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導語：
拜登就任美國總統後，將“印太戰略”提升至美國外交政策的核心地位，投入大量資源推動“印太戰略”，加強對東南亞國家的外交攻勢，以遏制中國在印太地區不斷上升的地緣影響力。
截至今日，拜登已經擔任美國總統3年多了，但其政府僅部分實現了預期目標。拜登政府將東南亞戰略的重點放在了菲律賓、越南、馬來西亞、新加坡等國，但卻未能使泰國、汶萊、柬埔寨、寮國和馬來西亞成為「印太戰略」的發力點。
中國與東南亞國家經貿往來的日益緊密，意味著美國在東南亞地區與中國的競爭處於十分不利的狀況，同時也意味著美國的東南亞戰略缺乏整體規劃，仍處於務虛階段。
01 拜登政府的外交成就
在過去一年裡，拜登政府在東南亞地區取得了許多外交成就，包括深化美國與菲律賓、越南、印尼、新加坡等國的雙邊關係。
（1）菲律賓
2023年2月，美國國防部長奧斯汀訪問菲律賓。訪問期間，菲律賓發表聲明，其在《加強國防合作協議》基礎上，將向美國再開放4個軍事基地，連同之前雙方已經達成協議並在建設中的5個軍事基地，美國將在菲律賓擁有9個軍事基地。
在獲得菲律賓軍事基地的使用權後，美國不僅可以在南海爭議地區部署軍事力量，還可以對台海局勢進行軍事幹預。
上述基地主要位於菲律賓北部和西部，其中5個在面向中國台灣、位於菲律賓北端的呂宋島，2個在面向南沙群島的西部巴拉望島。其中位於呂宋島的基地，距離台灣南部海岸僅257公里。
雖然菲律賓總統小馬科斯曾強調不會讓美國利用這些基地去進行任何攻擊行為，但是由於菲律賓向美國開放了太多軍事基地，兩國在軍事層面已經深度捆綁在一起。因此，一旦台海爆發衝突，菲律賓將難以袖手旁觀。
從更大的格局來看，菲律賓之所以向美國示好，主要是因為菲律賓與中國在仁愛礁和黃岩島等附近海域發生了一系列對峙，致使菲中兩國關係急劇惡化。
（2）越南
2023年9月，美國總統拜登訪問越南，隨後美越兩國宣布將雙邊關係由全面夥伴關係升級為全面戰略夥伴關係。目前美國是繼中國第二個與越南建立最高層次友好關係的國家。雖然此舉象徵性意義大於實際意義，但是，這在美越外交史上無疑是意義重大的突破。
回顧美越關係發展歷史，越戰是無法迴避的坎。這場戰爭使兩國陷入了一場長達14年的戰爭，在此期間彼此一直處於敵對關係，直到1995年才實現了雙邊關係正常化。
即便如此，美越兩國在發展雙邊關係的過程中，仍保持著謹慎和疑慮的態度。但毫無疑問，美越關係正處於越戰結束以來的最佳時期。
（3）印度尼西亞
繼美國升級與越南的關係後，美國和印尼也宣布將兩國關係升級為全面戰略夥伴關係。在2023年東協國防部長擴大會議期間，美國與印尼簽署了國防合作安排諒解備忘錄。
儘管細節尚未披露，但從目前來看，美國正在尋求與印尼建立更密切的安全合作關係，這可能會對中國產生不利影響。
（4）新加坡
新加坡位於馬六甲海峽出入口，連接印度洋與太平洋，是中國的「海上生命線」。美國在新加坡使用的軍事基地主要有樟宜、森巴旺海軍基地和巴耶利峇空軍基地。2023年，美國和新加坡進行了第四次「太平洋獅鷲」雙邊演習。
雖然新加坡尚未與美國簽訂正式的盟友條約，但一直支持「四方安全對話」機制（由澳洲、印度、日本和美國組成）、「奧庫斯」聯盟（由澳洲、英國和美國組成）等由美國主導的多邊安全機制。
02 拜登政府東南亞戰略的“瓶頸”
然而，在發展與泰國、汶萊、柬埔寨、寮國、馬來西亞、緬甸等國的雙邊關係上，拜登政府卻未能取得突破性進展。
（1）泰國
泰國是美國在東南亞地區的二個盟友之一（另一個為菲律賓）。2022年，美國與泰國簽署了有關深化兩國戰略聯盟和夥伴關係的公報。但該公報至今只停留在紙面上，尚未落實到具體層面。
2024年1月，美國總統國家安全事務助理沙利文訪問泰國，但此行的主要目的是與正在泰國訪問的中國外交部長王毅舉行新一輪會晤。此外，泰國總理賽塔·他威信（Srettha Thavisin）和美國總統拜登均未出席2023年東協峰會。由此可斷定，兩國關係在2023年未取得實質進展。
這其中的根本原因與泰美兩國在對華政策上的分歧有關：美國視中國為戰略對手，而泰國則視中國為合作夥伴。
同時，拜登政府一直對泰國的民主狀況表示擔憂。雖然泰國現任總理賽塔是依靠合法的民主選舉上台的，但拜登政府仍對泰國的政治前景存疑。
（2）汶萊
多年來，汶萊與美國一直保持著戰略合作關係。但隨著中國「一帶一路」倡議在東南亞地區的推進，中國在汶萊的影響力得到了大幅增強。
雖然東南亞國家對「一帶一路」接受程度和形式各不相同，但是一些東南亞國家希望藉參與「一帶一路」倡議來拉進與中國的距離，以實現「大國平衡外交」的目的，而汶萊就是一個典型的例子。
拜登政府之所以忽略汶萊，可能有兩點原因：一是汶萊面積太小（5,765平方公里），二是汶萊與美國的關係並不像表面上那麼和諧。
