【美國大選】川普賀錦麗辯論在即, 誰畫的“餅”更有可能兌現?

【導讀】近日，經美國兩黨確認，川普將與民主黨新總統候選人賀錦麗在9月份進行三場電視辯論，而賀錦麗也在前幾日拋出了她的首份經濟政策綱領。一方面為了與川普對壘，這份政綱旨在全力降低生活成本，讓工薪階層和中產階級更有獲得感，直指川普一以貫之的高關稅等政策；另一方面，作為繼任者，賀錦麗也面臨調適拜登任內政策的效力問題。目前，賀錦麗的競選優勢有擴大化的趨勢，外界紛紛聚焦其政治承諾的可行性。本文選取了一個特殊角度，通過分析川普和拜登任內競選承諾的實現情況，來觀察總統候選人競選能力與實際執政能力的差距。

兩個月前的電視辯論向世人證明，拜登總統的“競選魅力”遠不如川普，然而本文通過分析指出，拜登兌現競選承諾的整體情況卻位元朗普優異。川普重視以減稅、反移民和反全球化為代表的右翼民粹主義政治承諾，兌現貿易和外交領域承諾的情況最佳，但由於不願兌現跨意識形態立場的承諾，對振興製造業的誠意明顯不足。拜登兌現防疫、經濟和氣候領域承諾的情況較好，側重推動“再工業化”的經濟政策和加強氣候治理，並與國會合作通過三大支柱性立法，但在推進社會公平議程方面表現不佳。比較來看，限制川普兌現承諾的原因是個人喜好誇大許諾，但難以調和黨內黨際矛盾，得不到國會立法支援，以及根深蒂固的財政保守主義偏好；而拜登雖然立法能力較強，能夠有效利用策略性技巧推動立法，但民主黨內的分歧和鬥爭，少數關鍵選區和關鍵群體的掣肘，也限制了拜登兌現競選承諾的程度。

作者還指出，拜登的實際政治偏好相對隱蔽，有時並不會完全體現在其競選承諾中。例如，拜登在競選期間公開批評川普的對華政策，當選後卻延續了其中的部分政策。這也為我們觀察賀錦麗的下一步動作提供了參考。

本文轉載自《當代美國評論》2024年第2期，原題為《川普和拜登兌現競選承諾的比較分析》，篇幅所限，全文有所刪節。僅代表作者觀點，供讀者參考。

川普和拜登兌現競選承諾的比較分析

▍美國總統選舉中的競選承諾

在選舉民主制下，投票是反映民意和政治問責的主要手段。一方面，選民通過投票選擇自己認可的行政官員和立法代表，參與國家公共事務管理。另一方面，候選人及其所屬政黨通過制定合理的施政綱領和計畫獲得足夠選票上台執政，積極兌現競選承諾，提高自己未來再次勝選的機率。美國民眾普遍對政治家信守承諾持較為悲觀的態度。2016年美國大選前，只有19%的選民相信川普能兌現“驅逐居住在美國的約1100萬非法移民”的承諾，認為希拉里會盡力遏制“華爾街權力”的選民只有15%。根據蓋洛普2021年的調查，願意信任在任或正在競選公職的政治家的美國成年受訪者不足半數（44%）。選民高度不信任公職候選人是近年美國政治參與水平持續下降、政治極化程度不斷加深、民粹主義快速崛起的重要原因。對候選人遵守承諾的預期直接影響著選民的投票偏好，2020年美國總統選舉前，在2016年投票支援川普並認為他較好兌現了競選承諾的選民中，有98%表示會繼續投票支援他，而認為其違背了絕大多數競選承諾的前支持者中則有約一半表示將轉向支援拜登。

儘管民眾普遍批評政治家難以信守政治承諾，但在政治實踐中，美國總統兌現競選承諾的意願遠比公眾認為的要強。有研究指出，20世紀美國總統平均能兌現約65%的競選承諾。信守承諾是近兩任美國總統反覆強調的政治目標，也是他們贏得選舉的重要助力。在2016年美國大選中，“政治素人”川普利用美國人普遍認為政客不能信守承諾的想法，塑造自己不是傳統政治家、會在上台後積極兌現競選承諾的形象，最終“爆冷”勝出。拜登則曾出版名為《信守諾言：論人生與政治》的自傳，並長期將“守信是最寶貴的（政治）資產”作為座右銘。

