◆ 美國將深海視作“戰略新疆域”，將深海礦產爭奪視為“新戰場”，將地緣競爭從陸上延伸至深海◆ 美國希望通過加速推進深海採礦保障關鍵礦產供應鏈安全，促進經濟增長，對抗中國在深海採礦特別是國際海底區域採礦領域的影響力在全球關鍵礦產資源爭奪加劇的背景下，美國正將深海採礦視作保障其關鍵礦產供應鏈安全、削弱中國“主導地位”、維持自身技術領先和地緣戰略優勢的新領域。從美國大陸架、他國管轄海域到國際海底區域，美國正在全面鋪開深海採礦戰略，使得這一領域成為關鍵礦產爭奪的“新戰場”。戰略動機與政策轉向深海礦產資源主要包括多金屬結核、富鈷鐵錳結殼、多金屬硫化物等，在一些國家的管轄海域和國際海底區域均有分佈。美國早在20世紀中葉就啟動了深海礦產資源調查與研究，並陸續出台多部國內法予以規範。1953年《外大陸架土地法》授權內政部負責管理美國大陸架深海礦產的勘探與開發，內政部海洋能源管理局據此制定租賃條例，明確了探礦許可、勘探與開發權租賃競爭性拍賣等程序。儘管具備法律基礎，美國至今尚未進行相關實踐。1980年《深海海底硬礦物資源法》授權商務部國家海洋和大氣管理局管理“美國公民”勘探和開發國際海底區域礦產資源的活動，並設立了勘探與商業開發許可制度。美國還頒布《關於勘探許可證的深海海底採礦條例》《關於商業回收許可證的深海海底採礦條例》等配套條例，建構起相對完整的國內法律體系。1984年，美國政府向海洋礦產公司、海洋管理公司、海洋採礦聯合公司、科尼特財團等4家由美國公司參與的國際財團頒發國際海底區域多金屬結核勘探許可。上述國際財團解體或退出國際海底勘探業務後，美國洛克希德·馬丁公司作為海洋礦產公司的成員，繼承了後者此前獲得的2個許可，勘探礦區位於東太平洋克拉里昂-克利珀頓區。受技術難度高、成本昂貴及環境影響認知不足等因素制約，包括美國在內的全球深海採礦長期停留在勘探階段，未能實現商業化，美國政府以往也未予以足夠重視。如今，隨著關鍵礦產需求上升和地緣政治緊張局勢加劇，美國戰略界和相關產業界開始積極呼籲加快深海採礦佈局。卡內基國際和平基金會、蘭德公司等智庫接連發佈報告，加拿大金屬公司等深海採礦企業也在美國國會展開遊說，共同推動川普政府加速戰略轉向。2025年4月24日，川普簽發《釋放美國離岸關鍵礦產和資源》行政令，明確提出深海礦產富含鎳、鈷、銅、錳、鈦及稀土元素等戰略礦物，對美國的國家安全與經濟繁榮至關重要。為推進深海採礦，該行政令提出多項具體措施：一是簡化審批流程，要求商務部和內政部加快頒發國際海底區域和美國大陸架區域的礦產勘探與開發許可；二是明確深海採礦優先區域，推動資源測繪與資料收集；三是調研私營部門參與深海採礦的意願與合作機會；四是建立與盟友的合作機制，制定優先合作國家名單；五是研究將深海礦產納入國家戰略儲備的可行性；六是提供資金支援，審查修訂現有立法，拓展撥款、貸款及採購權限。美國希望通過加速推進深海採礦保障關鍵礦產供應鏈安全，促進經濟增長，對抗中國在深海採礦特別是國際海底區域採礦領域的影響力。中國作為《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）締約國和國際海底管理局（以下簡稱海管局）理事會成員，在國際海底事務及國際海底區域礦產勘探和研究開發方面取得了顯著成就。中國與海管局簽訂了5個勘探合同，目前是世界上在國際海底區域擁有礦區數量最多、礦種最全的國家。美國不是《公約》締約國，只能以觀察員身份參與海管局工作，對於中國取得的成就充滿戰略焦慮，試圖通過推動深海採礦趕超中國。美商務部國家海洋和大氣管理局在闡釋川普行政令時直言不諱地表示，“中國對海底礦產資源的影響力一直在增長，美國需要加強在這一領域的領導地位，對抗中國的努力。美國將為海底採礦制定標準，與盟友建立夥伴關係，對抗中國的影響力。”國內響應與企業行動行政令簽發後，美國內政部與商務部迅速響應。內政部於6月推出新政策，全面簡化美國大陸架深海採礦流程，旨在縮短審批時間、降低企業成本、增強行業確定性。新政策主要內容包括：將探礦許可證期限從3年延長至5年，簡化環境審查；提前識別開發區域並最佳化租賃條款，加速租賃流程；合併勘探、試驗及開採審批，減少重複審查；強化營運階段監管，由安全與環境執法局統一負責，並由地質調查局提供科學支援，以提升開發效率和合規性。美國商務部國家海洋和大氣管理局於7月公佈《深海海底硬礦物資源法》修訂案。具體修訂內容包括：允許企業同時申請勘探和商業開發許可，合併申請實行一次性統一審查，僅需一次環評和聽證；推行電子化申請，取消紙質材料；合併申請費為35萬美元，多退少補；簡化檔案公開與保密管理；最佳化勘探和開採要求。