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南非大選的驚人異變, 指向金磚大國“褪色”的真相
導讀：6月2日，南非2024大選結果正式出爐，執政黨非洲人國民大會（非國大）獲得國民議會400個議席中的159席，但得票率從2019年的57%下滑至40%，這也是非國大執政30年來首次未能獲得議會半數以上席位，並有可能導致更不穩定的執政聯盟。非國大對終結南非種族隔離制度功不可沒，也因此締造其長期執政30年的歷史，但如今非國大的衰落折射出南非所面臨的治理困境已經積重難返。
自種族隔離制度結束後的二十多年以來，南非國家的改革取得了重大進展，旨在建設現代公平社會所需的機構已經成功建立，但南非仍然面臨著巨大的挑戰，如大規模失業、創紀錄的犯罪率、嚴重的貪腐現象、基礎設施難以為繼等問題。需要指出，雖然常常有庸見將種族隔離結束與南非經濟衰落聯絡起來，但實際上是民主和經濟社會改革不徹底的結果。本文首先指出了後種族隔離時代南非經濟增長模式的不確定性：90年代非國大《重建與發展計畫》代表了本土化的經濟發展模式，並很早就注意到東亞發展型國家的經驗。但後來，西方國家和國際金融機構代表的自由化經濟方案佔據了主導。其次，在政治層面，非國大未能克服種族隔離制度不平等的殘餘，治理績效不佳也侵蝕著自身的執政合法性。西方新公共管理理念的流行導致政府將許多職能外包，不僅導致公共服務的供給水平低下，也滋生了強大的利益集團，導致公共部門腐敗的進一步惡化。
長期以來，南非曾經是非洲大陸最有希望接近發達經濟體的國家，但是多年來經濟發展陷入停滯。南非目前面臨的治理挑戰，很大程度上制約著南非未來在金磚國傢伙伴關係中所能發揮的作用。而反過來說，南非若想要充分利用金磚合作帶來的種種經濟機遇，也必須著力改善內部治理結構。歐亞系統科學研究會特編發本文，供讀者思考。本文原刊於《復旦公共行政評論》，僅代表作者本人觀點。
21世紀的南非：爭取社會公平和經濟增長道路上的治理挑戰
在金磚國家首腦峰會舉行的次年即2010年，南非成為了“金磚國家”的最新成員。雖然在社會經濟多樣性和區域影響力方面，南非似乎與其他金磚國家呈現出相同的特徵，但其人口和經濟規模顯著小於其他四國。此外，儘管自1994年實現民主化以來已歷經近20年的發展，南非仍然在掙紮著擺脫長達三個世紀的殖民統治和種族隔離制度帶來的陰影，這種陰影蔓延至社會政治經濟的方方面面，造成深遠的影響。這些特性要求南非對國家進行重大改革並重新調整社會秩序。然而，改革處理程序受到不斷變化的地緣政治秩序、冷戰結束後的國際局勢、華盛頓共識以及一系列國內因素的影響，這些因素阻礙甚至扭曲了旨在創造更加公平的社會的系列舉措。例如在種族隔離制度終結之前，多黨談判的結果固化了白人少數群體的特權（主要與土地和資源所有權有關）。與此同時，新上台的非洲人國民大會（ANC）政府與三方聯盟中的其他夥伴在意識形態層面的分歧導致在關鍵政策的方向上，尤其是經濟發展相關政策方向上的不一致。
儘管在種族隔離制度的改革方面取得了重大進展，但很明顯，將種族主義專制政權改革為民主政權的過程，遠比新的執政者所預期的更為複雜和持久。此外，改革的速度也將深刻影響南非在金磚國傢伙伴關係中的參與程度，以及金磚國家的目標與前景。本文將檢視南非近二十年來向民主政體轉型過程中的治理框架及其對促進經濟增長和提升社會公平的影響。
1 政治與行政的相互作用
新政府從一開始就面臨巨大的挑戰。包括需要將10個民族性質和3個種族性質的部門納入一個全國性的行政部門，對國家機構進行重組，重新設計所有監管框架並制定政策，通過積極一致的行動方案徵聘和安排公務人員。與此同時，政府間的關係也被重建，賦予了省級和地方政府更多的責任和權力。
