【導讀】為什麼演算法治理卓見成效，外賣騎手卻依然沒有安全感？因為他們不僅“困在系統裡”，還“困在身份裡”。2025年，外賣平台再次發生白熱化的競爭，連帶著將外賣騎手繳納社保的問題帶入輿論場的中心。
當下，全國有8400萬這樣的新就業形態勞動者，他們為城市奉獻，卻不被城市承認。作為“非典型勞動者”，他們難以被法律認定為受僱勞動者，缺乏僱傭關係所賦予的各類權益與保障；作為“城市非市民”，他們參與城市建設，卻在住房、教育、醫療等方面被邊緣化。這是由於現行的社保制度依然建立在僱傭關係之上，使得像騎手這樣高度嵌入城市運轉、卻游離於制度保障之外的群體難以享受公共福利，處於“懸浮”的狀態。
文章強調，要打破這一困境，勞動權益保障須實現從“僱傭本位”向“勞動本位”的轉型，即將保障依據從僱傭關係轉向勞動事實本身，以是否實際參與社會生產與服務作為制度納入的基本標準。這不僅關乎騎手的未來，更關乎中國城市化下半場的真正出路。
本文原載《文化縱橫》2026年第2期，僅代表作者觀點，供讀者參考。
如何讓“騎手”不再懸浮？
▍從演算法治理到城市融入
黨的二十大報告明確提出，要“加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障”，並“加強新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨的建設”。這標誌著國家首次將新就業形態勞動者的權益保障與組織建設納入頂層治理框架中。此後，中央和地方政府圍繞新就業形態勞動治理主要開展了兩方面探索：一是演算法治理與勞動權益保護，二是社會治理與城市融入。
在演算法治理與勞動權益保護上，國家密集出台政策，推動平台企業規範演算法管理、保障新就業形態勞動者權益。2021年7月，人社部等八部門共同印發《關於維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（以下簡稱《意見》），針對平台用工規範化，提出要規範派單機制、加強演算法管理和資訊披露，並要求建立申訴處理與權益保護通道，以防範演算法濫用與資訊不對稱對勞動者權益的侵蝕。2022年3月，《網際網路資訊服務演算法推薦管理規定》正式實施，成為中國首個系統性演算法監管制度。總體上，這一時期的政策邏輯，是通過演算法治理帶動勞動權益保護——以程序透明、過程監管和行為規範，修復勞動過程中的“規則正義”。
與演算法治理聚焦勞動過程不同，社會治理與城市融入旨在回應新就業形態勞動者在城市中的身份與歸屬問題。2021年以來，全國各地依託工會、人社部門及平台企業，建設“騎手之家”“暖蜂驛站”等服務陣地，推動“工會進平台”行動，嘗試將新就業形態勞動者納入基層治理與公共服務體系。儘管這些探索在一定程度上拓展了城市管理的服務邊界，但從實際成效來看，主要停留在象徵性關懷與組織動員層面，並未觸及新就業形態勞動者身份與權利的根本改變。因此，地方政府，尤其是社會工作部門，在新就業形態勞動者的社會治理實踐中普遍陷入組織難、融入難與認同難困境。
如何破解“三難”困境，成為推動新就業形態勞動者社會治理與城市融入的關鍵。基於對新就業形態勞動者的長期研究可以發現，他們不僅“困在系統裡”，更“困在身份裡”：一方面作為“非典型勞動者”，他們難以被法律認定為受僱勞動者，缺乏僱傭關係所賦予的各類權益與保障；另一方面作為“城市非市民”，他們參與城市建設，卻在住房、教育、醫療等方面被邊緣化。演算法治理可以修復“規則正義”，卻難以彌補“承認缺失”。因此，未來制度改革的關鍵在於“身份解困”——一方面突破以僱傭關係為前提的保障邏輯，在制度層面承認勞動事實作為權利依據，使新就業形態勞動者因其勞動而獲得穩定保障；另一方面承認其作為城市建設者的持續貢獻，將其納入普惠性的公共服務體系，從而實現從制度邊緣到制度內嵌的轉變。
