起底權勢滔天的美國“蓋世太保”
2026 年 1 月 7 日，明尼蘇達州（Minnesota）發生一起涉及美國移民與海關執法局（U.S. Immigration and Customs Enforcement, ICE）的致命槍擊事件。
時年 37 歲、育有三名子女的美國公民蕾妮·妮可·古德（Renee Nicole Good）在一次移民執法行動中試圖駕車離開現場時，遭 ICE 人員開槍射殺。
隨後，民眾對 ICE 暴力執法的憤怒迅速被點燃，引發全國範圍的抗議浪潮。地方官員、民權組織及部分聯邦檢察官紛紛質疑相關執法的合法性與問責機制。
緊接著，在 1 月 14 日，一名來自委內瑞拉的男子在明尼蘇達州明尼阿波利斯（Minneapolis）再次被 ICE 探員開槍擊中腿部。
美國國土安全部稱，該男子在一次交通攔截中試圖逃逸並抵抗執法人員，執法人員不得已才在所謂“防衛情況下”開槍。
這一事件進一步加劇了當地緊張局勢，並引發新一輪民眾抗議。
在川普政府執政期間，ICE 的執法方式與政策取向呈現明顯強硬化趨勢其血腥行為，讓人不禁聯想起上世紀權傾一時的國稅局（Internal Revenue Service, IRS），其在打擊黑幫分子後風頭無兩，也經歷了權力擴張和濫權，最終被國會立法限權。
我們不禁發問：ICE 的權力是否也能被制度約束？其阻礙何在？
ICE 的前世今生
美國移民和海關執法局（ICE）成立於 2003 年，是9·11 事件後美國政府安全重組的產物。
2001 年發生的 “911” 恐怖襲擊暴露了當時聯邦政府內部在移民執法與情報共享方面的體系性漏洞，19 名劫機者均以合法或臨時身份入境，美國現有執法機構未能及時識別潛在風險。這一失敗被視為國家安全體系中的重大問題之一。
為了改變這一局面，美國國會於 2002 年 11 月通過了《國土安全法》(Homeland Security Act of 2002)，啟動了自第二次世界大戰以來最大規模的聯邦機構重組。
該法案於 2003 年 3 月 1 日正式實施，美國國土安全部（United States Department of Homeland Security, DHS）正式成立，本分散在財政部、司法部和海關系統內的移民執法與調查職能被整合進新成立的國土安全部，其下設的機構之一是移民與海關執法局。
並且美國國會還賦予 ICE 民事與刑事結合的權力，以更好地保護國家安全和公共安全。利用這些權力，ICE 的主要任務是通過刑事和民事方式執行聯邦法律，促進國土安全和公共安全，涵蓋邊境管控、海關、貿易和移民。
與公眾固有印象不同，ICE 並非單一的“移民警察”機構，而是由執法與遣返行動局（Enforcement and Removal Operations, ERO）和國土安全調查局（Homeland and Security Investigations, HSI）兩大系統構成。
執法與遣返行動局負責移民法的執行與遣返事務，涵蓋身份識別、逮捕、拘留、保證金管理及遣返執行，重點對象包括被定罪的非法移民、幫派成員、被驅逐後非法重返者以及移民逃犯，並在國際刑警合作框架下追捕海外犯罪嫌疑人。
國土安全調查局則是國土安全部的主要調查部門，擁有廣泛的聯邦刑事調查權限，負責打擊跨國犯罪組織和恐怖網路，調查領域涵蓋恐怖主義、毒品走私、人口販運、金融犯罪、網路犯罪、武器與技術非法出口等。
其制度目標以效率和國家安全為核心，使得 ICE 同時擁有移民執法權與刑事調查權，在聯邦執法體系中佔據獨特位置。
與地方警察不同，ICE 直接對聯邦政府負責，同時它也與傳統行政機構不同，其日常工作高度依賴強制執法工具。這一安全導向的建制邏輯也為其權力擴張提供了基礎。
根據國土安全部和 ICE 官方資料，截至近年，ICE 在全球設有約 400 多個辦事處，擁有約兩萬多名執法和支援人員，其年度常規預算約為 80 億美元左右。
根據川普在去年 7 月份簽署的《大而美法案》(One Big Beautiful Bill），國土安全部將獲得約 1650 億美元的資金，其中針對 ICE 的預算條款在未來四年內總計約為 750 億美元。
該法案還計畫新僱傭 1 萬名執法特工，並為在崗特工在未來四年內合計約 1 萬美元的獎金激勵，官方目標是將年驅逐人數提升至約 100 萬人。
一些左翼團體人士對此評論稱，ICE 很有可能超越美國聯邦調查局（Federal Bureau of Investigation, FBI），成為美國最大的聯邦執法機構。
川普 2.0 的權力氾濫化
自 2025 年川普再次執掌白宮以來，川普政府將移民治理置於其核心政策議程之中，延續並強化了以往對移民問題的強硬立場。
上任當天，川普簽署了《保護美國人民免受入侵》（Executive Order 14159 - Protecting the American People Against Invasion）的行政令，宣佈擴大快速遣返人員規模、對“庇護城市”（Sanctuary City，指北美一些反對驅趕非法移民的市政管轄區）撤銷聯邦資金支援，並對未登記的移民施加更嚴厲的民事與刑事處罰措施。