（3）柬埔寨與寮國
鑑於柬埔寨和寮國的親華立場，拜登政府並不熱衷於與兩國建立更深層的外交關係。但這可能會讓拜登政府錯失削弱中國週邊影響力的良機，畢竟柬埔寨和寮國與中國接壤，其立場對美國「印太戰略」的推進尤為重要。
從另一個角度來看，促進美國與柬埔寨和寮國的關係，可以塑造美國積極對抗中國崛起的形象，進而打消東南亞國家對美國領導力的疑慮。此外，與柬埔寨和寮國合作還可以促進美國與泰國和越南的關係。
湄公河是上述國家的經濟命脈，且均對中國在湄公河上修建水壩感到不滿，這也許可以作為東南亞外交戰略的一個「切入點」。
美國總統拜登在2022年東協峰會期間與柬埔寨首相洪森舉行了會晤，此舉的目的是因為柬埔寨將於2023年擔任東協輪值主席國。寮國是現任東協輪值主席國，因此美國很可能也會給予全國相同的禮遇。
（4）馬來西亞
馬來西亞並非當前拜登政府的關注點。部分原因是馬來西亞與泰國一樣，陷入了民主困境。當然，更關鍵的原因是馬來西亞希望在中美競爭中保持中立。例如，馬來西亞曾公開反對美國成立「奧庫斯」聯盟，理由是此舉將刺激軍備競賽，進而危害區域安全。
另一方面，哈以衝突爆發後，馬來西亞採取了譴責以色列、支持哈馬斯的立場，這使得該國與美國的關係更加複雜。
即便如此，雙方仍有迴旋餘地。例如，2024年1月，日本和馬來西亞簽署了一項安全援助協議，旨在加強該國的海上安全能力。這顯示美國也可以透過同樣的方式來推進與馬來西亞的關係。
（5）緬甸
緬甸是一個長期處於戰亂與動盪的國家。2021年，緬甸軍方發動政變，美國因此對緬甸實施了經濟制裁，其中包括禁止美國個人和實體投資該國的石油和天然氣企業（緬甸的主要外匯收入來源）。然而，此舉卻促使緬甸加深了與中國的經濟聯繫。
美國應採取「雙管齊下」策略，在對緬甸實施經濟制裁的同時，尋求與緬甸軍政府接觸。緬甸的鄰國印度和泰國一直在跟緬甸軍政府進行談判，由於印泰兩國均為美國的合作夥伴，因此可以讓其發揮主導作用，推動緬甸與美國恢復正常外交關係。
03 經濟合作是推動東南亞策略的關鍵
除此之外，拜登政府的東南亞戰略仍面臨其他挑戰。
與2022年不同，拜登政府並未在2023年舉辦新美國—東協特別高峰會，美國總統拜登也缺席2023年的東協峰會。
無論上述活動能否達到預期目的，東南亞國家均十分關注美國的參與力度，並以此作為衡量美國對東南亞地區的戰略投入。美國減少與東南亞國家的接觸，顯然會引發東南亞國家對美國承諾的質疑。
更重要的是，美國因為於2017年退出《跨太平洋夥伴關係多邊貿易協定》（TPP）的緣故而失去了抗衡中國貿易影響力的工具。
拜登錄主白宮後，美國既未加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（即CPTPP，該協定為TPP的“縮減版”，由11國組成，包括汶萊、馬來西亞、新加坡和越南），也未加入《區域全面經濟夥伴關係協定》（即RCEP，該協定為世界上最大的多邊貿易協定，由東盟主導，成員國不僅包括中國，而且還包括眾多美國的傳統盟友，例如澳大利亞、日本、紐西蘭和韓國）。
2021年，拜登政府提出了「印太經濟框架」，並表示該框架將專注於與特定國家共同實現可持續、有競爭力和公平的經濟成長。雖然至今已有7個東南亞國家對「印太經濟框架」表示支持，但該框架只是一個構思，尚無具體的執行計畫。
因此，相較於CPTPP和RCEP，「印太經濟框架」對東南亞國家仍缺乏足夠的吸引力。此外，該框架並未涉及關稅減讓和市場准入，而這正是東南亞國家的關注點。
如果美國要贏得與中國在東南亞地區的競爭，就必須推動美國與東南亞國家之間的經濟合作，並形成行之有效的戰略。
如今，中國已超越美國成為東協最大的貿易夥伴，時至今日，雙邊貿易額仍在持續成長。由此可見，中國在東南亞地區的影響力是建立在與東協經濟合作的基礎上的。
有鑑於此，美國也應效法中國，尋求深化和擴大與東協的經濟合作關係。目前，美國與東協正在落實《東協—美國行動計畫（2021-2025）》，但尚不清楚該計畫能否推動東南亞地區格局朝著有利於美國的方向發展。
長期以來，美國對東南亞地區一直採取的是「善意忽視」政策。從拜登政府對東南亞國家「忽冷忽熱」的態度來看，美國對東南亞地區的重視程度並不高。
即便美國能夠在東南亞地區發揮主導作用，也難以促使東南亞國家改變其在中美競爭中的中立立場。目前只有菲律賓偏離這一立場的跡象。
只要不爆發軍事衝突，美國可以運用一切非軍事手段，將中國邊緣化或迫使其退出角逐，進而贏得與中國的戰略競爭。但要實現這個目標，美國要擴大與東南亞國家的安全合作，更要透過更積極的外交和經濟手段，來塑造有利於美國的戰略態勢。（IPP評論）
*本文作者：德里克‧格羅斯曼（Derek Grossman），美國蘭德公司（RAND Corporation）資深政策分析師。