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中國提出一攬子生育支援和激勵機制將落地
10月28日，國務院辦公廳印發《關於加快完善生育支援政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》（下稱《若干措施》），要求完善生育支援政策體系和激勵機制，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，有效降低生育、養育、教育成本，營造全社會尊重生育、支援生育的良好氛圍。
《若干措施》提出一攬子生育支援措施，包括強化生育服務支援，加強育幼服務體系建設，強化教育、住房、就業等支援措施，及營造生育友好社會氛圍。
當前，中國人口發展面臨“老齡化”與“少子化”的雙重壓力。根據國家統計局公佈的資料，2023年全年出生人口902萬人，人口出生率為6.39‰；死亡人口1110萬人，人口死亡率為7.87‰；人口自然增長率為-1.48‰。這是中國人口連續兩年負增長。
另外，根據第七次全國人口普查結果，2020年中國育齡婦女總和生育率為1.3，已處於較低水平。國際上通常認為總和生育率1.5左右是一條“高度敏感警戒線”，一旦降至1.5以下，就有跌入“低生育率陷阱”的可能。
10月28日，《若干措施》發佈後，國家衛生健康委員會官方網站發佈《若干措施》問答（下稱“問答”）。問答表示，近年來，隨著經濟社會發展和人口年齡結構變化，中國總體上已由人口增量發展轉向減量發展階段，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特徵，推進中國式現代化面臨新的人口環境和條件。按照黨中央、國務院部署要求，國家衛生健康委、國家發展改革委等部門深入研究，借鑑國際經驗，總結中國做法，廣泛聽取意見，凝聚各方共識，形成了《若干措施》。
01 生育支援政策的“加強版”
《若干措施》旨在健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，有效降低生育、養育、教育成本。從“強化生育服務支援”“加強育幼服務體系建設”“強化教育、住房、就業等支援措施”“營造生育友好社會氛圍”等方面提出一攬子生育支援措施。同時，《若干措施》對組織實施提出要求，要求各地區、各有關部門增強做好新時代人口工作的責任感和使命感，細化實化最佳化具體措施，落實政府、用人單位、個人等多方責任，確保生育支援各項任務落到實處、取得實效。
中國人民大學人口與發展研究中心副主任宋健教授對《財經》表示，《若干措施》是近幾年來關於生育支援政策和激勵機制的“加強版”。
宋健進一步解釋稱，近幾年來中央高度重視人口問題，逐步完善生育支援政策。2021年，《中共中央 國務院關於最佳化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出，進一步適應人口形勢新變化和推動高品質發展新要求，實施三孩生育政策及配套支援措施。2022年，國家衛生健康委等17部門聯合印發《關於進一步完善和落實積極生育支援措施的指導意見》，推出20項具體措施落實生育支援政策。2023年中共二十大報告提出，最佳化人口發展戰略，建立生育支援政策體系。2024年7月，中共二十屆三中全會作出《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，提出健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高品質發展。完善生育支援政策體系和激勵機制，推動建設生育友好型社會。“二十屆三中全會不只提到完善生育支援政策體系，還提出完善激勵機制。因此，《若干措施》也是進一步貫徹和落實中共二十屆三中全會的精神。”
