和現代服務業深度融合發展形成的新型產業形態，是製造業轉型升級的重要方向，製造業企業通過創新最佳化生產組織形式、營運管理方式和商業發展模式，不斷增加服務要素在投入和產出中的比重，從以加工組裝為主向“製造+服務”轉型，從單純出售產品向出售“產品+服務”轉變，有利於延伸和提升價值鏈，提高全要素生產率、產品附加值和市場佔有率。“十四五”期間三者已奠定發展基礎，例如，中國連續12年成為全球最大機器人市場，也是全球第一大機器人生產國。資料顯示，2024年，中國工業機器人市場銷量達30.2萬套，產量達55.6萬套，工業機器人銷量、產量均居全球首位，工業機器人裝機量佔全球比重過半。不過短板依然顯著，當前高端工業軟體國產化率較低，中小製造企業節能改造面臨成本壓力，服務型製造面臨著關鍵技術供給能力薄弱、標準體系尚不健全、統計監測難度較大等問題。

“十五五”時期或將從“標準+激勵+平台”三端發力達到三類製造的專項目標。目前已有多項專項政策明確核心發展目標：在智能製造領域，今年7月工業和資訊化部等八部門印發的《機械工業數位化轉型實施方案（2025—2030年）》提出，到2027年智能製造能力成熟度二級及以上企業佔比達50%，到2030年這一比例提升至60%，並建成不少於500家卓越級智能工廠；在綠色製造領域，今年5月國務院常務會議審議通過的《製造業綠色低碳發展行動方案（2025—2027年）》明確提出推進製造業綠色低碳發展是大勢所趨，要加快綠色科技創新和先進綠色技術推廣應用，強化新型工業化綠色底色；在服務型製造領域，今年9月工業和資訊化部等七部門印發的《深入推動服務型製造創新發展實施方案（2025—2028年）》提出，到2028年完成20項服務型製造標準制定、打造50個領軍品牌、建設100個創新發展高地，形成製造與服務全方位、寬領域、深層次融合格局。為保障上述目標落地，政策或將從三端協同發力：標準層面，制定智能製造裝備達標率、綠色製造能耗限額等量化指標，明確2030年重點行業智能產線覆蓋率、單位工業增加值能耗下降目標，與專項政策目標形成呼應；激勵層面，可能對智能裝備購置給予購置稅減免，為綠色項目提供優惠利率貸款，同時提高服務型製造企業研發費用加計扣除比例，降低企業轉型成本以推動目標達成；平台層面，或將擴建“5G+工業網際網路”國家級平台，為中小企業提供低成本數位化服務，同時建立綠色技術交易市場促進節能技術共享，搭建目標落地的基礎設施支撐。預計到2030年，高端工業軟體國產化率將顯著提升，最終形成“效率-低碳-增值”同步提升的製造業新格局。

（二）超常規攻關重點領域關鍵核心技術：破解“卡脖子”的“攻堅行動”

“超常規措施”與“全鏈條推動”是攻關重點領域關鍵核心技術的突破性政策新意。“十五五”規劃建議稿提出“加強原始創新和關鍵核心技術攻關。完善新型舉國體制，採取超常規措施，全鏈條推動積體電路、工業母機、高端儀器、基礎軟體、先進材料、生物製造等重點領域關鍵核心技術攻關取得決定性突破。”其中“超常規”或並非單純指加大資金投入，而是側重機制創新，包括跨部門協同攻關、提高科研容錯率等；“全鏈條”則覆蓋“基礎研究-應用研究-中試-產業化”全環節，有效避免以往實驗室成果多、落地轉化少的痛點。從當前發展現狀分析，中國重點領域仍存在顯著短板：具體來看，晶片製造領域在EUV光刻技術上仍高度依賴進口，刻蝕、薄膜沉積等關鍵工藝與全球頂尖水平存在明顯差距，EDA設計工具及設計方法的自主化率偏低，先進封裝技術的成熟度也有待提升；從投入結構上看，2024年中國基礎研究投入佔全社會研發經費的比重雖提升至6.91%，但對比近年來美國16%—18%、日本12%—15%、歐盟成員國平均19%的水平，仍存在不小差距；此外，產學研協同推進成果轉化的對接效率同樣需要進一步提升。