▍從“僱傭本位”到“勞動本位”：勞動權益保障的邏輯轉向
（一）制度困境：僱傭關係的非典型化與保障邊界的模糊
在傳統工業社會，勞動者的社會保障建立在“僱傭依附”之上。因為勞動者獲得養老、醫療、工傷、失業等保障的前提，是與用人單位之間存在明確、持續的僱傭關係。[1]自上世紀50年代以來，這一模式成為現代勞動法體系的制度基石——“僱傭關係”既是權利的起點，也是保障的邊界。標準僱傭關係是戰後福利國家社會保障制度的核心支點。[2]但是，隨著數字經濟與技術平台的興起，這種以僱傭關係為核心的權利架構正被不斷衝擊。
平台經濟、靈活就業與零工勞動的迅速擴張，使勞動者的身份愈加多樣化。[3]外賣騎手、網約車司機、網路主播與內容創作者等群體，普遍處於“非僱傭—非自雇”的模糊地帶：他們在勞動過程中受到平台的實質性控制，在收入來源與工作機會分配上高度依賴平台規則，卻被排除在“受僱勞動者”之外，在法律與制度層面被界定為“個體工商戶”“獨立承包商”或“平台合作方”。這種“僱傭關係非典型化”的制度空白，使新就業形態勞動者既無法享有傳統受僱勞動者的社會保障，又缺乏自雇者的保障機制，陷入權益真空。[4]
歐美國家在平台經濟興起以後，大多出現僱傭關係認定模糊、責任分擔不清的制度爭議。在這一意義上，中國面臨的挑戰並無本質不同。中國現行勞動權益保障體系以《勞動法》《勞動合同法》為基礎，這一體系在上世紀末建構時，主要面向穩定就業與正規部門。它假定僱傭關係是清晰、持續且單一的：長期僱傭、個人參保、單位繳費。然而，平台勞動呈現去組織化與碎片化特徵，使勞動者既難以符合傳統僱傭關係認定標準，也難以進入用人單位主導的社保繳費管道。結果，制度對“標準僱傭關係”的依賴，並未使新就業形態勞動者完全失去社會保障，而是使其只能以“個體參保”或“靈活就業”身份進入體系，導致保障責任與其實際勞動屬性之間出現結構性錯位。
從工作史的視角來看，新就業形態勞動並非偏離常規的例外，恰恰是勞動形態的歷史常態。黃宗智指出，靈活就業在歷史中一直佔據主導地位，其在當下勞動人口中的佔比高達83.2%。[5]這一結論表明，中國的勞動制度並未完全以標準僱傭關係為基礎，而是在很大程度上運行於非正規勞動、半自雇與混合型工作形態的現實結構之中。隨著技術演進、產業結構調整與組織形式的持續變遷，勞動形態將進一步去中心化、去單位化。靈活就業非但不會衰退，反而可能成為未來勞動力市場的主要形態。
因此，中國制度改革的關鍵不是簡單複製西方經驗，而在於能否突破“僱傭本位”的制度邏輯。現行社會保障體系將僱傭契約作為權利入口，使保障資格高度依附於單位與合同關係。然而，在勞動形態日益多元化、去單位化的背景下，這種以契約為核心的制度結構已難以回應現實。要打破這一困境，勞動權益保障須實現從“僱傭本位”向“勞動本位”的轉型——將保障依據從僱傭關係轉向勞動事實本身，以是否實際參與社會生產與服務作為制度納入的基本標準。這意味著，無論勞動者是受僱者、半受僱者還是自雇者，只要其在實質上通過勞動參與社會生產和服務，就應當被納入統一的保障體系，並由參與勞動組織和收益分配的相關各方共同承擔制度責任。
