世界銀行（World Bank）：中國經濟簡報：超越房地產的增長：週期性上升與結構性挑戰（下）

不同養老保險制度之間的養老金待遇差異導致了整體收入不平等（Li et al.2020；Hanewald，Jia and Liu 2021）。在中國領取養老金的人員中，55%（主要分佈在低收入十分位）在主要由政府補貼的城鄉居民基本養老制度下領取養老金（圖23）。城鄉居民基本養老保險的覆蓋範圍包括農村居民和在城市打工的中國三億農民工的五分之三（Wang et al.2022）。城鄉居民基本養老保險的平均待遇水平不到企業職工基本養老保險平均待遇水平的6%，不到機關事業單位養老保險平均待遇水平的4%，企業職工養老保險和機關事業單位養老保險是面向正式職工的兩種繳費型養老保險（圖24）。[1][16]與東亞地區其他國家相比，中國是社會養老保險制度覆蓋率最高的國家之一，但相對於人均GDP而言，其養老待遇水平卻是最低的（Chomik et al.2024；Asian Development Bank 2024）。[1][17]在控制可觀察到的特徵不變的情況下，正規和非正規部門勞動者之間以及城鎮職工養老保險制度下的國企和非國企職工之間的平均養老待遇差距正在擴大（Glinskaya et al.2022；Wang et al.2022；Wang and Huang 2021；Wang et al.2023）。未來如不進一步擴大城鎮職工基本養老保險覆蓋範圍納入農民工，現行社會保障制度就會加劇累積性的不平等。

由於醫療費用支出上漲，老齡化也可能對居民的家庭預算帶來壓力。根據北京市醫療保險資料，64歲及以上人群的醫療費用支出幾乎是25-59歲年齡段人群的兩倍（Li et al.2020）。平均來看，老年居民的自付費用支出較高，收入分配最底層的居民的自付費用在總支出中的佔位元別高（圖25）。

低收入家庭在支付隨著年齡而上漲的醫療費用方面獲得的財務保障較少。自2003年以來，醫療保險的大規模擴張使低收入家庭獲得了防範健康風險方面的財務保障。儘管如此，覆蓋的深度也因保險制度、城市和職業而異。一般來說，機關事業單位和企業職工的醫保待遇比居民醫保更為優越[1][18]。例如，城鎮職工醫保的年保險費是居民醫保的8倍，平均報銷比例為85.2%，而居民醫保報銷比例為70%（Zhang et al.2023）。此外，居民醫保的支付範圍僅包括初級衛生保健、門診服務、基本住院和基本藥物，而職工醫保通常覆蓋更廣泛的醫療服務[1][19]。近年來，居民醫療保險參保率出現下降（圖26）。參保率下降可能反映了在保險費上漲的情況下，低收入群體的保費繳納意願較低：最近的一項研究發現，農民工平均願意繳納醫保費人民幣136元，僅相當於2024年居民醫保費預測的三分之一左右（Wang and Han 2022）。

隨著人口老齡化，缺乏抵禦健康衝擊的充分財務保障可能會加劇低收入人群的健康結果差距。醫保待遇水平較低的個人更有可能遭遇基本醫療服務機會減少和治療延誤的問題，從而導致不同社會經濟群體之間的健康結果差距擴大。[1][20]經濟壓力是限制老年人就醫的主要因素，而醫療機構的地理距離也影響了供給側的服務可及性（Qiu and Ran 2019）。基本醫療服務的可及性對於低收入和地處偏遠的老年人的健康影響更大。2018年，24%的家庭的自付醫療費用支出超過家庭總支出的10%，7%的家庭的醫療費用支出超過家庭總支出的25%——這是用於衡量巨額醫療支出的兩個可持續發展目標指標。在醫療保障不足的情況下，貧困家庭往往必須在醫療與食物、住房、教育等其他必需品之間做出選擇。

此外，隨著人口老齡化，預計對長期照護服務的需求將會增加。失能和殘疾的老年人隨著年齡的增長而日益普遍，尤其是女性（圖27）。根據人口普查報告，中國在醫療保健服務、老年友好型環境和教育程度方面的提升將自報需要照護的人口占總人口的比例從2010年的2.9%降低到2020年的2.3%。但住戶調查顯示，老年殘疾可能比自報的情況更為普遍，開始的時間可能更早。2020年，日常活動需要幫助的人口在受教育程度較低的農村居民中佔比較高：49%的文盲老人（很可能是低收入人口）需要依賴他人幫助，而高中畢業的老人的依賴比例為13%（Chen et al.2022）。根據最近的一項研究，預計到2048年，超過三分之一的60歲及以上人口至少有一項日常生活活動[1][21]需要依賴他人幫助，而在農村和受教育程度較低的成年人中依賴比例明顯更高（Jiang and Li 2024）。在中國，照護老人的工作通常由家庭成員（配偶、子女或姻親）承擔，他們可能無償地履行這一職責。預期壽命的迅速延長，以及健康預期壽命與總預期壽命之間的差距逐漸擴大，可能會給家庭、特別是婦女提供照護服務增加壓力。