“十五五”期間，將依託新型舉國體制，推動各方協同發力、合力攻堅，突破技術瓶頸。政府端或將成立攻關領導小組，按領域設立專項基金，推行“揭榜掛帥”等模式，同時建設一批國家重點實驗室提升基礎研究能力；市場端明確企業在攻關項目中的出資佔比，鼓勵龍頭企業牽頭組建創新聯合體，對產業化成功的項目給予長期獎勵；人才端將推行“關鍵技術總師負責制”“職稱破格評審”等政策，緩解積體電路、工業母機等領域的高端人才缺口。預計到2030年，積體電路領域實現先進製程量產，高端工業母機國產化率大幅提升，基礎軟體在關鍵行業的滲透率顯著提高，重點領域將逐步實現從“跟跑”向“並跑”“領跑”的跨越。

（三）完善監管，推動平台經濟創新和健康發展：平衡活力與風險的協調策略

平台經濟監管的政策核心，在於實現“創新活力”與“健康發展”的辯證統一。平台經濟作為數字經濟的重要載體，在帶動就業、降低流通成本方面作用顯著。但與此同時，平台經濟也存在壟斷、資料安全、靈活就業者權益保障等問題。“十四五”期間，中國平台經濟監管體系逐步完善並初見成效：通過查處外賣領域壟斷、電商濫用市場支配地位等典型案件，有力遏制了不正當競爭行為，市場競爭秩序得到明顯規範；《資料安全法》《個人資訊保護法》落地實施後，資料安全風險防控能力顯著提升，部分省份還試點靈活就業者社保參保政策，初步緩解了從業者權益保障痛點。進入“十五五”籌備階段，平台經濟又面臨新挑戰：人工智慧生成內容（AIGC）、跨境資料流動等新業態快速湧現，現有監管規則存在適配空白；同時，平台企業出海過程中需應對不同國家和地區的數字治理差異，合規營運成本持續攀升。

“十五五”期間，中國平台經濟監管政策將進一步升級，圍繞“分類監管、包容審慎、國際接軌”三大方向建構更精準的監管體系。分類監管方面，對電商、外賣等民生類平台重點聚焦壟斷治理與從業者權益保障，對工業網際網路等產業類平台給予“監管沙盒”試點支援；包容審慎方面，建立新業態監管清單，對新興領域實行“先試點後規範”，同時提高平台企業研發費用加計扣除比例以激勵技術創新；國際接軌方面，積極參與全球數字治理，同時建立平台企業出海合規服務平台，幫助企業降低海外營運成本。預計在“十五五”時期，平台經濟壟斷案件數量明顯減少，靈活就業者社保參保率大幅提高，平台企業海外收入佔比大幅提升，最終形成“規範中創新、創新中規範”的良性生態。

三、內需市場

（一）大力提振消費：從“全面促進”到“靶向破局”的政策加力

在消費領域，“十五五”規劃建議稿的政策基調和具體舉措均顯示出顯著的“增量”特徵，其核心是從“十四五”時期的長期性、普遍性“促進”，轉向了更具緊迫感和針對性的“提振”，並決心在關鍵領域實現“靶向破局”。

政策基調從“促進”升級為“提振”，反映了決策層對消費疲軟的深刻憂慮和強力干預的決心。對比文字可見，“十四五”規劃建議的表述是“全面促進消費”，這是一種相對平穩、覆蓋面廣的政策導向。而“十五五”規劃建議則升級為“大力提振消費”，並明確提出要“深入實施提振消費專項行動”。從“促進”到“提振”，一詞之差反映了決策層對當前消費疲軟問題的深刻憂慮和強力干預的決心。“提振”一詞帶有明顯的逆周期調節色彩，暗示著在未來五年，提振消費將被置於宏觀調控的優先位置，可能會出台一系列更直接、更具刺激性的政策組合拳。這一轉變，是對近年來居民消費意願不足、增長預期轉弱等現實挑戰的直接回應。

最具突破性的增量資訊在於對關鍵消費領域的“靶向”鬆綁，直接要求“清理汽車、住房等消費不合理限制性措施”，釋放了極為明確的政策鬆綁訊號。“十四五”規劃建議在提及汽車和住房這兩大消費支柱時，措辭較為審慎，提出“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變”和“促進住房消費健康發展”，其政策重心在於“管理”和“健康發展”，旨在平衡增長與穩定、防範風險。然而，“十五五”規劃建議的表述更進一步，直接要求“清理汽車、住房等消費不合理限制性措施”。