不難推測，國家的組織形態是在通往民主道路上各方暫時協商和妥協的結果。雖然以非洲人國民大會為代表的聯盟傾向於建立單一制國家，以徹底改革高度不平等的社會，少數族群代表（尤其是當時掌權的白人）則聲稱聯邦制是分散權力、在政治上保留更大影響力的有效手段。因此，儘管1996年憲法將南非表述為單一制的主權國家，但中央、省級和地方政府的三級結構仍然體現著聯邦制的諸多特徵。
國家議會分為兩個層級，國民議會和全國省級議會（NCOP），兩個議會的議員代表均按比例選舉任命。國民議會擁有立法權，有權選舉總統、通過法案、修改憲法以及行使其他立法相關的權力。省級議會的主要目的則是確保各省利益在國家政策及立法中得以體現，但由於執政黨的統治地位，省級議會的角色更多是複製國民議會的決定。在地方政府一級，1998年的《市政結構法》（Municipal Structures Act）規定了三類市政結構：大都市議會、地方市議會和區議會。
憲法規定了各級政府之間的權力分配，闡述了中央政府、9個省和278個市的責任範圍，並明確了不同等級政府必須承擔的特有或共有的職責。然而，憲法對於中央和省級部門如何協調及整合具體事務缺乏明確指導。儘管2005年《政府間關係框架法》（Intergovernmental Relations Framework Act）提出建立從中央到地方的溝通討論會的相關條款，以促進政府間的合作和協調，但各級政府之間的協作不足仍然是民主政府面臨的主要挑戰，並持續阻礙著國家政策的有效實施。
由於執政黨的統治地位，中央與省級政府關係所面臨的主要挑戰不在於政黨的政治差異（在聯邦制國家往往是這樣），更多的是行政協調和行政能力問題。然而，無效的政府間協調對整個國家的治理產生了重大影響。從行政的角度來看，這意味著中央政策往往沒有在省級和地方層面落實，各級政府的脫節也往往導致政策的不連貫。
2 市場中的政府角色
隨著國家和政體的重構，政府在經濟中的角色既是其歷史的產物，也是對歷史的一種回應。誕生於1910年的南非原本是英國建立的殖民地聯盟，擁有新殖民國家的一切特徵以及建立在採掘業上的經濟體系。因此，南非經濟的發展主要是基於其礦產財富積累而不是農業發展。儘管在過去的一個世紀，南非經濟呈現了多樣化發展的趨勢，成為非洲大陸最大的工業和商業基地，但南非自然資源的開採仍受到限制，目前還嚴重依賴於礦產和其他初級產品的出口所帶來的外匯收入。
在種族隔離時期後期，由於制裁和資本流轉的長期影響，南非經濟陷入衰退，之後的非洲人國民大會政府接手了一個瀕臨破產的國家。雖然這個民主的政府迅速談判結束了制裁，國家也成功地重新融入了全球市場體系，但國民經濟復甦的道路始終非常緩慢且不均衡。根據政府估測，經濟需要每年增長至少6%，才能提供基本的公共服務並降低超高的失業率（官方公佈的失業率為25%，但各大獨立研究機構認為這一數字應該更高）。雖然在過去二十年間其經濟增長率已超過4%，但這仍未達到既定目標。更令人擔憂的是，經濟增長目前來看是停滯的，預測表明未來兩到三年內的年均增長也不會超過1%。除此之外，近年來的經濟增長放緩、商業信心低迷以及政治動盪所帶來的風險，將可能導致主要國際評級機構將南非降級為“垃圾等級”的危險。雖然國民經濟下滑可能歸因於各種外在因素，包括全球商品需求低迷，投資者對新興市場和貨幣的信心下降等，但政府對增長路徑的選擇猶豫不決也顯然加重了這種不確定性。