本文旨在通過比較分析近兩任美國總統兌現競選承諾的情況，回答“川普和拜登那一方更好地兌現了競選承諾”這一問題。研究發現，拜登兌現競選承諾的整體情況優於川普（詳情請參見表1）。截至2024年5月，川普兌現和部分兌現競選承諾的數量佔其承諾總量的59%，拜登兌現和部分兌現競選承諾的數量則佔其承諾總量的69%。川普兌現承諾情況不佳的主要原因是他開了更多“空頭支票”，完全未嘗試兌現或反向兌現的競選承諾數量遠比拜登要多。下文將對兩人兌現承諾的具體情況展開詳細分析。

▍川普兌現承諾的情況及影響因素

在2016年美國大選中，川普憑藉“讓美國再次偉大”（Make America Great Again）和“美國優先”（America First）的口號參選，提出減稅、打擊非法移民、推動“製造業回流”等一系列競選承諾，最終贏得了選舉。川普兌現競選承諾的總體比例偏低，特別是其重點許諾的經濟及就業領域，兌現情況尤為不佳；他兌現承諾比例較高的領域是貿易、軍事和對外關係（詳情請參見圖1）。

（1）川普兌現競選承諾的側重點和不足

首先，從競選承諾的數量和分佈情況來看，川普最關注經濟和移民議題，僅涉及這兩個領域的承諾就有32項，約佔其承諾總數的1/3。促進經濟發展和打擊非法移民作為川普最核心也是最早提出的競選承諾，為他先後贏得共和黨黨內初選和美國大選提供了重要助力。川普早在2015年9月就公開了第一版“雄心勃勃的減稅計畫”，主張通過提高個稅起征點、降低最高所得稅率和企業稅率，刺激經濟發展，增加就業崗位。2016年1月初，川普的首條競選視訊廣告以反移民為主題，呼籲禁止穆斯林入境美國，對“伊斯蘭國”武裝分子和恐怖主義採取強硬措施，在美墨邊境修建圍牆阻擋非法移民。這些話題度十足的承諾幫助彼時還是“政治素人”的川普快速在共和黨內嶄露頭角，但他就職後兌現這些承諾的情況並不理想。川普競選期間的三大核心經濟主張分別是減稅，廢除“歐巴馬醫改計畫”並提出自己的計畫，以及對基建投資5500億美元。他對兌現前兩項承諾態度積極，對最後一項的誠意相對不足，其就任後第一年的立法活動主要圍繞減稅和新醫改展開。由於難以與國會達成合作，他只推動通過了減稅規模和程度均低於其承諾水平的《減稅與就業法案》，新醫改計畫則以失敗告終，基建投資更是不了了之。川普在移民問題上的表現優於經濟，但也不算太好，部分原因是他提出了許多難以兌現的種族主義和反人道主義承諾，如強制遣返所有敘利亞難民、對再度非法進入美國者設定最低刑期等。由於移民與人權問題高度相關，他嘗試兌現相關承諾的行為引發了大量違憲審查，只能作罷或打折兌現。總體來說，川普在經濟和移民領域雄心勃勃但收效一般。

其次，川普在貿易、軍事、對外關係等總統擁有較大權力的議題領域兌現承諾情況最佳，貿易議題尤甚。反對新自由主義國際經濟秩序及與之密切相關的全球化和多邊主義是川普競選期間的另一項重要主題。2016年大選中，川普抨擊貿易全球化是近年美國製造業持續衰落、產業空心程度加劇、貧困問題惡化和民粹主義盛行的罪魁禍首，並提出大量經濟民族主義和貿易保護主義色彩濃厚的政治承諾。他特別關注中國這一製造業大國，稱簽署北美自由貿易協定、支援中國加入世界貿易組織是克林頓政府最糟糕的政治遺產，承諾當選後會強硬對待中國，通過將中國列為匯率操縱國、踢出世界貿易組織，以及對中國商品徵收懲罰性關稅等方式保護美國工人和製造業。