“清理”和“不合理限制性措施”這兩個關鍵詞，釋放了極為明確的政策鬆綁訊號。對於汽車消費，這直接指向了長期以來在北京、上海等一線城市實施的汽車牌照搖號、拍賣等行政性購買限制。對於住房消費，這無疑針對的是各地仍在執行的“限購、限價、限貸”等需求端調控政策。這一轉變的背後邏輯是，決策層判斷當前宏觀經濟下行壓力下，這些旨在抑制投機和緩解擁堵的行政限制措施，其產生的經濟拖累效應已經超過了其社會管理效益。通過“清理”這些障礙，意圖直接釋放被壓抑的大宗商品消費潛力，為穩定經濟增長提供最直接、最有力的支撐。這預示著未來五年，尤其是在經濟面臨較大下行壓力的時期，核心城市在汽車和房地產領域的限制性政策有望迎來實質性的、大力度的調整。

制度創新層面在於“落實帶薪錯峰休假”被寫入中央建議稿，提升了政策執行的權威性與強制性，旨在深度挖掘服務消費潛力。除了提出要“建立健全適應消費新業態新模式新場景的管理辦法”以應對數字經濟帶來的消費變革外，還特別點明要“落實帶薪錯峰休假”。這一舉措雖在過去屢有提及，但將其寫入五年規劃的中央建議稿，提升了其政策執行的權威性和強制性。“落實”二字千鈞重，意味著這將不再是停留在口頭的倡議，而將成為一項需要各級政府和企業切實推動的硬任務。其戰略意圖在於，通過制度化保障勞動者的休假權利並引導休假時間的分散化，來平滑旅遊、文化等服務性消費的峰谷波動，延長消費鏈條，提升消費體驗，從而深度挖掘服務消費的巨大潛力。這不僅是改善民生之舉，更是最佳化消費結構、培育新消費增長點的重要制度安排。

（二）建設統一大市場：從“破除壁壘”到“重構激勵”的系統性改革

“十五五”規劃建議稿在推進全國統一大市場建設方面的論述，標誌著一項深刻的範式轉換。其戰略思路不再僅僅停留在“十四五”時期“打破行業壟斷和地方保護”等針對表層症狀的行政干預，而是深入到問題的根源，致力於通過系統性的制度重構，特別是改革地方政府間的利益分配機制，來根除市場分割的內生動因。

地方保護主義的根源在於現行財稅體制，以生產地為主的徵稅模式導致地方政府有極強動機保護本地企業、限制外地產品。在以增值稅為主的稅收體系下，稅收主要在生產環節產生並由生產地政府徵收。這意味著，一個地方政府的主要財政收入和政績考核（GDP）都與其轄區內的工業生產活動強相關。在這種激勵結構下，地方政府自然有極強的動機去保護本地企業，限制外地產品進入，以最大化本地的稅收和產值。例如，一輛在上海生產的汽車，其大部分增值稅留在了上海，即使這輛車最終在成都銷售和使用，成都市政府從中獲得的財政收益也微乎其微。因此，成都市政府缺乏推廣外地產品的內在動力，甚至可能設定隱性壁壘以扶持本地相關產業。

“生產地和消費地利益分享”機制旨在從根本上重塑激勵結構，使地方政府的利益與本地消費市場的繁榮直接掛鉤，從而根除市場分割的動因。其核心構想是，將一部分稅收（特別是增值稅）從生產環節切分出來，重新分配給最終的消費發生地。若此項改革得以落實，前述例子中的局面將被徹底改變：成都市政府將能從每一輛在本地銷售的汽車（無論產地）中獲得明確的財政收入。這一制度安排，將使得地方政府的利益與本地消費市場的繁榮程度直接掛鉤。如此一來，對外地商品設定壁壘將不再符合地方政府的自身利益，相反，營造一個開放、公平、有吸引力的消費環境，鼓勵各類商品自由流入，將成為地方政府增加財政收入、完成考核指標的理性選擇。

（三）最佳化有效投資：向人力資本與民生福祉的決定性傾斜

“十五五”規劃建議稿在投資領域的最大亮點，是重新定義了“有效投資”的內涵，標誌著政府投資重心從長期偏重基礎設施等“物”的建設，向人力資本與公共福祉等“人”的領域進行決定性的戰略轉移。這一增量變革，源於對發展階段的深刻洞察：傳統基建投資的邊際效益正在遞減，而人口素質、社會保障等“軟體”短板已成為高品質發展的核心瓶頸。