《若干措施》就強化生育服務支援，加強育幼服務體系建設，強化教育、住房、就業等支援措施，營造生育友好社會氛圍等方面，提出一攬子生育支援措施。對此，宋健表示，這次的《若干措施》將生育支援措施集中在經濟支援、服務支援、時間支援、文化支援四個方面，“總體上更加細緻、具體。按照生命歷程的視角，政策的基本邏輯是建立覆蓋全生命周期的生育支援服務體系，從生育到育幼，再到教育、住房、就業等支援措施，以及生育友好社會氛圍的建構”。
中國人口學會副會長、西南財經大學社會發展研究院楊成鋼教授對《財經》表示，《若干措施》出台回應了全社會高度關切的問題，生育支援政策牽涉到千家萬戶，具有非常重要的現實意義。結合當前中國人口發展的新形勢，人口出現負增長的變化趨勢，和經濟社會發展規劃這些因素看，《若干措施》的出台就更具意義。
《若干措施》一出台，楊成鋼第一時間閱讀。楊成鋼認為，與以往的生育支援政策相比，《若干措施》全面具體，從生到育和養，再到兒童教育和家庭的住房支援、生育女性的職工權益保障等，作出了全面具體部署。《若干措施》既有比較實的保障性措施，又有軟性文化的支援，比如，《若干措施》關注並提出營造生育友好社會氛圍。
楊成鋼強調，生育支援政策是一個系統工程，特別需要注重系統性、整體性、協同性的頂層設計，“這次，我們欣喜地看到，《若干措施》就是這樣一個全面系統性的頂層設計，關注並回應目前生育問題中的痛點和難點”。
02 擴大生育保險覆蓋面，符合條件的兒童用藥納入醫保
《若干措施》提出，增強生育保險保障功能。強化生育保險對參保女職工生育醫療費用、生育津貼待遇等保障作用。指導有條件的地方將參加職工基本醫療保險的靈活就業人員、農民工、新就業形態人員納入生育保險。做好未就業人員生育醫療費用待遇保障。研究完善生育保險制度，進一步強化生育支援保障功能。建立生育補貼等制度。制定生育補貼制度實施方案和管理規範，指導地方做好政策銜接，積極穩妥抓好落實。
對此，宋健分析指出，此前，在生育保險層面，不僅存在一些地區差異，實際上也存在就業性質不同所導致的人群待遇的差異。這也是2021年三孩政策實施以來，社會上反映較多的一個問題。這次則明確指出，指導有條件的地方將靈活就業人員、農民工、新就業形態人員納入生育保險，“進一步擴大生育保險的覆蓋面，實際上是進一步強化生育保險保障的功能”。
《若干措施》提到，完善生育休假制度。各地要完善生育休假政策，統籌多管道資金，建立合理的成本共擔機制，加大對生育休假落實情況的監督力度，保障法律法規規定的產假、生育獎勵假、陪產假、育兒假等生育假期落實到位。
宋健解釋稱，自從2021年，《關於最佳化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》發佈後，中國實施積極的生育支援措施。隨後，多個省份密集修訂各地的人口與計畫生育條例，延長生育假，並逐步探索育兒假、護理假，但是能否在實踐中落實到位，在有一些地方“是存疑的”。這次提出，加大對生育休假落實情況的監督力度，保障法律法規規定的生育假期落實到位，“進一步夯實生育休假制度，明確這些政策不能夠只是紙上的檔案，不能是空頭支票”。
《若干措施》提出，提高兒童醫療服務水平。加快建設兒童友好醫院，深入實施健康兒童行動提升計畫。夯實基層兒童醫療保健服務網路，持續最佳化6歲以下兒童健康管理服務。鼓勵兒童藥品研發申報，不斷豐富兒童適用藥品的品種、劑型和規格。加強兒童醫療費用保障，及時將符合條件的兒童用藥按程序納入醫保報銷範圍。
宋健表示，兒童就醫問題給不少家長帶來負擔，其中之一是經濟層面的負擔。一些年輕人不敢生育，也是擔心自己不會帶，更擔心孩子生病。此次《若干措施》提出提高兒童醫療服務水平，並特別強調將符合條件的兒童用藥按程序納入醫保報銷範圍，將能緩解一些家庭的焦慮。
03 托幼一體服務，鼓勵彈性辦公