這一轉向在政策層面已出現探索性調整。2021年，人力資源和社會保障部等八部門共同印發的《意見》，提出要“探索建立與靈活就業特點相適應的勞動用工和社會保障制度”。平台企業在部分地區先行試點，通過“個人繳費+平台補貼”模式，為外賣騎手、網約車司機等新就業形態勞動者提供養老和醫療保險。但是，這些探索主要著眼於參保管道和繳費機制的靈活化，卻仍以僱傭關係或個體經營為參保前提。在操作層面，它們確實推動了由單位參保向“個人參保”的過渡，但在制度邏輯上尚未真正完成從“僱傭本位”向“勞動本位”的轉變——保障資格依然被繫結在僱傭關係之上，而未完全以勞動事實為依據。必須意識到，這種從“僱傭本位保障”走向“勞動本位保障”的制度探索，並非簡單的技術性調整，而是制度邏輯的深層重塑。唯有在這一層面完成轉型，勞動權益保障才能真正跨越“標準僱傭關係”的邊界，實現從制度排斥到制度包容的歷史性轉向。
（二）國際探索：從“僱傭本位”保障到“勞動本位”保障
全球範圍內，平台經濟與靈活就業的興起，使傳統以僱傭關係為核心的社會保障體系普遍面臨挑戰。各國政府與國際組織也在探索如何重塑社會保障體系，將社會保障的獲得立基於勞動者參與社會生產和服務的事實，而非僅依附於單一、穩定的勞動契約。
總體上，這一全球探索大體分為兩類路徑：一類是“僱傭延伸型改革”，試圖通過擴大僱傭定義，確立“僱傭推定”或“准僱傭者”類別，將非典型勞動者納入既有制度框架；另一類是“勞動本位型改革”，通過弱化社會保障對特定僱傭關係的依附，將權利資格轉移到勞動者個人，推動保障從以單位為中心走向以勞動者為中心，並以個人帳戶為載體的制度安排。
2021年英國最高法院在Uber BV and Others v. Aslam and Others一案中判定，Uber司機應歸類為“worker”，要求平台承擔相應責任。此案成為靈活就業領域的重要判例，擴展了勞動法保護的中間地帶。歐盟於2023年通過《平台勞動指令》（Platform Work Directive），確立“僱傭推定”原則——凡平台在調度、監督、定價等方面對勞動者具有實質控制，即推定存在僱傭關係，由平台承擔責任。德國自20世紀中期發展出“類僱員”制度，用以保護那些在形式上為自雇者、實質上高度依附於單一委託方的勞動者，例如部分自由記者和藝術家。[6]上述改革在理念上重視“事實從屬”，但在制度邏輯上仍以僱傭關係為前提，核心思路是延伸僱傭範疇，而非重塑制度基礎。換言之，它們更多是“擴大舊框架”，而非“生成新邏輯”。
率先打破“僱傭本位”保障的是瑞典、丹麥、芬蘭等北歐國家建立的普遍主義福利體系，社會保險以公民或居住身份為依據，而非以僱傭關係為前提。[7]美國的一些智庫進一步探索了“可攜帶福利帳戶”（portable benefits accounts）制度，以應對傳統僱傭體系中社會保障依附於單一僱主的制度約束。這一改革設想由不同用工平台根據勞動者的工作量共同繳納費用，勞動者通過個人帳戶積累社會保障權益，從而在多重僱傭關係之間實現福利權利的轉移與積累。[8]這種設想的核心思路在於將社會保障從特定僱傭關係中分離出來，使勞動者能在跨平台、跨用工主體流動中維持連貫、可累積的保障。
國際經驗表明，社會保障正面臨從“僱傭本位”向“勞動本位”的潛在轉型：未來，在高度靈活化、分散化、平台化的工作世界裡，醫療、養老金、失業救濟等基本福利將逐步脫離對單一僱主的依賴，以勞動者的勞動付出與社會貢獻為權利基礎，“社會保障隨人走”成為可行方向。與此同時，傳統僱傭關係仍將在制度體系中發揮作用，但功能可逐步轉向補充性保障，如工傷保險與企業年金，而不再作為社會保障制度的唯一支點。