儘管獲得長期照護服務的機會有所增加，但仍存在巨大的未滿足的照護服務缺口，特別是對貧困農村居民而言。自2011年以來，中國開始建立居家照護、社區照護、機構照護的多層次長期照護體系，促進老年社會照護和醫療服務協調一體化發展。養老機構和設施的數量增加了一倍以上，政府長期照護服務計畫（包括70歲及以上老人高齡津貼、護理補貼、養老服務補貼和對65歲及以上老人給予收入和實物支援的綜合性補貼）的直接受益人數也從2016年的2680萬人（佔60歲及以上人口的11.6%）增加到2022年的4143萬人（14.8%）。[1][22]然而，長期照護服務仍以非正式照護為主（國家統計局2020年人口普查），特別是對於農村居民而言（Zhu and Osterle 2017；Hu et al.2020；Zhang et.al.2022）。

最後，隨著人口老齡化，讓婦女和低收入、受教育程度低的家庭過上有尊嚴生活的其他方面可能會進一步惡化。今天年輕人不健康的生活方式將會影響他們年老後的健康狀況。中國是全球男性吸菸率最高的國家之一，而且受教育程度越低的人群吸菸率越高（Chen et al.2022）。另一方面，受教育程度高的成年人更有可能飲酒和久坐不動。到2030年，預計西部落後地區的心血管按年齡調整的死亡率最高，幾乎是東部地區的兩倍（Yang et al.2022）。受教育程度低的農村居民的抑鬱症患病率更高，農村婦女的抑鬱症患病率特別高，2018年47%的農村婦女有抑鬱症狀（Chen et al.2022）（圖28）。

展望未來——政策方向

通過適當的政策和行為調整，可以應對人口老齡化帶來的經濟和社會挑戰。政策方向可分為三個領域。一是旨在從短期和長期擴大勞動力規模的政策，從而減輕對國家增長潛力的潛在影響。二是一系列有助提高生產率和促進私營部門參與支援創新和銀發經濟發展的措施，作為額外的增長來源。最後是可以考慮的縮小服務差距和減輕老齡化對不平等的影響的一些措施。

1-擴大勞動力規模

緩解勞動力規模縮小及其對增長的影響有幾種方式。政策可以通過生育政策來擴大未來的勞動力規模，提高現有人口中女性的勞動力參與率，並延長勞動者的工作壽命。

提高生育率的政策如果成功，只能部分抵消預期勞動力下降的影響。在一些地區，政府出台了改善產前和產後醫療服務、兒童福利和稅收減免的措施，但迄今為止在遏制生育率下降趨勢方面未見成效。其他國家的經驗表明，採取更多措施進一步降低生育成本可能會有所幫助（專欄3）。此類措施包括提高補貼和改善生育後頭幾年的托育服務提供，以及公平的休假政策、靈活的工作安排和性別平等的勞動條件，以緩解母職懲罰。從地區和全球的經驗來看，性別規範與低生育率有關，特別是在東亞其他地區，女性養育子女和無償家務勞動的負擔較重是顯而易見的。然而，即使是成功的經驗也未能將生育率恢復至人口替代率水平。

專欄3.生育政策——國際經驗

許多國家都實施了減緩生育率下降的政策措施，包括旨在降低生育子女的經濟成本的政策（例如兒童津貼、托育服務和教育費用折扣以及對有子女的家庭給予稅收優惠），通過性別平等的勞動條件降低母職懲罰（例如，鼓勵父母共享育兒假、減少工作場所的性別歧視和支援在職父母的福利制度）、改善工作與生活的平衡（例如加班規定、擴大休假政策、彈性工作時間），改善工作之外的性別平等（例如，提倡夫妻雙方平等分擔育兒和家務勞動）。