在後種族隔離時代下，經濟增長模式的不確定性可能歸結於幾個原因。第一與向民主過渡的速度有關；第二，與不斷變化的世界秩序有關；第三，受全國範圍內的解放運動影響，非洲人國民大會包容了廣泛的政治觀點，吸納社會主義和資本主義兩方面的主張。當今的執政聯盟也承認，種族隔離統治的快速崩塌（在短短的四年內）使解放運動的展開處於無準備的狀態。正如公共工程部副部長、南非共產黨副秘書長傑裡米·克羅寧（Jeremy Cronin）所承認的：“針對一項解放運動，我們對於政策制定和社會經濟轉型等各個方面，從思想到理論上都沒有準備到位，這是可以理解的。我們一直非常專注於政治任務，包括民主化、動員、游擊鬥爭等等。”。非洲人國民大會中的許多人都是從蘇聯模式中受到啟發，而這一事實使得上述情況進一步惡化。隨著兩極世界秩序的崩潰，社會主義的替代品——西方模式尤其是歐洲模式成為了他們默認的立場。據前曼德拉內政部長馬哈拉傑（Mac Maharaj）稱：“我們沒有任何榜樣可供借鑑和指導。我們也很難像瑞典一樣自己摸索一條獨特的道路，瑞典這樣的國家在冷戰時期兩極世界下仍然有空間可以探索發展路徑。但國民大會是在冷戰結束之際就上台，這種局面使我們沒有任何可以摸索的空間。”。
但這並不代表南非沒有嘗試著規劃本國的經濟發展遠景。在後種族隔離的黃金時期，南非試圖設計出一種本土化的經濟發展模式，這在非國大的《重建與發展計畫》（RDP）政策檔案中有具體的說明。該檔案也是非國大黨內第一次民主選舉的重要指導原則，但是這一倡導受到解放運動中教會內部政治分裂的阻礙，同時也受限於執政聯盟中三個黨派的本質差異。例如，共產黨及工人聯盟更傾向於與傳統的民族主義者合作，致力於增進尚處於劣勢地位的黑人精英的利益。這種矛盾在《重建與發展計畫》中是顯而易見的，這是反種族隔離運動中官方與民間社會團體進行廣泛討論和辯論的結果，最終提出了一個廣泛的民粹主義的方案，旨在幫助貧困階級自食其力、獲得更好的生活：
《重建與發展計畫》的中心目標是提高所有南非人的生活質量，特別是我們社會中最貧窮和最邊緣化階層的生活質量。該目標應該通過賦權的過程來實現，包括賦予最貧窮的人掌控人生的權利、調動發展資源的能力，在必要的時候，這種資源可以通過民主政府來獲得。《重建與發展計畫》代表了政府對底層人民實現自下而上發展的承諾，這種發展由人民團體及其代表性組織推動。
除了滿足窮人需求這一承諾外，另一項雖未表明但意義重大的承諾是著力於發展黑人中產階級，打破白人對財富的壟斷地位：
現行商業活動完全受到白人的支配，將黑人和婦女排除在主流經濟活動之外，這是重建和發展經濟這一目標廣受質疑的重要原因。《重建與發展計畫》的中心目標就是通過制定在經濟領域內對黑人賦權的政策，徹底削弱固有階級的商業所有權和控制權，這些政策旨在減少黑人獲得資本以實現商業發展的阻礙。民主政府必須確保金融體系內沒有任何歧視現象。國營機構和半國營機構還將為實現黑人經濟賦權目標提供更多的資本支援。此外，民主政府還必須落實促進黑人經濟賦權的招標程序。
儘管《重建與發展計畫》極盡全面，但非洲人國民大會很早就表示了對建立一個以東亞開發中國家為樣本的干預主義國家的興趣。因此，1994年頒布的，基於非國大《重建與發展計畫》的《重建與發展白皮書》（White Paper on Reconstruction and Development）就強調要建設一個干預主義國家，在指導經濟和重建南非社會方面發揮主導作用：
重建和發展將通過國家的引導和賦權職能、蓬勃發展的私營部門以及民間社會各階層的積極參與來實現。必須重新界定政府和公共部門在更廣泛的經濟領域中的作用，以便促進重建和發展。在更廣泛的領域內，政府將率先進行改革並重塑結構。其改革的指導方針仍然是《重建與發展計畫》所體現的以人為本的基本原則。