基於這一理念，未來的制度設計可以建立以勞動事實和勞動者個人為基點、多方共擔責任的綜合性社會保障帳戶。該帳戶以勞動者為統一載體，但不再依賴單一用人單位，而是由勞動者、平台企業、勞務中介和政府按照比例共同繳費。勞務中介因調度勞動者的工作量而承擔相應責任，平台因組織勞動過程而分擔義務，政府則基於發展成果共享原則提供必要的財政補貼。這種“個人+中介+平台+政府”的四方共保機制，突破了傳統以單位繳費為核心的僱傭關係模式，使社會保障能夠覆蓋多重勞動身份與多元用工形態，真正實現從“規則正義”到“承認正義”的升級，讓勞動者因自身付出的勞動而獲得穩定、可預期的制度待遇。
▍從“常住型城市化”走向“權利型城市化”：城市融入的路徑轉向
根據國家統計局的資料，2023年末中國常住人口城鎮化率達66.16%，比1949年末提高55.52個百分點，城鎮常住人口已達9.3億人；但與此同時，戶籍人口城鎮化率卻還不到50%。[9]這意味著，中國城市化呈現出典型的“空間進入”與“制度排斥”的斷裂特徵：城市在物理層面不斷擴張，但制度對新市民的吸納相對遲緩。結果，約3億“城市非市民”群體居住在城市，卻無法制度化地成為城市一員，相應地在公共服務、社會保障和權利獲得上長期處於不完全的身份狀態。
新就業形態勞動者恰恰處在城市化的斷裂帶上，是約3億“城市非市民”群體中非市民身份特徵最鮮明、也最具典型性的組成部分，集中體現了“深度城市參與”與“有限制度融入”之間的結構性張力。根據全國總工會第九次全國職工隊伍狀況調查資料，全國職工總數4.02億人左右，其中新就業形態勞動者8400萬人，佔全國職工總數的20%。[10]在如此規模之下，這一結構性張力已不再是邊緣現象，而是無法迴避的現實問題。
當前，世界正經歷百年未有之大變局。一百年前，波蘭尼在《大轉型》中追溯了1815~1915年“世界百年和平與繁榮”終結的原因，同時提醒世人關注市場與社會雙向運動所引發的人類歷史的周期性變革。[11]回望世界歷史，全球確實正進入一個新的周期性變革階段。如果將時間軸向前推一百年——1930年前後，世界先後爆發了兩次世界大戰和一場全球經濟危機；再向前追溯一百年——1825年英國的經濟危機波及全球，歐洲社會運動此起彼伏。相比戰爭與經濟危機，更值得注意的是，1825年前後，英國鞏固並擴展了其世界主導地位；1930年前後，伴隨“大蕭條”與全球衝突的加劇，美國逐步取代英國成為新的全球領導力量。可以說，自工業革命以來，每逢世紀的20~30年代，世界格局都會迎來一次深刻大調整。
當下，新的技術革命、地緣政治競爭與制度重塑正在同步展開。儘管大變局意味著危機疊加與不確定性上升，甚至可能出現大規模戰爭與全球經濟震盪，但它同時孕育著新的歷史性機遇——誰能在全球競爭中率先佔領新的戰略制高點，誰就有可能塑造新一輪世界秩序。對於中國而言，這一輪“世界再平衡”的核心潛力，並不在於發動外部對抗（通過戰爭、貿易爭端或金融手段施壓），而在於內部結構的深度重塑，尤其是在新增長邏輯下推動城市化的升級。
城市化被視為“經濟增長總開關”，因為它能夠同時啟動投資、消費與出口三大引擎。但是，目前中國城市化發展進入中後期，這一“經濟增長總開關”也開始遇到阻力。過去依靠空間擴張和資本投入驅動的城市化模式，正面臨兩大結構性約束。一是空間邊際遞減，一二線城市的基礎設施和房地產建設趨於飽和，傳統“以地生財、以房帶城”的增長模式難以為繼，新增城市投資的邊際回報明顯下降。[12]二是人口結構轉折，青壯年勞動力數量下降、人口老齡化加速，農村剩餘勞動力的轉移潛力趨於枯竭，城市化的“數量紅利”正在消失。[13]
