相較於川普這個不確定的外部因素，對立法處理程序的真正挑戰在於，曾經陷入詐欺洗錢醜聞的加密貨幣產業該如何以安全、永續、合規的表現說服大眾

幾年前還深陷詐欺醜聞的加密貨幣產業，在美國的監管政策迎來重要轉折。

當地時間3月13日，美國參議院銀行委員會以18比6的投票結果通過了穩定幣監管法案，這是該法案成為法律的第一步，也是加密貨幣融入美國主流金融市場的重要一步。

法案正式名稱為「指導並建立美國穩定幣國家創新法案」（下稱《GENIUS法案》)，將在聯邦層級對美國穩定幣發行者進行監管。法案中的「穩定幣」是一種與穩定資產（如美元、黃金等）掛鉤的加密貨幣，旨在減少價格波動，提供穩定的價值儲存和交易媒介。最知名的穩定幣是USDT和USDC，兩者都與美元1:1掛鉤，兩者加起來佔到全球穩定幣市值的90%左右。

美國參議院銀行委員會目前的成員包括13名共和黨人和10名民主黨人。除了全部共和黨成員，另有五名民主黨成員亦投票支援該法案，這反映​​兩黨在加密貨幣立法方面達成了一定程度的共識。

在美學者孫遠鑷感到驚訝，“通常而言，美國參議院銀行委員會要對法案進行一兩次聽證會後才會投票，沒想到就這樣不經過聽證直接快速通過了。”

川普無疑是這一輪美國加密貨幣立法的重要推手。

川普在總統競選期間就高調支援“創新和比特幣”，聲稱讓美國成為“全球加密貨幣之都”。 3月7日的白宮加密貨幣高峰會上，川普敦促議員在8月休會前通過穩定幣立法，為美元支援的穩定幣和數位資產市場提供監管確定性。 3月20日，他在紐約Blockworks加密貨幣會議上重申了對穩定幣立法的支援，並表示這將有助於加強美元的主導地位。

在第一個總統任期內，川普曾堅定地反對加密貨幣，抨擊其幣值不穩定，如同“稀薄的空氣”，但他在第二次總統競選期間，發現加密貨幣持有者是一股重要的選民力量，開始承諾支援加密貨幣，並宣佈將接受數字貨幣捐款，以爭取這一群體的選票。

不論立法加速，還是影響大選，都顯示加密貨幣對美國的經濟滲透率和政治影響力持續成長。應該說，加密貨幣產業的發展促使川普順應趨勢，並進一步影響立法和監管。

在加密貨幣世界中,共識機制是確保網路一致性和防止詐欺的關鍵。然而，號稱力挺加密貨幣的川普卻在透過發起貿易戰、挑戰聯邦司法系統等方式不斷打破共識，這不僅給法律的最終通過蒙上了陰影；即便獲得通過，對產業的實際影響力仍未可知。

立法取得突破進展

從參議院提交法案，到川普簽署成為法律，還有許多流程，但目前立法已經聚集勢能，並邁出了重要的一步。

美國國會推出一項新法律往往需要經過漫長的政治角力，在程序上必須在參眾兩院的審議期間經過多次的協商和妥協，兩黨共識越強的法律越容易通過。根據孫遠釗介紹，川普對加速立法的呼籲可能實質影響共和黨籍的議員，因為如果他們不遵從，很可能就會被視為「背叛」。但由於共和黨在兩院目前都只是微多數，法案若要通過，還必須獲得一部分民主黨議員的支援。

兩黨合作正是《GENIUS法案》的突破之處。 3月13日的參議院銀行委員會投票現場，該委員會主席蒂姆·斯科特（Tim Scott）在演講中強調，這是兩黨合作的一次飛躍。根據國會流程，《GENIUS法案》後續需要60票以獲得整個參議院通過，這意味著至少要有7名民主黨人投下贊成票。