然而，《重建與發展計畫》從未有機會將構想上升為國家層面的政策。自南非過渡至民主政體之後，非洲人國民大會領導人對於重振旗鼓、發展經濟產生了前所未有的迫切需求，恰逢此時，西方國家及國際金融機構的聲音成為主流，他們主張建立自由而非管制的市場經濟，鼓勵擴大外商投資。執政聯盟中的部分群體堅信，新自由主義道路才是發展現代國家的先決條件。其結果是，非洲人國民大會上台不到兩年，《重建與發展計畫》便被徹底廢棄，政府宣佈推出全新的宏觀經濟框架，即《增長、就業與再分配戰略》（GEAR），檔案暗示了全球化的經濟體系和自由的市場經濟已是當今不可逆轉的趨勢，而這兩者的實現都必須以一個自由、放任、不干預的政府的建立為基礎。該檔案字裡行間都體現著國際貨幣基金組織和世界銀行的影響，導致很多左派批評者指責非洲人國民大會實際上是“指左向右”，言行不一。但有些反常的是，不同於其他許多開發中國家，南非的這種政治轉型並不是受到發達國家援助機構的壓力而被動實現的。
政治轉型之後，緊接著政府開始了精簡公共部門、改革國有企業、公共服務外包等一系列大刀闊斧的改革舉措（儘管未必成功）。雖然在短期內這些舉措在市場上的確呈現出積極的反應，對經濟年增長率的預測一度高達4%，但這種增長顯然忽視了公平和再分配，失業率仍然居高不下，儘管各種黑人經濟發展組織（BEE）提供了各種優惠的招投標項目，社會財富仍集中於富裕階層，沒有一絲向黑人流動的跡象。2007年，非國大第二任總統塔博·姆貝基（Thabo Mbeki）下台的部分原因，正是姆貝基在南非工會大會（COSATU）和執政聯盟的促進下開創的新自由主義道路，非但沒有率領人們擺脫貧困，反而陷入困境，加劇了社會問題。
2008年全球金融危機爆發，全面暴露了放任自由資本主義的弱點，加強國家對經濟的監管職能重新受到重視，建立干預主義國家又重新引起人們廣泛的興趣（包括在學術界、媒體界、政府內部、社會等其他方面）。這也似乎是最有可能幫助南非成功克服當前多重挑戰的發展模式。然而，顯而易見的是，這種觀念與《增長、就業與再分配戰略》中所闡明的經濟發展藍圖背道而馳，而可預見的是《增長、就業與再分配戰略》仍然將在未來很長一段時間內對南非產生深遠影響。除了觀念上的矛盾，南非發展模式（在一定程度上達成一致的核心原則）與東亞模式在很多重要方面同樣相去甚遠。
不同於自上而下威權主義統治的東亞模式，南非政府面對的是一個受民主原則強烈驅動，通過國家與公民互動實現政策制定的局面。但問題是，自“發展型國家”這個概念第一次在正式語境下提出以來，從未在法律和政策檔案中予以清楚地表達，並且在公共領域中仍然存在不同理解的版本，例如作為長期經濟轉型的戰略方針，《國家發展計畫》（The National Development Plan）沒有對以賦權和民主為特徵的發展型國家的核心作出界定。更令人擔憂的是，沒有證據表明政府會長期致力於特定的經濟增長路徑，也沒有檔案對如何管制市場來刺激經濟增長、防止資本流失作出更詳細的規劃和闡釋。
3 國家—公民社會的關係
在南非，持續的反種族隔離鬥爭的重中之重在於消滅白人特權，追求普遍平等的權利。在民主政體時期，選民參與率維持在很高的水平，1994年的第一次大選有86%的登記選民參與投票。但更值得研究的是，在20年後的第五屆大選中，投票率仍然高達77.4%。迄今為止，執政的非洲人國民大會在全部的5次大選中都佔據主導地位，其得票率從未低於62%。然而，高投票率並不代表選民對政府或者其他政黨的表現滿意。多次調查的結果揭示了人們對政府和執政黨的極度不信任。