正因如此，包括新就業形態勞動者在內的約3億已進城但未落戶的常住人口，成為破解中國城市化發展瓶頸的戰略變數。讓這部分人真正成為城市市民，本質上是將存量的“潛在需求”和“受限生產率”轉化為可持續的城市內需與發展效率。據測算，城鎮化率每提高1個百分點，可以拉動GDP增長1.5個百分點。[14]若以約3億已進城但未落戶的常住人口為基數，總體城市化潛力所帶來的經濟增長規模將不可估量。這一過程也意味著城市化發展邏輯從“以地生財”向“以人興城”轉變，從依賴土地資本擴張轉向依託人的能力、需求與創造力。
因此，中國城市化的關鍵轉向，不是空間的擴張，而是人的融入；不在於繼續“建多少城”，而在於“讓多少人真正屬於城”；不是“常住型城市化”，而是“權利型城市化”。當城市化從“常住型”走向“權利型”，它將不僅是經濟增長的引擎，更是社會整合與國家現代化的新支點。在“百年未有之大變局”的歷史性機遇面前，誰能在不依賴戰爭與金融動盪的條件下，實現人口、制度與權利的內生升級，誰就能在全球競爭中贏得真正的歷史主動。對於中國而言，發展“權利型城市化”不僅是經濟命題，更是制度、社會與文明命題。
“權利型城市化”在學理上可追溯至法國社會學家亨利·列斐伏爾提出的“城市權利”概念。他認為城市權利的目標在於賦權邊緣人、外來者，使之進入城市內部，擁有享受日常生活的權利。[15]大衛·哈維也指出，城市權利的本質，並非由個體是否具備居住資格來界定，而是體現在集體能夠共同參與城市的塑造與更新之中。換句話說，城市應成為一個由勞動者共同享有成果、共同決定未來的社會空間。[16]
在中國語境下，“權利型城市化”意味著城市化的目標從空間擴張與人口集聚，轉向以人的社會權利和制度承認為中心的現代化處理程序。其本質是讓勞動者在經濟上參與城市建設的同時，也能在制度上獲得城市成員資格。
這一轉向在國家政策層面已有所顯現。2024年7月，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計畫》，提出要“以進城農民工及其隨遷家屬為重點，進一步拓寬落戶管道，縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距”，並要求“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，使未落戶常住人口享有均等化的教育、醫療、住房與社會保險”等公共服務。
但是，現實中這種轉型仍面臨結構性障礙。戶籍制度、社會保障體系與公共資源配置機制依然以戶籍、僱傭關係、居住登記為前提。因此，推動“權利型城市化”，不僅是戶籍、社會保障等制度改革的問題，更是社會整合與身份承認的制度重建。這一轉型的底層邏輯在於：一方面突破身份壁壘，建立以常住地為基礎的公共服務體系，使公共服務從“戶籍依附”走向“居住承認”；另一方面，強化勞動承認，將勞動貢獻作為城市成員資格的重要維度，使他們的勞動不僅被“需要”，更被“承認”。
▍結論與思考
長期以來，現代社會保障制度普遍以“標準僱傭關係”為權利起點，將養老、醫療、工傷與失業等核心保障牢固嵌入勞動者對用人單位的僱傭依附之中。這一制度安排在傳統工業社會具有現實合理性。然而，在平台經濟、靈活就業與零工勞動迅速擴張的背景下，以僱傭關係作為唯一保障標準的制度邏輯日益脫離現實。從工作史視角看，靈活就業並非偏離常規的例外，而是就業的歷史常態；以僱傭關係為前提的社會保障制度，長期只覆蓋勞動力市場中的少數群體。展望未來，隨著技術進步、產業結構調整與組織形態去單位化，勞動形態的多樣化與非標準化趨勢將進一步加深。在此背景下，“僱傭本位”保障已難以回應當下與未來的勞動現實，社會保障的制度基礎亟須調整。