川普兌現貿易承諾的態度尤其堅定，願意為之付出較大成本並窮盡可用的政策手段。他執政後對中國發起“301調查”，正式揭開美國歷史上最大規模對華貿易戰的序幕；通過對價值超過3000億美元的中國進口商品加征關稅，他兌現了自己的競選承諾。更有甚者，由於世貿組織沒有授權一個成員將另一成員踢出該組織，川普“驅逐”中國不成，便轉向謀求削弱世貿組織本身，並借拒絕任命世貿組織上訴機構法官迫使其因人員空缺停擺、以國家安全為由無視國際裁決等方式，間接實現了這一目標。此外，川普還達成了退出《跨太平洋夥伴關係協定》、重啟北美自貿協定談判等多項“成就”，在兌現貿易承諾方面成績斐然。

最後，川普提出了大量難以實現的反建制承諾，包括廢除“出生公民權”、重新啟用水刑、判處所有殺害警察者死刑等，以及部分與主要承諾背道而馳的次要承諾，如在大幅減稅的同時快速平衡聯邦赤字和財政預算。他上台後很快將它們拋之腦後，說明他一開始就只是將之用作奪人眼球和爭取選票的工具，這也明顯影響了他兌現競選承諾的整體表現。

（2）影響川普兌現競選承諾的主要因素

第一，川普本人缺乏足夠的政治策略和溝通技巧，難以調和黨內黨際矛盾、爭取國會立法支援，因而兌現經濟承諾狀況不佳。在三權分立制下，美國國會掌管“錢袋子”，總統絕大多數經濟議程均需與國會合作通過立法實現。川普不僅未能達成跨黨派合作，甚至無法團結黨內，推動通過黨記憶體在一定共識的立法議程。以廢除和取代“歐巴馬醫改”為例，這既是川普本人的夙願，也是共和黨人士的共識。2011—2017年，川普共在推特上發表435條批評“歐巴馬醫改”的推文，痛斥其導致用人成本上升和就業市場低迷，嚴重威脅美國經濟。共和黨推動調整相關立法的努力早在川普就職前就已經開始。2016年大選後共和黨同時佔據了總統職位和國會參眾兩院多數席位，但未能獲得參議院絕對多數席位（60席），因此決意借助和解（reconciliation） 程序繞過民主黨可能的阻撓議事，通過新醫改立法。2017年1月4日即第115屆國會履職第二天，參議院便迫不及待地通過了一項允許使用和解程序的動議，共和黨對廢除“歐巴馬醫改”的急切和團結程度可見一斑。在這樣的前提下，川普的新醫改計畫歷經數輪辯論、修改和投票，最終卻因以緬因州參議員蘇珊·柯林斯（Susan Collins）和亞利桑那州參議員約翰·麥凱恩（John McCain）為首的共和黨溫和派的反對而流產。廢除“歐巴馬醫改”失敗的根本原因是川普及其團隊對推動立法改革的準備和能力不足，無法調和黨內保守派與溫和派的矛盾。彼時共和黨內右翼保守派主張較為激進的大幅取消醫保計畫，溫和派則始終強調要準備好合理、可靠的替代方案，並公開呼籲兩黨合作。面對黨內分歧，川普持續吹噓自己的新醫改計畫更便宜、更好，可以“為每個人提供保險”，同時頻繁借助推特等輿論工具向投反對票的溫和派施壓，卻始終未能提出真正有利於解決爭端的具體政策。《華爾街日報》因此批評川普根本沒有做好立法準備，其醫保改革只是一場“寄望於共和黨同僚不敢反對”的“政治豪賭”。

第二，誇大許諾，客觀上增加了兌現競選承諾的難度。作為以“政治素人”之姿參選的反建制人物，川普更需要也更願意提出一些奪人眼球的誇張承諾，以求在選舉中嶄露頭角。以其兌現經濟承諾的情況為例，川普政府的主要經濟成就是通過了美國自1986年以來規模最大的減稅法案《減稅和就業法案》，但他兌現經濟承諾的情況並不算好。川普做出了大量誇張且難以達成的經濟承諾，包括徹底取消遺產稅、永久減免個人所得稅等，減稅法案在推進過程中始終面臨可能導致美國財政赤字大幅增長的質疑。民主黨團結一致抵制該法案，共和黨內對該法案也存在較大分歧，直至眾議院最後一輪投票時仍有12名共和黨議員持反對意見，法案最終能夠獲得通過很大程度上得益於彼時共和黨的議席優勢確實足夠明顯。為避免夜長夢多，川普竭力加快立法處理程序，該法案從提出到正式生效歷時不足兩個月，以至於“立法條款都被潦草地寫在頁邊空白處”。最終他絕大多數競選承諾都打了較大折扣，只能算作部分兌現。此外，川普還提出了大量相互矛盾的競選承諾，如以“減稅（削減財政收入）—投資基建（增加財政支出）—平衡財政開支（降低負債）”為代表的不可能三角。