再者，非國大中的許多支持者（即使不是大多數）與其形成聯盟的原因僅僅是出於歷史上的身份認同，迄今為止，他們參與全國選舉的動力主要是出於忠誠與信任，而不是滿意政府績效或認同其意識形態。這在2014年大選中表現得淋漓盡致，儘管人們對非洲人國民大會領導集團（特別是總統祖瑪）的腐敗行為高度不滿，該執政黨仍然佔據了大部分的得票。不過，這種局面在2016年地方政府選舉中發生了重大的變化。執政黨的普選得票率從62%下降到了52%，由此導致三大關鍵大都市政府的式微（儘管是多黨派聯盟）。鑑於非國大內部持續的權力鬥爭，聯盟內部和聯盟之間的縱橫博弈，以及反對黨（民主聯盟和經濟自由鬥士黨）日益擴大的影響力，執政黨將在下屆2019年大選中首次面臨權力更迭的危險。
就選舉民主制的實施條件來說，儘管制度建設層面已就緒，但南非國家與社會組織的關係仍不明確，遠沒有形成足以發揮人民集體力量的社會契約。這主要還是和種族隔離制度的殘餘有關，這種制度按照膚色、種族、階級對人口進行劃分，從而使得南非的社會高度分化且不平等。雖然反種族隔離鬥爭使得全國各地的黑人群體團結起來，但這種凝聚力相當有限，主要依靠政治動員形成，而不是穩定性更高的社會組織。此外，隨著民主制度的誕生，更多開放的機遇湧現，使得許多社會組織的領導者開始在公共部門和私人部門中尋找工作機會。這導致南非民主時代的公民社會力量異常薄弱，再加上層出不窮的反對派聲音，更加強了執政聯盟中的部分領導人把國家和黨視為一體的傾向。但現實是，隨著民主制度的成熟，國家和社會呈現出越來越分離的態勢，這種態勢在正式與非正式的社會組織以及全國範圍內的社會運動中都足以窺見。
在基層社會，存在著多種社區組織，包括儲蓄俱樂部、宗教組織、街道委員會，以及能有效動員貧窮階層群體的非政府組織。雖然其中一些組織已經將其影響力擴大到國家層面，但大多陣列織的輻射範圍很小，只能對當地政治事件產生直接影響。在中產階級為主的社區，更典型的是在西方發達國家常見的社會組織，包括消費者團體、環境遊說團體以及一系列的特殊利益集團。雖然這些組織更為有序和完善，也擁有比基層組織更多的資源（包括與法院及媒體的接觸），但它們普遍缺乏群眾支援，並且其主張的合法性也常常受到中央政府的質疑，認為它們代表的只是少數群體的利益而不具有普遍性。
工會在代表勞工的利益方面起到了重要作用，一定程度上也代表了窮人的利益。另外，儘管南非工會大會是非洲人國民大會的聯盟合作夥伴之一，但這並沒有限制工會在私營和公共部門中主張更高工資和更好工作條件的要求，工會罷工也時常發生。再者，通過聯盟，南非工會大會下的工會可以對執政黨提出要求，尤其是在選舉前期。然而，最近南非工會大會內部的分裂（以強大的南非金屬工人全國聯盟退出、並計畫成立敵對聯盟為標誌），使得它作為最具代表性的勞工組織的地位受到質疑。
在廣義層面的國家和社會的關係中，政府已經在所有三級政府，尤其是地方政府層面採取了措施以促進政策形成過程中的公民參與。這是因為新上台的非洲人國民大會政府對公民參與相當重視，特別是在地方一級，國家立法和政策為公民參與市政事務提出了基本的框架。在這一授權下，所有市政當局都開始從制度和實踐層面創造條件，推動公民參與，其中包括綜合發展規劃處理程序（Integrated Development Planning process），監督委員會制度和公開聽證會等機制。