雖然有批評指出，該法案會讓亞馬遜等大型科技公司在缺少監管的情況下進入銀行業、破壞金融市場穩定、危害消費者利益，但各方依然推動立法的理由是，發展迅速的加密資產（包括穩定幣）及其相關的商業活動在美國受到監管，但這種監管並不一致，給生態中的企業和個人帶來了不確定性。例如，多個監管機構對加密貨幣的定義各不相同。美國證券交易委員會(SEC) 視之為證券，美國國稅局(IRS) 視之為財產，商品期貨交易委員會（CFTC）則視之為商品。

先前有觀察家認為，《GENIUS法案》通過會較為艱難，因為美國參議院中的銀行家及其盟友會抵制《GENIUS法案》，這群人擔心穩定幣會使銀行失去中介作用，並侵蝕銀行業的市場份額。由於近乎即時的結算時間和更低的交易費用，數位資產在金融和銀行業領域扮演著顛覆力量的角色。

但在法案加速推進前夕，美國的銀行監管機構已開始扭轉反對加密貨幣的立場。

3月7日，美國貨幣監理署（OCC）發佈了一項政策，撤銷了對國家銀行從事加密資產活動的事先批準要求。先前，美國聯邦儲蓄保險公司（FDIC）也宣佈，正在重新評估其監管方式。 FDIC曾向24家有意從事加密相關活動的銀行發出了「暫停」信。 Wachtell, Lipton, Rosen & Katz律師事務所相關負責人認為，這標誌著銀行監理機關對從事加密資產相關活動的銀行的任意禁令突然結束。根據立法節奏，一些傳統金融機構可能會發行穩定幣。

除了參議院，眾議院也有多個有待通過的類似立法草案，最知名的是修訂後的《STABLE法案》（《STABLE Act》of 2025）。上屆國會期間，兩黨曾大力支援穩定幣特定監管框架，即《Stable 法案》。眾議院金融服務委員會主席弗倫奇·希爾（French Hill）於2月發佈了該法案的修訂版。 3月11日，眾議院舉行聽證會，初步討論數個草案的融合。

據歐華律師事務所負責金融科技的律師瑪果·譚客（Margo Tank）、克里斯丁·波吉奧諾（Kristin Boggiano）等五位律師介紹，《GENIUS法案》和《STABLE法案》均旨在為作為支付手段的穩定幣建立法律框架。它們明確了聯邦（或州）許可和監管的要求，包括透明度和1:1儲備標準、贖回和消費者保護要求，以及反洗錢等合規要求。

為了讓這些法案成為法律，「它們需要在各自的議院通過，並在眾議院和參議院通過不同版本的情況下進行協調，然後由總統簽署。」律師們表示。

其中，《GENIUS法案》於當地時間2025年2月4日，由包括參議員比爾·哈格蒂(Bill Hagerty)和蒂姆·斯科特（Tim Scott）在內的兩黨團體發起。該法案根據穩定幣發行規模確定聯邦或州監管機構，對發行人總體上採用了類似銀行的監管要求。

該法案的要點包括，1）將支付穩定幣定義為一種用於支付或結算的數位資產（不屬於「證券」），其與固定的貨幣價值掛鉤；2）為發行穩定幣而尋求牌照的機構建立明確的程序；3）為穩定幣發行者實施儲備要求，儲備金總價值至少等於流通中的穩定貨幣數量，10億美元（Fed）用於存款機構的監管框架，以及貨幣監理署（OCC）用於非銀行發行者的框架；5）允許州級對市值低於100億美元的發行者進行監管，並為超出該門檻的發行者提供豁免程序，以繼續由州級監管等。

3月10日，發起人比爾·哈格蒂又提交了《一項旨在規範支付穩定幣及其他相關事宜的法案》。 3月13日，參議員院理財委員會通過的是這兩個整合修正後的版本，但具體內容，目前尚未公佈。

多位在美關注加密貨幣立法進程的人士表示，從目前的進展來看，在8月前是有可能通過穩定幣立法的，但伴隨川普施加的關稅等政策，不確定性在增加。國際評等機構惠譽3月18日發布最新報告，將2025年全球經濟成長預期下調至2.3%，低於2024年的2.9%，並表示美國發動的貿易戰致全球經濟前景黯淡。