第三，根深蒂固的財政保守主義偏好限制了川普兌現承諾。相比減稅和廢除“歐巴馬醫改”，川普對加強基建投資、重振製造業的誠意明顯不足，不願兌現跨意識形態立場的承諾是他未能達成更大立法成就的另一個重要原因。為吸引工人選民，川普在競選期間多次提出“再工業化”，承諾投資5500億美元修復老舊的道路、橋樑、水壩等公共基礎設施，振興國內製造業。在2016年大選勝利之夜的演講中，他再度強調其國內議程的首要任務是關注基礎設施，並會將之與稅收激勵措施相結合，實現未來10年新增1兆美元的基建投資和2500萬個就業崗位。可他執政後並未在這方面投入太多時間和精力，僅在2017年5月公佈的2018財年預算報告中粗略而含糊地提出了初步計畫。2018年2月，川普政府發佈關於重建美國基礎設施的綱要，表示聯邦政府僅將為此出資2000億美元，不及承諾金額的一半，且直至2018年中期選舉，川普都沒提出任何正式立法動議，這意味著他完全沒有將推進基建法案視作共和黨“一致政府”時期的優先事項。

事實上，基建法案本是川普任內最可能達成的標誌性立法成就。早在他當選之初，就有相當數量的民主黨人提出願意就該問題與共和黨進行合作。2018年中期選舉後，時任眾議院議長、民主黨人南希·佩洛西（Nancy Pelosi）多次公開釋放善意，表示自己“自川普擔任總統以來與他的每一次談話幾乎都涉及兩黨如何在基建設施法案方面展開合作”。但出於對財政保守主義根深蒂固的偏好，川普關於增加基建投資、不削減社會保障等承諾悉數作廢。當民主黨人主動提出兩黨可以合作通過基建法案時，川普卻以之要挾其通過修牆撥款法案，表示自己拒絕簽署任何不包括邊境安全資金的立法。足見對川普而言，堅持意識形態立場遠比兌現競選承諾重要。

▍拜登兌現競選承諾的情況及影響因素

在2020年美國大選中，拜登提出“重建更美好未來”（Build Back Better）的競選口號，成功擊敗川普。拜登稱自己施政的四大重點議題分別是抗擊新冠疫情、重振經濟、推動種族平等和應對氣候變化。他兌現防疫、經濟和氣候領域承諾的情況較好，但在推進社會公平議程方面表現不佳（詳情如圖2所示）。

（1）拜登兌現競選承諾的側重點和不足

第一，拜登在競選期間最關心醫療改革和社會福利保障問題。由於2020年大選正值美國新冠疫情高峰期，抗擊新冠疫情成為拜登的第一要務。他提出了大量與應對疫情相關的承諾，包括加快生產防護用具、出台科學辦法、增加醫保覆蓋範圍和補貼額度等；這些承諾在他上台後很快得到兌現。拜登就任總統不足2個月通過的第一項重要立法《美國救援計畫法》中包括數項關於擴大補貼、減免中低收入者醫保稅費的條款，隨後他又在《通膨削減法》中擴大了部分醫療保健政策的覆蓋範圍，可見他抓住了社會亟需應對新冠疫情的契機兌現醫改承諾。不過，拜登此舉很大程度上與新冠疫情肆虐的特殊背景相關，不能完全反映其政策偏好和執政能力。在社會保障問題上，為削弱民粹主義、緩和社會矛盾，拜登還積極承諾加強社會保障，但兌現情況不佳，他提出的增加住房補貼、提供兒童保育、免除社區大學學費等多項社會公平議程最終均未實現。一是因為拜登這方面的承諾數量眾多，很難全部兌現；二是他為達成其他立法主動放棄了部分共和黨無法接受的社會公平議程。這種取捨也意味著儘管拜登在選舉中反覆提及族裔和社會平等，但這並不是他的核心政治主張，必要時可以做出妥協。