目前，3歲以下嬰幼兒托育難題是很多育兒家庭的困擾。對此，楊成鋼表示，當前中國家庭3歲以下兒童的托育服務需求迫切，但目前3歲以下兒童的托育服務發展不足。此前，3歲以下幼兒的托育和屬於學前教育的幼兒園分開進行管理，屬於不同的管理體制，並歸屬不同的管理主體，導致托幼銜接不暢。而市場化的托育機構又面臨一些現實的問題，比如如何收費和營運可持續的考慮。
此次，《若干措施》提到，增加普惠托育服務供給。開展托育綜合服務中心和公辦托育服務網路建設。積極推行公建民營模式，支援社會力量參與提供普惠、多元、優質托育服務。大力發展社區嵌入式托育。科學規劃托育服務體系，大力發展托幼一體服務，最佳化托育服務精準供給。楊成鋼表示，《若干措施》積極回應3歲以下幼兒的托育難點，推進“托幼一體服務”，將打通幼兒托育和幼兒教育在體制機制上的堵點，實現嬰幼兒托育和教育的有效融合。
當前，一些女性職工考慮到就業等因素，在生與不生之間反覆考量。《若干措施》提出，強化職工權益保障。督促用人單位依法依規落實對女職工特別是孕產期、哺乳期女職工的特殊勞動保護。鼓勵用人單位結合實際採取彈性上下班、居家辦公等方式，營造家庭友好型工作環境。鼓勵有條件的用人單位配建母嬰設施、提供福利性托育服務、組織開展寒暑假期和課後兒童託管活動，積極幫助職工分擔育兒壓力。
楊成鋼解釋稱，此次政策明確提出鼓勵用人單位結合實際採取彈性上下班、居家辦公等方式，平衡考慮企業的用工機制和女職工的就業保護，以保障女性職工的權益保障，正面回應女性職工的擔心和育兒需求。
分析《若干措施》提到的一些具體措施，宋健同樣認為，不少具體的政策，“都比較實”。宋健表示，鼓勵用人單位結合實際採取彈性上下班、居家辦公等方式，以及深入落實“雙減”政策，支援中小學校積極開展課後服務和社會實踐項目，有利於幫助家長和想生育人群平衡好就業與育兒，有利於破解對課後“三點半”的擔憂。現實中，低齡學生的課後“三點半”難題，長期以來困擾不少職工，也是這些年家長普遍反映較多的問題之一。
04 營造生育友好環境
宋健注意到，在生育支援服務政策的四大方面，《若干措施》在其中的兩方面都提到“友好”，其一是營造家庭友好型工作環境，其二是營造生育友好社會氛圍。宋健解釋稱，生育支援措施，不僅集中在政策支援、經濟補貼、就業支援，還包括文化氛圍的支援，後者也同樣重要。當前，就業、家庭、社會氛圍中的一些生育不友好現象，也是影響一部分女性生育意願的因素之一。《若干措施》及時關注並回應現實中的制約因素，並推動建設生育友好型社會。
《若干措施》提出，積極建構新型婚育文化。倡導尊重生育的社會價值，提倡適齡婚育、優生優育，鼓勵夫妻共擔育兒責任。大力倡導積極的婚戀觀、生育觀、家庭觀。紮實推進婚俗改革和移風易俗，破除婚嫁大操大辦、高額彩禮等陳規陋習，培育積極向上的婚俗文化。
楊成鋼表示，《若干措施》關注到生育友好社會氛圍的營造，並提出建構新型婚育文化，這也是近年來其在建言生育支援政策時多次提出的建議之一。楊成鋼解釋稱，當前社會上存在一些消極的婚戀觀和生育觀，這讓一些沒有婚姻經驗的年輕人在考慮是否走入婚姻、是否生育時，會有一些恐婚、恐育的情緒。當前實施人口高品質發展，加強人口和生育政策宣傳解讀，積極回應社會關切，引導積極的、樂觀的婚戀觀和生育觀非常有必要。
高額彩禮現象，是近年來影響婚姻家庭和諧的因素，也是社會關注熱點，中央有關部門相繼出台政策遏制高額彩禮。楊成鋼指出，高額彩禮現象，不僅在農村地區存在，在一些城市也存在，不少年輕人談婚論嫁時遭遇鋪張浪費的婚嫁習俗和高額彩禮等陳規陋習，這種不良的社會風氣，亟須抑制和移風易俗，以培育積極向上的婚俗文化。
不婚和不育的現象，成為一些年輕人的生活方式。楊成鋼進一步指出，全球總體生育率在下降，實際上這也是家庭領域發生的新變化，即社會學上所提出的概念 “第二次人口轉變”。“第二次人口轉變”的出現，受到婚姻文化、個人主義、家庭觀念等多重因素的影響。其主要表現是未婚同居者增多，推遲初婚年齡，生育率下降，婚而不育現象增多。當前破解生育難題，有必要加強倡導積極的婚戀觀、生育觀、家庭觀，加強家庭家教家風建設，推動形成社會主義家庭文明新風尚。 (財經雜誌)