在各個國家，家庭政策支出佔GDP的比重與生育率之間存在很強的正相關關係（Sabotka，Matysiak and Brzozowska 2019）。當國家的家庭政策更加慷慨時，生育率往往會上升（Buttner and Lutz 1990；McDonald 2006）。經驗證據表明，在整個嬰幼兒時期，可及、可負擔、高品質而且與上班時間一致的托育服務對生育率具有很強的積極影響（Goldstein et al. 2017；Luci-Greulich and Thévenon 2013；Rindfuss et al.2010）。轉移支付的影響通常很小，原因可能是轉移支付往往只負擔育兒成本的很小一部分，對已經有較高生育率的低收入家庭的影響較大。一次性的“嬰兒獎金”似乎在很大程度上收效甚微，因此澳大利亞、西班牙和加拿大等國家都已放棄這一做法。

設計合理的延長帶薪育兒假也對生育率具有積極的影響，但效果如何還取決於休假類型和大環境。中歐國家大規模的育兒假改革對生育率產生了重大影響（Lalive and Zweimüller 2009）。1990年代中期，北歐國家推出“要麼使用，要麼失去”的育兒假制度，顯著增加了男性的休假天數，並提高了生育第二個子女的可能性（Duvander et al.2010）。瑞典設法保持著較高的生育率，部分原因是其高額補貼的日托服務和慷慨的父母共享育兒假，雖然1.7的生育率仍遠低於人口替代率（Mörk et al.2013）。提高工作條件靈活性的政策也被證明具有很強的效果。例如，Ballari et al.（2019）證明，在德國，寬頻的發展提高了受過高等教育的女性的生育率。同樣，遠端工作也被證明有助於提高生育率（Ozimek and Carlson 2023）。

很少有國家成功地扭轉了生育率的下降趨勢，只有一些北歐、東歐和中歐國家例外，這些國家實施了支援雙職工家庭的一系列政策。捷克共和國和羅馬尼亞通過育兒津貼與家庭住房補貼相結合，設法保持了較高和穩定的生育率——每名婦女生育約1.8個子女。儘管如此，即使是成功的經驗也無法恢復人口替代率。

韓國和日本等其他國家最初採取的一系列政策收效有限，現在已將政策工具擴展到更為全面的做法，但效果如何尚無清晰的證據。2006年以來，韓國政府嘗試了一系列的政策，包括稅收優惠、擴大托育服務、住房福利和改善育兒假政策等。如何衡量這些政策的因果影響帶來了一系列挑戰，但大多數證據表明，這些政策收效甚微（Sabotka，Matysiak and Brzozowska 2019）。2021年以來，政府改變了做法，將重點轉到改善工作時間、提倡公平分擔家務和育兒責任、創造性別平等的勞動條件，比如減少女性孕期職場歧視。同樣，日本在1990年代開始實行提高生育率的政策，但收效有限。2016年，日本啟動了一項新的“全體公民積極參與計畫（Plan for Dynamic Engagement of All Citizens）”，重點是“工作方式改革”，改善臨時工的工作條件和限制僱員的工作時間，採取措施擴大托育服務，免費提供托育和高等教育，開展旨在增加母親就業和男性參與育兒的改革。證據仍然有限，但顯示對生育率有些小的積極影響（Jones 2024）。

促進女性勞動力參與率提升的措施可以增加在職勞動力的規模。儘管女性具有明顯比較優勢的服務業不斷擴大，但女性勞動力參與率在過去二十年仍持續下降。在一定程度上，女性就業障礙與勞動力市場監管、歧視有關，可負擔的兒童托育和老年照護服務也有一定影響（Brussevich and Dabla-Norris 2021；Wang and Klugman 2020；Zhang and Huang 2020）。消除女性生產率差距和提高服務業生產率的政策可以有助於提升女性勞動力市場參與率。可負擔的托育服務和其他有利工作與生活平衡的家庭友好型政策可以有助於達到提高生育率和鼓勵女性參與勞動力市場的雙重目的。

多項供給側和需求側干預措施可以有助於延長工作壽命。延長健康預期壽命可以提高民眾更長時間留在勞動力隊伍的能力和動力。對於有正式工作的城鎮職工來說尤其如此，他們通常受過較好的教育，卻在達到退休年齡時退休，而農村勞動者通常非正式地工作更長時間來養家餬口。最近的證據表明，中國老年城鎮人口中確實存在大量未開發的工作能力，特別是對女性來說（Chen and Park 2024），而且並不會擠佔青年人的就業機會（Boheim and Nice 2019；Zhang and Zhang 2012）。逐步提高退休年齡，特別是女性退休年齡，並提供靈活的工作安排，可以促進生產性老齡化。與改變退休年齡相配合進行改革，建立與激勵相容的社會保險和勞動稅，提供可負擔的照護服務，使年長勞動者從非正式照護工作中解放出來，並解決老年人獲得金融服務的障礙（De Silva and Huang 2024）。從勞動力需求側，政策可以包括提供僱主激勵措施來留住或僱用成熟工人（例如，提供績效工資而不是資歷工資），調整工作環境以提高年長工人的生產率和工作意願，[1][23]並在整個工作生命週期投資以提高工人的生產率，使他們的技能到老年時仍然具有相關性。