第二，拜登兌現經濟和氣候能源領域承諾的情況較為理想。2020年大選期間，拜登承諾會加強兩黨合作，共同扶持中產階級，促進經濟繁榮，推動美國實現“再工業化”。為此他提出“救援”（rescue）和“復甦”（recovery）的兩步走計畫：前者強調新冠紓困，主要包括為州和地方政府、中小企業及個人提供補貼；後者側重疫情後的經濟發展，拜登主張將之與氣候治理相結合，經由擴大公共投資和加強基礎設施建設復興國內製造業，增加新能源汽車等行業的就業崗位。拜登上台後先兌現了完善公共事業、擴大失業救濟、為小型企業提供“重啟”資金等承諾，後又通過《基礎設施投資和就業法》、《晶片和科學法》和《通膨削減法》，要求撥款數兆美元投資美國基礎設施建設、半導體和清潔能源產業。這三項大額支出法案幫助他成功兌現加強公共投資、在提高生產力的同時兼顧產業結構調整升級的承諾；前兩項法案均由兩黨合作通過，也顯示出他確實做做到了加強兩黨就經濟議題展開合作。此外，拜登上台後還將應對氣候變化作為貫穿各領域的優先事項，試圖借此在推動美國產業結構調整升級的同時，幫助美國重拾國際領導力。

最後，拜登在傳統上總統權力較大的貿易和對外關係領域兌現承諾的表現相對一般，對外目標的內在衝突嚴重制約著其兌現競選承諾的意願和效果。在2020年大選中，拜登公開批評川普“美國優先”的對外政策，承諾當選後將修復美國與盟友的關係，推動美國“重返世界”。他執政後一方面強調多邊主義，做出了重返《巴黎協定》、世界衛生組織和聯合國教科文組織等一系列努力；另一方面積極嘗試修復盟友關係，並在升級印太地區戰略合作框架、重新拉攏歐洲等方面取得了一定的成果。然而與此同時，美國又處處以其一己之利為優先，組建起包括“印太經濟框架”、美英澳三邊安全夥伴關係和美日菲三邊同盟在內的一系列經濟、軍事、安全聯盟，推行“小多邊主義”。“小多邊”機制通常相對短視和排他，從根本上衝擊著傳統多邊合作的國際秩序，也不利於美國自身盟伴體系的長期管理。以美英澳三邊安全夥伴關係為例，美國新建“盟中之盟”的做法極大損害了法國等其他盟友的利益，加劇了其聯盟體系的內部分歧。此外，拜登政府基本延續了川普政府時期的貿易保護政策。拜登曾於競選期間抨擊美國聯邦採購中對“美國製造”的判定標準過於寬鬆，承諾當選後會收緊規則，以確保商品更多反映美國工人的工作和產出。他上台後簽署行政令要求“購買美國貨”，指示聯邦採購監管委員會將“美國製造”的判定標準由川普任內規定的“一種產品55%以上在美國國內生產”進一步提升至60%，並規定2024年將這一比例升至65%，最終於2029年達到75%；政府採購的某些對供應鏈“至關重要”的商品和材料的價格可以被放寬至比外國同類產品高出20%～30%，其“美國優先”底色顯露無疑。

（2）影響拜登兌現競選承諾的主要因素

第一，拜登立法能力較強，能夠有效利用策略性技巧推動立法。

作為美國前副總統和聯邦參議員，拜登精通立法細節和談判流程，擅長根據法案具體情況選擇最合適的策略，並願意為實現優先事項做出妥協。得益於此，拜登能夠與國會達成合作，成功通過三大支柱性經濟立法。與2016年大選後的共和黨一樣，2020年大選後的民主黨同時佔據了總統之位和國會參眾兩院多數議席，但在參議院未獲得絕對多數席位。拜登就任後推動立法特別是經濟領域立法的可行方法主要有二。一是同川普一樣借助和解程序繞過阻撓議事，依靠黨派路線通過立法。這種方法的優點是效率較高，缺點是只能調節與聯邦預算相關的支出，且受到“伯德原則”（Byrd’s Rule）等的限制。由於彼時民主黨在參議院的優勢極其微弱（與共和黨各佔50席，需要依靠副總統賀錦麗的一票打破僵局），採用此法意味著民主黨不能失去任何一位參議員的支援，這並非易事。二是吸引足夠的共和黨人士支援，實現跨黨派合作。