在孫遠鑷看來，《GENIUS法案》目前似乎頗有通過的可能，但現在股市不穩定，對經濟下行的預估很強，可能稍有風吹草動情況就變了。

前述歐華律師事務所金融科技律師也認為，這一時間表可能會受到多種因素的影響，例如數位資產提供者產業（包括銀行業）在當前眾議院草案和參議院法案的具體細節上可能存在的分歧。此外，由眾議員馬克辛·沃特斯（Maxine Waters）提出的一項提案也可能會影響任何推進中的法案的時間表或細節。沃特斯的提案與其他法案的不同之處在於，它要求所有發行人在聯邦層級受到監管，而非其他法案中的州級選項。

美國一些州已開始加快加密貨幣立法。截至3月13日，至少18個州啟動相關立法進程，其中馬薩諸塞州與內布拉斯加州已率先通過實質法案。

德恆律師事務所矽谷辦公室負責人朱可亮對加密貨幣立法前景並不樂觀。在他看來，川普及所在的共和黨有更重要的立法項目——移民法修改、減稅等，穩定幣立法不僅今年8月前很難通過，2025全年都很難通過。

川普的作用被誇大了

川普對於此輪加密貨幣的走勢，無疑起到了重要作用，他既助推了「牛市」漲勢，也帶來了「熊市」預期。但要成功推動穩定幣立法並順利實施，川普角色到底有多大？

自2024年以來，比特幣獲得多重利多。 2024年1月，比特幣現貨平台交易基金ETF獲SEC批准正式推出，成為加密資產類別獲得主流採用的標誌性事件。隨後的2024年4月20日，比特幣於區塊高度840000完成第四次減半。此外，聯準會不斷釋放的降息預期。

受這些因素影響，比特幣價格從2024年初約4萬美元一路上漲。同年11月，川普當選美國總統，更是吸引大量投資者湧入，比特幣價格在12月中旬首次突破10.8萬美元，並維持高點至2025年2月下旬。

正式上任後的1月23日，川普發布行政令，成立一個加密貨幣工作小組，負責為數位資產（包括穩定幣）提出新的監管框架，並探索創建加密貨幣儲備的可能性。該工作小組由美國財政部長、司法部長、SEC和CFTC的主席等人組成。大衛‧薩克斯（David O. Sacks）被任命為白宮加密貨幣和人工智慧主管，負責領導美國在加密貨幣領域的政策和監管事務，薩克斯是知名的矽谷投資人，也是區塊鏈技術的支持者。此外，自2月10日起，SEC已陸續撤銷或暫停十餘家加密公司或個人的訴訟和調查。

但隨後，川普的一系列政策又致使比特幣下跌。由於加密貨幣儲備政策進展不如預期、美國關稅政策愈加激進、經濟前景充滿不確定性等因素，比特幣在達到高點後迅速遭到拋售，逐步回吐漲幅，價格跌至截止日期前約8.3萬美元，較1月的峰值下滑20%以上。部分透過槓桿買入比特幣的投資者，損失尤為慘重。

華泰證券全球科技策略首席分析師黃樂平認為，加密貨幣這類數位資產本身沒有任何使用價值，其核心價值來自於工作量證明（PoW）與數位資產持有者之間形成的共識機制。川普上任以來，威脅對其他國家提高關稅，可能對現有的全球共識機制有一定負面影響。即使美國通過立法，把數位資產加入其戰略儲備，是否能提升民間金融機構和個人對加密貨幣共識，還有待觀察。

但這次加密貨幣的立法突破，已經反映出該產業對美國的經濟滲透率和政治影響力持續成長，川普的政策更多是順勢而為。

根據全球規模最大的資產管理集團之一貝萊德（BlackRock）於2024年1月發布的報告，在12年的發展期間加密貨幣的用戶數已達到3億。同樣的使用者規模，網路用了15年，手機花了20年。

另根據南開大學校長陳雨露2月22日演講，2024年12月比特幣價格突破每枚10萬美元，帶動加密貨幣總市值在短短2年間由8000億美元急劇攀升至3.4兆美元。同時，加密資產總市值對全球六大中央銀行（G6）的流動性比例已經由2009年的少於1%，迅速上升到2024年底的12%。比特幣投資屬性正在由小眾風險資產切換到主流大類資產。川普政府提出的建立策略性比特幣儲備計畫（SBR），只是進一步刺激並強化了這個切換進程。