這些制度正式規範和承諾了普通民眾能夠對於他們日常生活相關的決策施加影響。然而，過去十年中大量的研究發現，許多（即使不是大多數）地方參與制度的設定實際上對公民參與活動基本沒有影響。這種現像一部分歸因於當地社會的期望與政府能力之間的不匹配，另一部分也是源於結構本身中的精英俘獲。因此，由於國家對公民通過正式管道提出的要求回應遲緩，不滿的公民更多地開始尋求替代手段，即通過所謂的“服務提供抗議”來表達和申訴。根據南非警察署的一份報告，在2012—2013年期間，警方對共計13575起集體行動作出回應，其中14%是暴力事件，86%是和平抗議，平均每天有32次“和平事件”與5次“暴力事件”。這些抗議活動大多數是針對地方政府的，有些活動直接造成了公私財產損失以及人身傷害。抗議的觸發因素是多樣或特定的，但它們同樣具有可識別的共性趨勢。最常報導的原因是由於地方政府未能向貧困社區提供公共住房、供水和衛生設施等基本公共服務，以及公共服務分配方面存在腐敗現象。
對“國家—公民”社會建構產生影響的另一重要因素在於，政府必須對高度分化人口所具有的多樣化需求作出回應。種族隔離制度的殘餘，不僅使種族分離，並且促進了白人財富的增長，使得南非社會始終呈現高度不平等的狀態。2009年基尼係數平均為0.679，雖然低於2003年的0.685，但這仍然顯示南非是世界上最不平等的國家之一。在2012年，最富有的10%的人口占據了50%的國家收入。相比之下，最窮的40%的人口只擁有5%的收入。貧窮也呈現出種族分配的特徵，白人人口的貧困率最低，大部分貧困人口都分佈在非洲黑人種族，特別是生活在農村地區的人口中。總的來說，過去十年來，極端貧困人口的生活水平逐步提高，儘管如此，不可忽視的是，他們的基數非常低。貧困也呈現出地理上的集中，農村人口以及包含前種族居住地的省份貧困率最高。
儘管存在這些由歷史原因所導致的不平等模式，自1994年以來，在黑人社會的某些人群中也發生了劇烈的社會流動，並且，儘管黑人中產階級仍然是極少數群體，但其規模首次實現了持續增長。這種增長實際上加劇了大多數人口的相對剝奪感，因為他們認為新生的黑人精英群體已經加入根深蒂固的白人中產階級中。總的來說，所有種族的中產階級佔據總人口的20%—25%。實際上，階級差異已經成為社會新的斷裂點，在某些情況下，它正在取代種族成為決定社區之間差異的首要因素。
4 公共部門改革
自1994年民主化以來，南非的國家建構歷史一直是不斷改革的歷史。首先是拆除種族隔離的高牆，其次是致力於建設一個更公平的社會。從一開始，國家就面臨著為一直以來受到剝削的多數人提供社會服務的挑戰，以刺激停滯不前的經濟的發展，以及代表最廣泛的人民利益的公共部門的發展。這要求必須採用新的行政制度。而多數情況下，體制內的公務員都沒有在民主政體下工作的經驗或幾乎沒有相關行政經驗。20世紀90年代中期至後期，政府制定了大量新法規和新政策，但事後看來，這其中許多干預措施只是基於美好的願景。由於公務員（尤其是中級管理層）的知識與技能有限，政府所提出的政策與執行機構的行政能力難以匹配，導致了效果不盡如人意的結果。此外還要歸結於行政制度設計不盡完善、財政資源匱乏、公共部門現行的制度文化和精神等因素，許多部門仍然受到種族隔離時期政府機構的影響。所有三個層級的政府都存在這樣的缺點，但地方政府卻表現得最為突出。
在向民主化過渡之後，地方政府開展了一項大規模的區域再規劃項目，以重新劃定過去種族隔離的選區，並將市政職能範圍擴大到迄今為止尚未參與地方政府的黑人群體（特別是農村地區）。這項工作的成果是在全國各地建立了八百多個城市。然而，這些城市中相當一部分有名無實。為了糾正這一錯誤，並建立更具有實際功能的實體，20世紀90年代後期政府進一步重新規劃，將城市數量減少到283個。這一計畫將許多小城市納入一系列較大的城市結構中，其認為（在人力資源、收入和基礎設施方面的）規模經濟將會促進形成更有效的行政體系。然而事與願違，對地方當局職責的賦予並非循序漸進的過程，且它們被期望履行新的職責並未產生立竿見影的效果，結果許多新成立的城市一直難以提供垃圾清除、污水處理等最基本的服務。