為儘可能通過立法，拜登選擇針對不同法案採取不同策略。對於發放新冠疫情救濟、增加清潔能源投資等兩黨之間分歧巨大、民主黨內意見較一致的議題，拜登主要依靠團結黨內，借助和解程序推動立法。《美國救援計畫法》和《通膨削減法》在國會均只遭到一位民主黨眾議員的反對，同時獲得了所有民主黨參議員的支援。在加強基礎設施建設和提高美國科技競爭力等兩黨存在一定共識的問題上，拜登力求實現兩黨合作，以達成更全面和不受限制的支出性立法，如《基礎設施投資和就業法》和《晶片和科學法》。在此過程中，拜登借助黨外支援彈壓黨內反對聲音，防止立法因少數極端訴求而流產。在《基礎設施投資和就業法案》通過前，民主黨左翼團體“國會進步核心小組”（Congressional Progressive Caucus）曾以拒絕支援法案相要挾，要求拜登推進兒童保育、增設免費社區大學、建構社會“安全網”的立法；民主黨內包括“進步派四小將”在內的6名眾議院議員直至倒數第二輪投票時還堅決反對該法案。由於彼時民主黨僅佔眾議院432個議席（另有3席空缺）中的220席，拜登最多隻能承受4名本黨眾議員“叛變”，最終法案獲得通過很大程度上是依靠部分共和黨議員的支援。能夠適時推動兩黨就存在一定共識的議題達成妥協，實現立法合作，是拜登任內兌現經濟承諾情況較好的根本原因。

第二，民主黨內的分歧和鬥爭客觀上制約了拜登兌現競選承諾的程度。

在肯定拜登為達成立法妥協努力的同時也應意識到，在當前美國政治極化愈演愈烈的前提下，兩黨合作背後往往暗含著難以調和的黨內矛盾。民主黨進步派和保守派的巨大分歧嚴重挫敗了拜登的社會公平議程。拜登在競選期間承諾將“重建更美好未來”，這主要包括應對新冠疫情、增加基建投資和加強醫療教育等社會保障三個方面。他上台後先是借助黨派路線通過《美國救援計畫法》，隨後將後兩項議程“打包”，計畫同樣依靠團結黨內實現關於基建投資和社會保障的“一攬子”計畫。然而，西弗吉尼亞州參議員喬·曼欽（Joe Manchin Ⅲ）和亞利桑那州參議員西內馬（Kyrsten Sinema）等民主黨保守派人士認為，增加公共開支會進一步加劇財政和通膨壓力，因此堅決抵制該計畫。彼時民主黨在參議院的優勢極其微弱，失去保守派支援的“一攬子”法案很快流產，拜登被迫轉向先推進基建投資法案。由於此舉勢必遭到黨內進步派的報復，《基礎設施投資和就業法案》的議價空間被進一步壓縮，最終只得以諸多共和黨人都能接受的“最低限度”通過。同時，民主黨內的嚴重分歧還導致拜登在後續加強社會保障相關立法時面臨極大困難。直至2022年8月，民主黨才趕在當年中期選舉前匆忙通過議題範圍和撥款額度均大幅縮減的《通膨削減法》。該法開支規模為7500億美元，僅為此前眾議院通過版本（約2.2兆美元）的1/3，且刪除了大量關於兒童保育和住房保障的條款。

第三，少數關鍵選區和關鍵群體的掣肘作用。

中西部“鐵鏽帶”的工人選民極大影響著拜登的全球經濟議程，成為他在外交領域建樹不多的重要原因。以拜登為首的建制派在堅持“美國優先”的同時並未放棄“重返世界”，希望能通過深化國際經濟合作，重拾美國的國際領導力。但由於工業選區選民強烈反對貿易自由化，相關議程長期受到阻礙。2022年11月，拜登公佈了雄心勃勃的“印太經濟框架”，很快招致以俄亥俄州參議員謝羅德·布朗（Sherrod Brown）和威斯康星州參議員塔米·鮑德溫（Tammy Baldwin）為首的“鐵鏽帶”民主黨人的激烈反對。他們認為該框架的貿易競爭條款或再度傷害製造業工人，要求停止框架下的貿易談判。由於“鐵鏽帶”在美國選舉政治中的地位極其特殊，拜登最終不得不妥協。美國外交關係協會研究員伊努·馬納克（Inu Manak）指出，缺少貿易支柱導致框架協議的效力大打折扣，同時拜登政府過度受到國內政治掣肘，引發各參與國對美國達成和執行框架協議能力的質疑，這些都致使框架面臨提前擱淺的威脅。沒有實質性經貿政策的支援，美國“重返世界”只能淪為一句空話。