與“十四五”規劃側重於補齊有形設施短板不同，“十五五”規劃建議首次明確要求“提高民生類政府投資比重”，並將“加強人力資源開發和人的全面發展投資”置於核心位置。這背後是一次重大的觀念突破：將教育、醫療、社保等民生支出，從傳統的福利消耗，重新界定為回報率更高的生產性投資。

這一戰略傾斜的深遠意義在於，它通過投資於人，系統性地服務於多重國家目標。加強對教育和科研的投入是驅動科技創新、發展新質生產力的根本保障；完善醫療養老體系則是應對人口結構變化、催生“銀髮經濟”的關鍵舉措。更重要的是，這一系列投資將建構起更堅實的社會安全網，直接降低居民的預防性儲蓄，從而將巨大的潛在購買力轉化為現實的消費需求，有力呼應了“居民消費率明顯提高”的核心目標。這標誌著中國的投資模式正從側重物質資本積累的增長模式，進一步升級為以人為本的高品質發展模式，為內需引擎提供最根本、最持久的動力。

四、宏觀治理

宏觀治理是保障經濟社會平穩運行、提升資源配置效率的關鍵環節，“十五五”規劃建議稿圍繞行政國有資產、金融機構體系、政策協同發力三大方向提出具體舉措，對建構高品質發展支撐體系具有重要意義。高水平社會主義市場經濟體制是中國式現代化的重要保障。堅持和完善社會主義基本經濟制度，更好發揮經濟體制改革牽引作用，完善宏觀經濟治理體系，確保高品質發展行穩致遠。

（一）推進全國行政事業單位存量國有資產盤活共享

“十五五”規劃建議稿指出，“深化國資國企改革，做強做優做大國有企業和國有資本，推進國有經濟佈局最佳化和結構調整，增強國有企業核心功能、提升核心競爭力。”“推進全國行政事業單位存量國有資產盤活共享。”行政事業單位存量國有資產規模龐大，盤活共享是提升資源配置效率的重要舉措。截至2024年底，全國行政事業單位國有資產總額超50兆元，其中部分辦公用房、儀器裝置等存在閒置或低效使用情況。“十五五”期間，將在全國範圍內建立統一的資產清查、登記、共享機制，重點推動科研儀器、文體設施等向社會開放共享。

從實施路徑看，需依託全國統一的國有資產監管平台，開展全口徑存量資產清查，摸清房屋、裝置、土地等資產底數，建立動態管理台帳；按照“應盤盡盤、應享盡享”原則，制定差異化盤活方案，對閒置辦公用房、儀器裝置等，通過調劑使用、共享共用、出租出借、市場化處置等方式提高利用效率，重點向教育、醫療、養老等民生領域傾斜；同時，健全資產盤活共享配套制度，明確資產調劑流程、收益管理、監督考核等內容，避免資產盤活過程中出現流失或違規操作，切實將存量資產優勢轉化為服務發展的實際效能。

（二）最佳化金融機構體系，推動各類金融機構專注主業、完善治理、錯位發展

“十五五”規劃建議稿指出，“最佳化金融機構體系，推動各類金融機構專注主業、完善治理、錯位發展。”當前中國金融機構體系涵蓋政策性銀行、國有大型商業銀行、股份制銀行、城商行、農商行及非銀金融機構等多個層次，但部分機構存在主業偏離、同質化競爭等問題。近年來，監管部門持續引導金融機構回歸本源，“十五五”時期，將進一步明確各類金融機構功能定位，政策性銀行將聚焦國家重大戰略和薄弱領域，加大對基礎設施、科技創新等領域支援力度；國有大型商業銀行將強化綜合服務能力，提升全球資源配置效率；城商行、農商行將堅守“服務地方、服務小微、服務三農”定位。