川普支援加密貨幣的立場也源自於該產業的數億美元政治獻金，近年來，加密貨幣產業透過遊說和公關行銷活動向華盛頓投入了大量資金。

在剛結束的美國大選，加密貨幣選民群體正逐步嶄露頭角並改變政治生態。提供數位貨幣交換和錢包服務的美國上市公司Coinbase在2024年7月11日發布的研究表明，加密貨幣選民的投票意願極為強烈，幾乎每10名註冊選民中就有9人計劃在11月選舉中投下關鍵一票，這一比例是普通選民的4倍。另一方面，六分之一的加密貨幣持有者集中在美國7個關鍵選舉州，Z世代與千禧世代佔擁有加密貨幣的註冊選民總數的65%，約40%的加密貨幣持有者居住在選舉結果易受影響的搖擺州。

在企業層面，以往大選中，華爾街和大型企業一直是美國政治捐款的主要來源。但在2024年，加密貨幣產業也成為重要的一股新生力量。根據美國媒體統計，本次選舉周期，加密貨幣產業籌集了超過2.45億美元的競選資金，來自企業和個人捐款。

根據非營利監管機構Public Citizen的報告，加密貨幣佔企業競選資金總額的近一半，遠超其他任何行業，包括傳統上政治捐款大戶的石油公司和銀行。

加密貨幣的「雷曼時刻」會否重演？

與川普這個不穩定的外部因素相比，號稱對傳統金融具有顛覆性力量，卻充斥著欺詐和洗錢醜聞的加密貨幣行業，在接下來的立法議程中，該如何以安全、可持續、合規的表現，說服更廣泛的利益相關方，才是真正的難題。

2022年11月11日，全球第二大加密貨幣交易所FTX因遭遇行動危機而宣佈破產。同年12月12日，FTX執行長山姆·班克曼-弗裡德（Sam Bankman-Fried）因面臨八項刑事指控，在巴哈馬被捕。這些指控包括電信詐欺、陰謀洗錢以及違反聯邦競選法等。班克曼-弗裡德最大詐欺行為是將FTX交易平台上的客戶存款與自己創立的基金Alameda Research的資產混合在一起。 Alameda Research從FTX交易所挪用了數十億美元的客戶資金。這直接導致FTX儲備資金不足，無法承受客戶兌現的要求，最終使得FTX破產。 2024年3月28日，法院判處班克曼-弗裡德25年有期徒刑。

FTX的破產曾被時任美國財政部長葉倫稱為加密貨幣的「雷曼時刻」。整個加密貨幣行業都在2022年遭受了“寒冬”，行業危機蔓延到幾乎所有相關機構、市場或地區。

要知道，FTX在2021年估值最高時超過300億美元。班克曼-弗裡德曾被譽為“加密貨幣之王”， 入選美國《時代》雜誌2022 年“全球百大影響力人物”榜單。他也是2020年大選中向拜登捐款最多的CEO之一，個人捐贈520萬美元，僅次於彭博公司創辦人麥可·布隆伯格。班克曼-弗裡德曾在拜登任期內遊說民主黨決策者，並於2022年大力推動了《數位商品消費者保護法》（DCCPA）的處理程序。該法案也曾試圖建立對加密貨幣產業的聯邦監管框架，允許美國商品期貨交易委員會（CFTC）對被歸類為商品的數位資產進行更大力度的監督，但FTX 的爆雷使DCCPA 很快就遭到冷遇。

很難說，歷史是否會重演。

至少技術層面的反思與調整已經開始。 《STABLE法案》和《GENIUS法案》將支付穩定幣定義為與固定貨幣價值掛鉤的數位代幣，而不是2022年崩盤的演算法穩定幣。此外，支援穩定幣的儲備必須與其他公司資產分開——這是吸取了FTX崩盤前資產混合的教訓。 （財經五月花）