▍川普和拜登兌現競選承諾的比較分析

通過前文分析可知，川普和拜登兌現競選承諾的側重領域、風格特點和兌現效果等方面均有明顯差異（詳情如表2所示）。

第一，在側重領域和兌現能力方面，川普和拜登均存在競選期間與執政後側重點不一致的情況，拜登兌現承諾的能力相對較強。由於難以與國會實現合作，且對制定和執行政策的具體細節不夠瞭解，川普高度依靠總統單邊行動實現目標，僅在總統權限較大的軍事、外交和貿易領域較好地兌現了承諾。川普在任期間共發佈220條總統行政令，是自吉米·卡特以來美國單屆政府中發佈行政令數量最多的總統。拜登則更擅長以立法形式兌現競選承諾，借助拆分法案、分別尋求黨內外支援，他兌現了相當數量的經濟承諾。以二者均非常重視的推動“製造業回流”和產業升級為例，2024年5月8日，拜登宣佈微軟公司將在威斯康星州一塊原定用於建設富士康工廠的土地上斥資33億美元，建設美國第一個專注推動製造業轉型升級的人工智慧資料中心，為當地創造約2300個建築工作崗位和2000個永久工作崗位。事實上，2018年6月，川普也在該地揮舞著金鏟子宣佈，富士康公司將投資100億美元，建設一座僱傭1.3萬名員工的超大型科技製造園區。富士康建廠計畫曾被視作川普重振美國科技製造業的先聲，但由於此類計畫承諾的高額稅收減免難以在缺乏聯邦財政補貼的情況下實現，富士康園區建設長期滯後，最終於2021年被放棄。相比之下，拜登可以利用《基礎設施投資和就業法》和《晶片和科學法》提供聯邦資金支援。

第二，關於總統上台後更注重兌現自己在那個競選階段提出的承諾，拜登和川普的表現有所不同。作為反建制政治家，川普相對重視自己憑直覺提出、一呼百應的早期競選承諾。他2015年6月宣佈參選時就稱要通過“在貿易協議上擊敗中國、墨西哥、日本”，把工作崗位帶回美國。他上台後堅持將保護主義關稅政策作為自己全球經濟戰略的核心，在相當大程度上背離了共和黨貿易自由化的傳統。並且對川普而言，奪人眼球、爭取選票是最優先事項，越接近競選後期，他越可能提出完全不考慮可行性的誇張甚至虛假承諾。據統計，僅在2020年11月2日，也就是當年大選投票日的前一天，川普就在集會演講中發表了503條虛假或誤導性言論，比他就職後前100天說過的不實言論之和（492條）還要多。建制派的拜登則相對偏向較晚提出經過仔細設計的競選承諾。拜登在2019年4月底以“為美國靈魂而戰”的口號參選，將捍衛民主和平權作為競選核心，很快於5—6月提出了多項旨在確保墮胎權和非裔投票權的主張；但他執政後在這些領域的投入遠不如承諾的多。與之相比，拜登任內花費最大力氣推動的大規模基建計畫直至11月中旬才發佈，主要內容為呼籲國家投資基礎設施，檢修、翻新道路、橋樑、高速公路，這也是他此後推動通過《基礎設施投資和就業法案》的重要基礎。拜登較晚提出部分承諾的原因可能是希望能在競選初期與左翼進步派拉開距離，以溫和派的身份吸引更多中間選民。早在2019年3月尚未正式宣佈參選時，拜登就已經考慮將基建法案列入自己的競選和執政議程。但由於黨內進步派同時提出了數項大額社會開支計畫，長期支援平衡和削減政府債務的拜登需要盡力平衡黨內訴求，因此對正式發佈計畫更顯猶豫。