推動各類金融機構專注主業、完善治理、錯位發展，需從三方面著力：一是明確各類金融機構功能定位，引導政策性金融機構聚焦國家戰略，加大對基礎設施、科技創新、綠色發展等領域的中長期資金支援；商業銀行回歸信貸本源，重點服務中小微企業、“三農”等薄弱環節；證券、保險、基金等機構發揮直接融資功能，支援企業上市融資、科技創新和風險保障，形成層次分明、功能互補的金融機構格局。二是完善金融機構公司治理，強化股東資質審查和行為監管，規範關聯交易，健全董事會、監事會、高級管理層履職機制，提升內控管理水平，防範內部人控制、利益輸送等風險。三是加強監管協同，根據不同金融機構特點實施差異化監管，避免監管套利，引導金融機構在合規前提下開展業務創新，切實提升金融服務實體經濟的精準性和有效性。

（三）發揮好產業、價格、就業、消費、投資、貿易、區域、環保、監管等政策作用，促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式

當前中國經濟發展面臨外部環境複雜多變、內生動力有待進一步增強的挑戰，建構內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式，需要各類政策協同發力、形成合力。

政策協同發力是建構內生增長模式的關鍵支撐。2024年，中中國需對經濟增長的貢獻率達69.7%，其中最終消費支出貢獻率為44.5%，但與發達國家相比仍有提升空間。“十五五”時期，將建立政策協同評估機制，產業政策聚焦智能製造、綠色製造等重點領域，2025年已出台高端裝備製造業專項補貼政策，帶動相關行業投資增長；價格政策將完善重要民生商品價格調控機制，2025年以來已建立豬肉、糧食等15類商品價格監測預警體系，年內價格波動幅度控制在5%以內；就業政策通過職業技能培訓、創業補貼等舉措，2025年前三季度城鎮新增就業1023萬人；消費政策持續落實帶薪錯峰休假，試點地區旅遊消費增長；區域政策深化京津冀協同發展、長三角一體化等戰略實施。通過多政策協同，內生增長動力顯著增強。

產業政策需聚焦實體經濟，推動製造業高端化、智能化、綠色化轉型，培育戰略性新興產業，改造提升傳統產業，夯實內需發展的產業基礎；價格政策要健全主要商品和服務價格形成機制，發揮價格訊號引導資源配置作用，重點完善民生領域價格調控，穩定糧食、能源、住房等重要商品價格；就業政策需強化就業優先導向，健全就業促進機制，針對高校畢業生、農民工、退役軍人等重點群體出台專項支援措施，加強職業技能培訓，保障就業形勢穩定；消費政策要持續釋放消費潛力，落實帶薪錯峰休假、最佳化消費環境等措施，提振大宗商品消費，培育新型消費；投資政策需最佳化投資結構，加大民生類政府投資比重，支援國家重大戰略項目和重點領域安全能力建設，發揮投資對最佳化供給結構的關鍵作用；貿易政策要推動外貿穩規模、優結構，培育外貿新業態新模式，提升貿易便利化水平；區域政策需深化區域協調發展戰略，推動京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等重大區域戰略實施，縮小區域發展差距；環保政策要統籌發展和安全，推動綠色低碳轉型，完善生態環境分區管控和准入制度；監管政策要健全事前事中事後全鏈條監管體系，維護市場公平競爭秩序。通過各類政策的協同聯動，破除制約內需增長的體制機制障礙，推動經濟發展更多依靠內需拉動、消費引領，增強發展的內生動力和可持續性。

五、其他領域亮點

除經濟領域重點舉措外，“十五五”規劃建議稿在旅遊發展、住房保障、能源體系建設等領域提出一系列亮點舉措，聚焦民生改善和可持續發展，著力提升人民生活品質、夯實綠色發展基礎。

（一）推進旅遊強國建設，豐富高品質旅遊產品供給，提高旅遊服務質量

“十五五”規劃建議指出，“推進旅遊強國建設，豐富高品質旅遊產品供給，提高旅遊服務質量。提升入境游便利化國際化水平。推進文旅深度融合，大力發展文化旅遊業，以文化賦能經濟社會發展。”旅遊是滿足人民美好生活需要的重要載體，也是拉動內需、促進就業、推動區域協調發展的重要產業。推進旅遊強國建設，是順應人民群眾消費升級需求、培育經濟增長新動能的必然選擇。

在豐富高品質旅遊產品供給方面，需依託中國豐富的自然景觀、文化遺產、紅色資源等，打造一批具有國際影響力的旅遊目的地，開發生態旅遊、文化體驗、鄉村旅遊、康養旅遊、研學旅遊等多元化旅遊產品，推動旅遊與文化、體育、農業、科技等產業深度融合，培育旅遊新業態；同時，加強旅遊基礎設施建設，完善交通、住宿、餐飲等配套服務，提升旅遊目的地可達性和舒適度。