發展“勞動本位”保障，並非否認僱傭關係在制度體系中的作用，而是突破以單位隸屬與合同關係作為權利起點的單一路徑，將社會保障重新錨定於勞動事實本身。在這一制度構想下，僱傭關係仍可在工傷保險、企業年金等領域發揮補充性保障功能，但不再作為社會保障制度的唯一支點。這種構想的要義在於確立新的權利判斷標準：無論僱傭關係的具體形式如何變化，只要個體持續參與社會生產與服務並創造社會價值，就應被納入統一的社會保障體系，成為穩定而正當的權利主體。如此，才能推動社會保障從對關係形式的事後裁量，轉向以勞動事實為基礎的事前承認，為新業態勞動治理奠定“承認正義”的制度支點。
但是，“承認正義”若止步於社會保障領域，仍不足以回應新就業形態勞動者的身份困境。在城市融入上，他們因“城市非市民”的身份遭遇另一重制度性排斥。當前，住房保障、子女教育、醫療資源與社區參與等關鍵制度安排，普遍與戶籍緊密繫結。在這一制度約束下，大量新就業形態勞動者雖在空間意義上高度嵌入城市運行，支撐著城市的餐飲、出行與日常服務體系，卻在制度上游離於城市公共服務與社會治理體系之外。這種“為城市奉獻，卻不被承認”的制度性斷裂，使新就業形態勞動者持續處於城市邊緣地帶，成為最被需要卻最缺乏制度性保障的群體。這一困境的根源，在於既有城市化路徑仍主要停留在以人口空間流入為導向的“常住型城市化”，而未能同步完成以制度承認與公共服務融入為核心的轉型。
發展“權利型城市化”，並非否定既有戶籍制度，也不是無限擴張公共福利，而是在現有制度框架內，逐步弱化基本公共服務對戶籍身份的單一依賴，使其更多依據勞動參與、穩定居住與社會貢獻等現實因素加以配置。在這一意義上，勞動者是否持續參與城市運轉、是否構成城市日常秩序的重要支撐，應成為獲得基本公共服務與制度保障的關鍵依據。唯有新就業形態勞動者在制度層面被納入城市公共服務體系與社會治理結構，“承認正義”才能由生產領域延伸至再生產領域，城市融入與社會治理才可能獲得真正穩固的制度基礎。
最後，從世界經濟發展的周期來看，全球必將進入一個由市場擴張向社會保護轉向的新階段，中國也不例外。改革開放四十餘年的市場化運動，充分釋放了經濟活力；但按照波蘭尼所揭示的“雙向運動”邏輯，市場擴展若缺乏充足的社會保護，終將引發結構性失衡。近幾年經濟運行中出現的壓力與風險在相當程度上是社會保護措施不足的結果，也是市場化運動轉向社會保護運動的現實訊號。
當前，通過消費補貼、生育支援、產業刺激等手段提振經濟，固然具有現實意義，但更多停留在需求側的短期修復，整體作用有限。從根本上看，問題並不在於刺激力度是否充分，而在於社會保護是否真正到位。正是在這一意義上，“勞動本位保障”與“權利型城市化”並非一般性的政策補救，而是回應長期市場化運行的根本性社會保護安排。
新業態勞動治理，是制度轉型壓力最先顯形的地方。它所要求的，不僅是一項勞動政策的調整，更是一場社會制度的更新；它所檢驗的，不僅是技術監管的能力，更是國家在“承認正義”層面所具備的制度想像力。在“百年未有之大變局”的時代契機下，這場社會制度更新，不僅是中國走出當前經濟低迷與社會預期收縮的重要條件，也牽動著其在國際政治格局中的地位調整。在此意義上，“承認正義”並非附加性的規範修辭，而是推動這場制度更新的底層邏輯，同時關乎國內經濟發展與國際秩序新地位。 (文化縱橫)