第三，在意識形態立場和兌現競選承諾意願方面，二人也存在差異。在美國政治極化不斷加強的背景下，二者的競選承諾均帶有明顯的意識形態色彩。川普的右翼民粹傾向嚴重，且他兌現承諾時受個人主觀認知和意識形態偏好的影響很大，對自己所持觀點態度堅定、拒絕妥協。川普為增強競選噱頭提出了大量難以兌現的承諾，在考慮是否兌現特定承諾時常常不以議題的重要性和可行性為先，而更看重自己的偏好，因此兌現承諾的總體狀況不佳。針對部分他認為重要的右翼民粹主義政治承諾，例如打擊移民、發動對華貿易戰，川普態度異常堅定，不惜動用使政府停擺和宣佈“國家緊急狀態”等對抗性手段來達成目標。其中最具代表性的當屬他反覆炒作的標誌性議題——修建美墨邊境牆。為迫使國會批准修牆撥款，川普先是試圖將修牆資金與基建投資法案捆綁，間接導致法案流產；後又將之納入政府財政預算，借政府“關門”向國會施壓。前述嘗試均失敗後，他最終選擇宣佈美國進入“國家緊急狀態”，通過挪用軍費達成目標。

拜登的競選承諾同樣帶有較強的進步色彩，但他兌現承諾特別是經濟承諾的誠意較足、較為務實，協調政策議程時相對靈活可妥協。作為建制派民主黨人，拜登總體能做到以經濟建設為優先事項，以實用主義為價值底色。拜登競選期間曾提出確保移民權利、通過保障少數群體免受歧視的《平等法案》（The Equality Act）、以立法形式廢除禁止將聯邦資金用於資助婦女墮胎的《海德修正案》（The Hyde Amendment）等，試圖加強醫療教育保障、推動族裔和性別平權。他上台後的確做出了一定努力，但由於阻力巨大，他沒有投入太多資源，相關立法均在眾議院獲得通過後於參議院不了了之。為推動通過《通膨削減法案》，拜登最終選擇刪除免除社區大學兩年學費、保障兒童學前教育、增設經濟適用房相關條款。此外，拜登執政期間美國非法移民問題始終嚴峻，他先是沿用川普政府以防治新冠疫情為由發佈的移民管制政策“第42條”，加強邊境管控和打擊非法移民；又於該政策到期後發佈了新的墨西哥邊境庇護限制，並向美墨邊境增派1500名士兵。

第四，二人兌現承諾的效果不同。川普時常打折兌現承諾，然後誇大成果，承諾兌現相對流於形式、浮於表面。以修牆為例，2016年大選期間川普數次承諾要在美國南部邊界修建邊境牆，並讓墨西哥為此付出代價。儘管他態度堅決地與國會展開了艱難立法拉鋸，最後也僅部分兌現了承諾。其一，在費用來源方面，墨西哥從未支付任何費用，修牆相關開支全部由美國承擔。其二，在修牆規模方面，川普的口徑一再變化，從最初的1000英里（約1609公里）縮減到2020年大選前的537英里（約864公里）。根據美國政府問責辦公室的報告，美墨陸地邊界長度約為699英里（約1125公里）。川普任職期間，美國共修建了458英里（約737公里）的邊境牆，其中371英里（約597公里，約佔修牆總長的81%）是對既有牆體的翻新和加固，新修部分僅為87英里（約140公里）。就這樣，通過誇大許諾、打折兌現、口頭篡改事實的方式，川普成功建構起“美國歷史上最安全的邊界”。

拜登則擅長以特定政策議題為抓手，聯動實現多方面目標。拜登執政後對外藉口重塑美國供應鏈韌性、維護所謂的“國家經濟及科技安全”，在以產業鏈回遷推動“製造業回流”的同時，嘗試通過加強“友岸外包”鞏固盟伴關係，建構“去中國化”的國際“友鏈”。對內他將經濟發展和氣候治理相結合，一方面加大對電動汽車及其充電設施和可再生能源的投資，嘗試將綠色經濟融入美國未來發展規劃，推動新增就業崗位；另一方面將之作為美國重回多邊外交和加強全球治理的核心，積極幫助開發中國家擴大清潔能源生產、減少環境破壞、加速實現《巴黎協定》目標。在對華方面，拜登在強調中美氣候合作的同時持續對華施壓，提出包括要求中國停止煤炭出口補貼、共建“一帶一路”取消化石能源項目補貼等一系列主張。根據《通膨削減法》的要求，獲得補貼的電動汽車的最終組裝需在北美進行，且其電池應主要使用來自美國或其貿易盟友的零部件和關鍵礦物製作；從2024年開始，在中國生產電池零部件的汽車製造商將不再有資格獲得補貼。 (文化縱橫)