該修訂案目前已進入審議階段。多家深海礦業企業迅速行動。美國非凡金屬公司於4月提交了美屬薩摩亞海域的深海礦產租賃拍賣申請，美內政部海洋能源管理局對該申請進行了評估和公眾意見協商，目前正在分析協商期間收到的資訊和建議。加拿大金屬公司於4月提交了其美國子公司的國際海底區域礦區申請，包括2個勘探許可申請和1個商業開發許可申請，申請區位於東太平洋克拉里昂-克利珀頓區，申請礦區總面積225055平方千米。美國國家海洋和大氣管理局目前還在對申請進行審理。洛克希德·馬丁公司在7月宣稱將重新“啟動”深海採礦，正在與多家礦業公司談判，擬就其持有美國政府核准的2個國際海底區域勘探礦區開展合作。國際合作與全球佈局美國加速推進深海採礦的一個發力方向是國際合作與全球佈局，並在這方面形成了三個支撐點。一是通過盟友體系拓展深海採礦合作。行政令提出“與主要合作夥伴及盟友協作，為海底礦產資源勘探、開採、加工及環境監測提供支援”。韓國鋅業公司以實際行動對川普深海採礦行政令予以支援，其與加拿大金屬公司在6月達成協議，將對後者進行8520萬美元的股權投資。韓國鋅業公司表示，計畫通過與加拿大金屬公司的合作，將後者在全球市場開採的深海礦產在韓國進行精煉。該公司還表示，正在考慮在美國建立加工和精煉深海多金屬結核的工廠，用於製造電池部件。二是加強在太平洋島國管轄海域開發深海礦產。庫克群島、巴布亞紐幾內亞、湯加等太平洋島國管轄海域深海礦產資源豐富，是美國關注的重要深海採礦地域。2022年，庫克群島頒發了3個其大陸架的多金屬結核勘探許可，美國海洋礦產有限責任公司所屬的庫克子公司獲得了1個許可，由美國和荷蘭財團支援的一家庫克公司也獲得了1個許可。今年5月，美國國會研究處發佈《太平洋島嶼地區的海底礦產開發利益》政策分析簡報，建議商務部等部門與太平洋島國簽訂雙邊協議，開發這些國家管轄海域內的深海礦產資源。美國和庫克群島於8月達成雙邊合作，推進在庫克群島大陸架的深海採礦。三是採用多種方式圈佔國際海底區域礦區。美國主張自己不受《公約》國際海底採礦規則約束，聲稱國際海底區域採礦對所有國家開放。除單邊授權推進國際海底區域採礦外，美國為規避其不是《公約》締約國、其國內企業無法直接向海管局申請和獲得國際海底勘探礦區的國際法障礙，在2012年和2013年支援洛克希德·馬丁公司以“借殼”方式，通過其在英國的分支機構洛克希德·馬丁英國控股有限公司的子公司英國海底資源有限公司，在英國政府擔保下向海管局申請獲得了兩塊國際海底多金屬結核勘探礦區。行政令簽署後，美國故伎重施，支援美國非凡金屬公司在巴林註冊子公司，在巴林政府擔保下於9月8日向海管局提交了新的國際海底勘探礦區申請，預計海管局將於明年對該申請進行審議並作出決定。單邊非法行動必遭反對未來美國可能會進一步開發其大陸架深海礦產勘探開發區域、鼓勵企業以多種形式圈佔國際海底區域礦區，並繼續強化與太平洋島國、日本、韓國等國的深海採礦合作。儘管美國試圖通過“國內加速、盟友合作、國際繞行”的方式全面佈局深海採礦，但其戰略推進面臨法律、環境、政治與經濟等多方面不確定性。在國際層面，美國尚未批准《公約》，其單邊授權勘探開發國際海底區域的行為缺乏國際法理依據，遭到海管局及多國反對。海管局秘書長在川普簽發行政令後明確表示，國際海底區域礦產資源為“人類共同繼承財產”，任何國家不得擅自主張權利，海管局是《公約》框架下唯一有權監管國際海底區域採礦的國際機構，美國的做法可能破壞全球海洋治理機制。海管局理事會於7月通過決議，要求對可能協助加拿大金屬公司美國子公司向美國申請國際海底區域採礦許可的承包者進行調查。在美國國內，夏威夷、加利福尼亞、美屬薩摩亞等多個州及領地已立法禁止在其管轄海域內進行深海採礦。國會內亦有強烈反對聲音，多名議員聯署要求美國政府暫停深海採礦，並提出法案呼籲禁止對深海採礦項目進行投資。9月，在國家海洋和大氣管理局舉行的《深海海底硬礦物資源法》修訂案聽證會上，美國兩黨對深海採礦進行了激烈爭論，加利福尼亞州民主黨眾議員賈裡德·赫夫曼指出，美屬薩摩亞已對政府啟動其海域深海採礦項目表示反對，美國政府單邊推進國際海底區域採礦忽視了海管局170個成員方為制定國際海底區域採礦監管框架而正在進行的工作。美國將深海視作“戰略新疆域”，將深海礦產爭奪視為“新戰場”，將地緣競爭從陸上延伸至深海。然而，能否在維護海洋生態、遵守國際規則的前提下推進深海採礦戰略，是美國不得不面對的命題。如果美國堅持以單邊授權和非法行動挑戰國際資源秩序，企圖破壞全球海洋治理機制，必將遭到國際社會的堅決反對和抵制。 (瞭望)