2-提升生產率

第二套政策可側重於提高生產率以抵消勞動力規模萎縮對經濟增長的負面影響。通過技能提升、靈活的教育體系和終身學習進行人力資本投資，有助於提高勞動生產率，增強勞動者適應當前和未來職業需求的能力。促進市場競爭以吸引私營部門參與有助於支援創新和銀發經濟的發展。這不僅將滿足老齡化社會的需求，還將支援中國的新興增長領域。

對年輕一代和現有勞動力的投資將支援向生產率更高的勞動力轉型。有證據顯示勞動力市場存在技能不匹配問題，例如，線上平台有一半的求職者受教育程度過高，從而導致“工資懲罰”（Zheng et al.2021）。傳統上通過開放大學和職業學院提供的成人教育或終身學習可以從傳統的學術導向教學轉向更加靈活的需求導向教學，教育機構、產業和技術提供者須加強合作，共同開發反映當前和未來技能需求的課程。

促進市場競爭以吸引私營部門參與，不僅支援創新和提高生產力，而且也有助於銀發經濟的發展。私營部門憑藉其市場知識、資金和網路，是培育技術創新以及發展銀發經濟的天然合作夥伴。在過去十年裡，中國在最佳化營商環境方面取得了進展，包括通過使用數位技術簡化企業登記和降低企業合規成本（Wei and Sanchez Ortega 2020）。然而，在一線城市與其他地區之間，以及不同類型的企業所有制之間，營商環境質量仍然存在顯著的地區差異。

3-維護共同富裕

我們所審查的證據表明，隨著人口結構轉型的進一步發展，民生福祉的某些方面可能會變得更加不平等。以下政策方向的重點是彌合在人力資本、社會保障和關鍵公共服務中現存的差距，這些差距是造成收入、消費需求以及有尊嚴生活的其他福祉方面不平等的成因。[1][24]

縮小教育差距會有助於縮小人生後期的不平等。如上所述，老年人的不平等在很大程度上是由出生地決定的，出生地會影響個人的學習成績和就業前景。提供公平獲得質量相當的教育機會，不僅有助於增進平等，也會增加未來的經濟流動性機會。中國在普及九年制義務教育方面取得了令人矚目的進步。然而，由於兒童早期教育和發展服務的質量低，中國高達45%的農村嬰兒面臨認知遲緩風險，尤其是留守兒童（Emmers et al.2021）。高中入學率和畢業率顯著低於普遍水平，各地區之間仍然存在巨大差距。與此同時，人口結構的變化意味著學生人數迅速下降，在一些生育率快速下降、人口加速外流的省份更為嚴重。因此，有必要重新評估地方一級的資源組態和學校佈局規劃，以便能夠調整管理和資源來提高品質，同時還要維持中央和省級政府針對弱勢群體的轉移支付。家庭和社區的積極和系統性參與對於成功彌合在兒童早期觀察到的發展差距也至關重要。

擴大城鎮職工基本養老保險制度的覆蓋範圍，進一步提高城鄉居民養老保險制度的充足性，有助於降低整體居民收入不平等。降低工資不平等可能是降低養老待遇不平等（並直接降低整體居民收入不平等）的最有力措施之一。但是，與養老保險制度有關的其他措施也會有助於推進這一議程。將城鎮職工基本養老保險範圍擴展至納入農民工，需要加強和執行勞動合同法和社會保險法，改革現行城鎮職工基本養老保險制度，將新的就業形式（即零工和平台工人）考慮在內。統一關鍵的養老保險參數，如繳費基數、繳費率和待遇要素，有助於縮小各制度之間以及每種制度內的養老待遇差距。現行城鄉居民養老保險在性質上包含社會養老的一些要素，依靠每年自願繳費（人民幣200元至2000元不等），地方政府對個人帳戶給予人民幣30元至60元不等的補貼作為激勵（目前政府對城鄉居民養老保險的補貼佔政府養老保險補貼總額的21%，佔城鄉居民養老保險收入的62%）。要提高城鄉居民的養老待遇，達到與其他國家社會養老金相當的水平，就需要鼓勵居民提高自願繳費額，延長繳費年限（目前最低繳費年限設定為15年），同時還要增加中央和地方政府的公共財政投入，因為與對其他制度的財政補貼相比，中央和地方政府對居民養老保險的補貼仍然相對偏低。[1][25]