在提高旅遊服務質量方面，需健全旅遊服務標準體系，規範旅遊市場秩序，加強對旅行社、導遊、景區等市場主體的監管，嚴厲打擊虛假宣傳、強制購物等違法違規行為；推進旅遊服務數位化轉型，建設智慧旅遊平台，提供線上預約、智能導覽、便捷支付等服務，提升遊客體驗；加強旅遊從業人員培訓，提高服務意識和專業素養，打造高素質旅遊服務隊伍，切實增強中國旅遊產業競爭力，推動旅遊業成為國民經濟戰略性支柱產業。

（二）實施房屋品質提升工程和物業服務質量提升行動，建立房屋全生命周期安全管理制度

“十五五”規劃建議指出，“推動房地產高品質發展。加快建構房地產發展新模式，完善商品房開發、融資、銷售等基礎制度。”“建設安全舒適綠色智慧的‘好房子’，實施房屋品質提升工程和物業服務質量提升行動。建立房屋全生命周期安全管理制度。”住房是民生之要，房屋品質和物業服務質量直接關係人民群眾居住體驗和生命財產安全。實施房屋品質提升工程，需聚焦新建住房和既有住房兩大領域。第一，新建住房要強化規劃設計管控，提高建築節能、綠色環保標準，推廣應用新型建築材料和技術，提升住房戶型設計、配套設施、公共空間品質，滿足人民群眾對高品質居住的需求；第二，既有住房要結合城鎮老舊小區改造，開展屋面防水、外牆保溫、管線更新、環境整治等改造提升，同步完善養老、托育、停車等配套設施，改善居住條件。開展物業服務質量提升行動，需健全物業服務標準，規範物業服務企業收費、服務流程，推動物業服務企業專業化、規模化發展，鼓勵物業服務企業拓展養老、家政、社區商業等增值服務，提升社區服務整合能力；同時，加強業主委員會建設，暢通業主監督管道，建立物業服務企業信用評價體系，對服務差、投訴多的企業實施聯合懲戒，形成 “企業誠信經營、業主依法監督” 的良性互動機制。

建立房屋全生命周期安全管理制度，是防範房屋安全事故的重要保障，需明確房屋建設、使用、維護、拆除等各環節責任主體，建立房屋安全隱患排查常態化機制，對老舊房屋、危舊房屋開展定期檢測評估，落實安全隱患整改責任；完善房屋安全法規制度，加強對房屋裝修、改造等行為的監管，嚴厲打擊違法拆改結構等危害房屋安全的行為，切實保障人民群眾居住安全。

（三）加快健全適應新型能源體系的市場和價格機制

“十五五”規劃建議指出，“持續提高新能源供給比重，推進化石能源安全可靠有序替代，著力建構新型電力系統，建設能源強國。”建構新型能源體系是保障國家能源安全、實現 “雙碳” 目標的核心任務，健全配套市場和價格機制是推動新型能源體系落地的關鍵支撐。當前中國能源市場存在新能源消納機制不完善、電價市場化程度不高、儲能成本分攤機制不健全等問題，制約新型能源體系建設。

加快健全適應新型能源體系的市場和價格機制，需從三方面突破：一是完善新能源市場機制，深化電力市場化改革，擴大新能源參與電力現貨、輔助服務市場範圍，建立健全新能源消納責任權重考核機制，推動風電、太陽能等新能源全額保障性收購與市場化交易相結合，促進新能源大規模並網消納；健全儲能市場機制，明確儲能在電力系統中的定位，完善儲能參與輔助服務、容量補償等機制，推動儲能成本合理分攤，提升儲能商業化營運能力。二是最佳化能源價格機制，深化燃煤發電上網電價市場化改革，擴大市場交易電價波動範圍，更好反映電力供需和成本變化；完善輸配電價形成機制，分電壓等級、分使用者類型制定輸配電價，保障電網企業合理收益；健全油氣價格市場化機制，理順成品油、天然氣價格形成邏輯，加強價格調控，保障民生用氣用電穩定。三是建立跨區域能源市場協同機制，打破省間市場壁壘，推動電力、油氣等能源資源跨省跨區最佳化配置，促進新型能源體系在全國範圍內有序建構，為經濟社會綠色低碳發展提供堅實能源保障。