因此，儘管市政府在提高窮人的生活質量方面顯得十分重要，但總體而言，南非的地方政府正處於危機之中。聯合執政和傳統事務部（COGTA）最近發佈的一份政策檔案顯示，只有7%的市政績效可以被評價為“表現良好”。中等範圍的城市被認為是“幾乎功能性失調，需要協助以實現基本運作”，而其餘的1/3（佔總數的31%）被評價為“完全功能性失調，實現基本運作需要投入大量工作”。根據聯合政府和傳統事務部報告：
除此之外，我們在這個類別的城市中也發現了地方性腐敗、功能失調的議會、非結構化的社區參與和參與制度，以及糟糕的財務管理，由此導致持續的負面審計結果。服務提供和服務管理功能存在不良記錄，例如修復坑窪，垃圾回收，維護公共場所，維修路燈等服務。儘管已經具備履行職能和維護制度的大部分必要資源，但政府的基礎功能仍然不到位。這樣的城市正使我們的人民感到深深的失望，我們需要緊急干預，以糾正制度的衰退。
在這樣的背景下，我們可以充分理解持續增長的全國抗議活動，特別是當地方政府作為新民主制度的基石出現在公眾視野之中的時候。
5 公共行政與治理面臨的挑戰
除了改革國家機構面臨的挑戰之外，學術界對於現行的公共行政模式，及其對南非治理的長遠影響，也存在廣泛的擔憂。正如在1994年以來進行的許多其他改革的處理程序中所追求的，新的公共行政模式是為了反映出種族隔離狀態的對立面，而這種態度被認為是過分等級化、規則分明、秘密、壓制且無代表性的，並且旨在滿足白人少數群體的需要。在這種描述中，其種族特徵暫且放在一邊，種族隔離狀態被描繪為威嚴的韋伯式國家，主張嚴格控制而不是改善大多數人的生活。
雖然如上所述，執政聯盟的最初改革方向是建設一個在經濟中發揮干預作用的社會民主國家，但這很快被《增長、就業與再分配戰略》表達的信仰所取代，主張建設賦權型國家，這意味著它將外包其部分功能，並在市場中發揮監管作用。雖然《增長、就業與再分配戰略》沒有明確討論要遵循的公共行政模式，但其表述顯然與南非新公共管理思想的興起密切相關。這要求在政府運作中採用市場原則、服務外包、國有企業私有化、績效管理，以及管理責任下放等措施。更深層的含義是，只有公共部門採用更商業化的原則，效率和成效才會更大，正如1997年《公共服務提供轉型白皮書》（White Paper on Transforming Public Service Delivery）中提出的主旨一樣，這也支援了“公民即是顧客”的理念。
事後看來，也許是由於缺乏遠見，導致新公共管理模式的重點完全被曲解。在種族隔離政府統治下的南非從來不是強大的韋伯式國家，雖然它保持了強大的軍事和治安能力，嚴格實施隔離制度的法律並維護白人少數群體的統治地位，但是在服務供給方面，全國範圍內的就業創造能力及福利改善方面的影響力極其有限。在黑人居住的農村地區，公共服務十分匱乏甚至根本沒有，遍佈全國的13個不同的種族和民族管理機構導致國家政策缺乏一致性。
其結果是，南非在應該共同努力建設更加強大、更加專業的民主國家時，卻逐步走向國家職能外包的道路，並延續到當今。這種做法導致國家能力被削弱，尤其是在省和地方層面。現在許多國家部門缺乏必要的技能，並越來越依賴顧問來履行基本的行政職能。在這種情況下，私人企業往往需要完成以前由公共部門承擔的工作。