人口老齡化可能會進一步加劇獲得醫療服務的機會不均衡和健康結果的差異。為了應對這些挑戰，需要推進全面的醫療衛生改革，將資源優先分配給服務不足、獲得醫療設施和服務機會有限的地區和社區。這可以包括對基礎設施建設、人員培訓和遠端醫療技術的有針對性的投資，以彌合不同年齡人口組別之間的差距和城鄉差距。通過對低收入人群給予醫保補貼以減輕就醫負擔的政策可能是關鍵。此外，在供給側改革方面，政府可以激勵醫療服務供給方建立外展計畫和流動診所，增加老年人獲得初級護理、篩查和慢性病管理服務的機會。最後，通過對身體活動、營養飲食、菸酒和含糖飲料控制（包括提高稅收）等需求方激勵措施，建立重視預防保健和推廣健康生活方式的綜合性老年健康服務系統，有助於減輕慢性病發病率上升的影響，改善人口健康結果，並確保老齡化人口獲得持續的醫療保障。

最後，深化長期照護體系改革有助於填補老年人未得到滿足的護理缺口，優先關注目標人群和落後地區。基於國家基本養老服務清單，進一步的長期照護政策改革應促進現有項目覆蓋面的擴大，以覆蓋需要護理服務和援助的近貧和低收入老年人，特別是在覆蓋率極低的農村地區和落後地區，提高護理服務的範圍和質量，重點關注以家庭和社區為基礎的就地養老服務，並加強對殘疾或有認知障礙的老人的專業護理服務。為此，建立健全的融資機制對於幫助為擴大覆蓋面提供資金和確保財務可持續性至關重要。中國已在49個城市試點長期護理保險。借鑑這些試點的經驗教訓和國際經驗（如日本、韓國和德國），中國可以引入一個國家框架來擴大長期護理保險的規模。與此同時，政策改革應將補貼結構的政策性改革從過去的“補磚頭”、“補床頭”轉向“補人頭”、“補服務”，並促進私營部門的參與，以提供更好的護理服務。最後，加強社會和衛生部門之間的政策協調，可以建立促進綜合長期照護體系建設的有效機制，幫助分配稀缺資源以填補未滿足的護理缺口，提高護理質量，並在中國進入超老齡化社會時滿足日益增長的護理需求。

[1][16]2022年人力資源和社會保障部統計公報。企業職工養老保險制度和機關事業單位養老保險制度的結構包括三層：由僱主出資的基本養老金現收現付為第一層級，由強制性僱員繳費的個人名義帳戶為第二層級，由2022年推出的自願性的個人養老金支柱為第三層級。

[1][17]中國的“社會養老金”制度是一個混合體，個人繳費不多，主要靠預算資金，不同於大多數其他國家的社會養老金基本上為非繳費型的情況。

[1][18]2016年，城鄉居民醫療保險作為新型農村合作醫療制度與城鎮居民基本醫療保險的整合而問世，覆蓋範圍包括無業或非正式就業的城鄉居民、未參加職工醫療保險的老年人、兒童和學生。

[1][19]全國人力資源和社會保障政務服務平台，人社通，人社問答指南，網址：https://m12333.cn/。

[1][20]研究發現，在中老年人中，放棄體檢的比例（59%）遠高於放棄門診和住院治療的比例（分別為10%和7%）（Li et al.2018）。

[1][21]日常生活活動包括：穿衣、洗澡淋浴、吃飯、上下床、如廁和大小便控制。

[1][22]民政部統計公報。

[1][23]寶馬公司對工作環境組織進行了低成本的簡單改造，顯著提高了生產率。參閱EU-OSHA（2016）瞭解更多詳情。

[1][24]要更全面地評估人口結構對收入不平等的影響及其對政策的意義，還需要瞭解勞動力規模萎縮對勞動年齡人口內的不平等（特別是工資）以及勞動年齡人口與老年人口之間的不平等的影響。

[1][25]有人擔心社會養老金會對老年人的儲蓄或工作動機產生抑制效應，但一些論文並未發現這種效應的證據或證據不足，尤其是農村居民的養老金（Zhang et al.2014；Giles et al.2023）。

參考文獻

（完）

世界銀行（World Bank）2024年6月 (投資彙編 )