不僅政府部門的人力資源能力有所削弱，政策本身也對治理造成了挑戰。廣泛依賴招標和外包來提供公共產品的做法，沒有明顯改善服務供給水平（抗議活動的爆發證明了這點），反而可能增加了迄今尚未出現的欺詐和腐敗的可能性。審計長辦公室和公共服務委員會的一系列報告顯示，公共部門的大量欺詐活動將很有可能出現在供應鏈管理和國家招標環節中。事實上，腐敗現像在公眾眼中已經侵蝕公共部門，蔓延至政府最頂層，並且這導致了大量的利益集團試圖影響和控制國家。雖然有證據表明，社會組織和非洲人國民大會內部都具有反腐敗傾向，但很明顯這個問題始終沒有得到解決，並且將繼續抑制國家能力的發展。
在一些政府部門，政治與行政職能不分是一個挑戰，尤其是地方政府層面，濫用權力現像已十分普遍，。聯合執政和傳統事務部在2009年地方政府報告中的觀點反映了這一點，其認為造成城市治理困擾的原因有：（1）政治和行政之間的緊張關係；（2）許多議員回應地方政府要求的能力較弱；（3）政黨與市政議會之間的權力分離不足；（4）立法和行政之間缺乏明確的分離；（5）責任追究措施、支援系統、民主資源不足；（6）不能完全遵守市政當局立法和管理框架。
另一個問題與執政黨的官員任命政策相關。將黨的忠誠幹部部署到重要的國家職位上，最初是為了確保正確的思想路線得到遵循，社會轉型按計畫進行。然而，隨著時間的推移，這一政策目標被廣氾濫用，任命的幹部往往具有朋友關係或是出於有政治影響力的家庭。任命系統的負面影響從下文一位市政經理的話中可以窺見：
政治干預任命的確存在。例如，本市政府任命了一個沒有財政背景的律師作為首席財務官。你也可以聘請顧問根據規定進行所有能力測試，但最終議員的意見可以推翻任何測試結果和建議。最終，這些程序上的規定一文不值。
這種現象時常受到質疑的是，那些任命的員工不僅缺乏必要的技能，而且還介入市政事務——無論其在行政層級中的地位如何。此外，一旦任命他們，很難因其績效不合格而將其辭退。這一政策的淨效應是公職人員積極性愈發低落，以及公眾愈發憤慨。
6 結論
本文聚焦於南非的公共部門治理，即其影響國家運作的方式，以及其塑造政府和公民社會之間關係的程度。本文發現，自種族隔離制度結束後的二十多年以來，南非國家的改革取得了重大進展，旨在建設現代公平社會所需的機構已經成功建立，但南非仍然面臨著巨大的挑戰。雖然在形式上，政府承諾提高大多數公民的公共服務供給水平，並制定了一系列立法和政策來支援這一目標，但迄今為止的結果遠遠低於人們的期望。正如我所言，這可能是由於政府在追求經濟持續增長的道路上搖擺不定所造成的。這一問題在變幻莫測的全球經濟的綜合作用下，導致了南非一直未能達到經濟增長，實現大多數人口脫貧的結果。行政系統，特別是地方政府行政系統的低效，以及問責監督機制方面的漏洞，使得這一趨勢持續惡化。公民對國家越來越多的不滿導致抗議活動紛紛湧現，其中部分已朝著暴力方向演變。
非洲人國民大會執政聯盟內部的緊張關係也影響到治理制度的建設，內部敵對派別試圖控制核心國家機構（如財政部和國家檢察機關），這造成了政治的不確定性，同時又反過來影響市場。在這方面，南非改革處理程序的軌跡可以看作與其他轉型社會類似，已有證據表明完善治理制度是一個漫長而不均衡的過程。這些國家的經驗證實沒有快速解決這些挑戰的方式。這是因為治理包含了國家運作方式的全部內容，包括其監管機構、管理行政制度，也涉及現行的政治秩序、現有的權力關係以及普遍的社會和文化規範。因此，提高南非等轉型社會的治理水平，應被視為包括民主、社會和經濟變革等在內的更廣泛的轉型過程的一部分。這並不意味著加強治理是唯一途徑，而是由內生因素決定的，這是一個不確定的時間框架，需要考慮到如何提高國家的績效。從金磚國家合作夥伴關係的角度來看，這也表明在考慮南非未來在夥伴關係中的作用時，需要注意考慮其治理系統的侷限性。 (歐亞系統科學研究會)