通過這一系列措施，該行政令在制度上推動聯邦執法機關更高頻率地執行邊境與內陸移民執法行動。
川普政府的移民優先策略主要是對非法移民的大規模拘捕與驅逐指令，要求執法機構提高逮捕數量指標，並擴大在工作場所及社區環境中的突擊式執法。部分地區因此出現聯邦執法人員與地方居民及民權組織的對抗。
與此同時，川普政府通過法律訴訟和部署國民警衛隊等手段，限制了地方政府在限制移民執法上的行動空間。
聯邦政府為推進所謂移民執法目標，將 ICE 和其他聯邦執法力量大規模部署至某些由民主黨執政的州和城市，有報導指出，在明尼蘇達等地部署的聯邦執法人員超過數千人，引發州政府的法律抗爭與政治對立。
據路透社報導，此類部署被批評為將移民執法作為政治動員工具，明尼蘇達大學政治學副教授丹·邁爾斯表示，川普政府第二任期內，其更激進地使用行政權力標誌著聯邦政府與州政府之間的對峙加劇。
川普政府又進一步將無證移民問題與犯罪、毒品走私和恐怖主義風險相聯絡，通過安全化敘事將移民執法塑造為國家安全議題。
這種話語降低了對執法強度與程序正義的政治敏感度，也為 ICE 的權力擴大提供了一個容易被輿論所接受的環境。
同時，強硬的移民執法被用作川普競選宣傳的工具，在這樣的背景之下， ICE 不僅僅是一個執法機構，也成為了政治敘事的一部分。
在推行方式上，川普政府大量依賴行政命令、執法指引和部門內部備忘錄來調整移民執法標準，而非通過國會立法。
這種行政路徑繞過了立法層面的審議與制衡，使 ICE 能夠在較短時間內擴大執法對象範圍、強化行動方式。
同時，隨著部分州和城市採取“庇護政策”來限制地方執法機構配合移民執法，聯邦政府轉而通過 ICE 直接介入地方事務，這反而推動者 ICE 獲得更多的資源與授權，以繞開地方阻力執行聯邦政策。
在這些因素的共同作用之下，ICE 的權力開始氾濫化，其行動的邊界得到了極大的拓展。
第一，其執法對象的界定發生了重大轉變。川普政府時期移民執法政策的實施標準不再僅限於針對有嚴重刑事記錄的無證移民，而是逐步擴展到更廣泛的無證居留者群體。這一變化意味著 ICE 的行動對象增多，執法覆蓋面得以提升。
第二，ICE 的執法強度得以加強，ICE 的日常操作中突襲行動、夜間執法以及針對社區場所和工作場所的搜查頻率顯著提升。
同時，其執法的手段也日益強硬化。2018 年川普政府推動的“零容忍”移民政策對 ICE 執法邏輯的影響深遠，使得 ICE 在執行過程中更加傾向於採取強硬模式，注重行動效力而非程序保障。
與之相伴的是公眾對 ICE 高強度執法方式的持續批評。2026 年明尼蘇達槍擊事件隨即引發的廣泛抗議，則是這一長期趨勢的集中體現。
批評者指出，該事件反映出聯邦執法在缺乏地方監督和透明機制條件下，其權力運行易引發嚴重社會後果。
那麼，在權力擴張之後，是否有辦法可以對其進行限制呢？
氾濫的權力能否被約束？
在美國歷史上，並非僅有 ICE 經歷過權力的擴張與濫用。
早在上世紀，美國國稅局（Internal Revenue Service, IRS）就遭遇民怨後被立法限權的情形。
20 世紀 90 年代中後期，美國國稅局因執法方式強硬、程序不透明，以及納稅人權利保障不足而遭遇廣泛公眾不滿。
多起媒體調查和國會聽證揭露，國稅局在稅務稽查與徵收過程中存在濫用權力的現象，包括過度罰款、強制扣押資產、對納稅人施壓以達成和解，以及缺乏有效申訴管道等問題。
1996–1997 年，美國國會就美國國稅局管理和執法行為舉行了一系列聽證會，揭露了納稅人在與國稅局互動中遭遇的權利侵害問題。
這些聽證會及隨後圍繞 IRS 改革的立法審議過程推動了 1998 年《國稅局重組與改革法案》(Internal Revenue Service Restructuring and Reform Act of 1998, H.R.2676-105thCongress）的通過。
該法案在參議院以一致票通過，並通過建立納稅人權益保護機制等一系列條款回應了公眾和立法機關對納稅人權利保護的關注。由此，“保護納稅人權利”成為一個獲得跨黨派支援的政策議題。
該法案對國稅局的權力和組織結構進行了系統性改革，主要通過轉移舉證責任至國稅局、設立國稅監督委員會、增強納稅人起訴政府及追索民事賠償的權利，有效解決了國稅局權力濫用的問題。
但其成功，主要也是因為在稅收議題具有跨黨派共識，濫權問題也集中在行政程序層面，並且改革並不總是涉及國家安全框架。
限權 ICE 緣何難以實現？
近年來，“Abolish ICE” （廢除 ICE）的口號在部分進步派群體中獲得持續關注，但其在制度層面的實際影響始終有限。
與美國國稅局等傳統行政機構不同，ICE 的權力來源更直接嵌入《移民與國籍法》（Immigration and Nationality Act of 1965）及國土安全立法框架，其執法權限具有明顯的安全化特徵，包括無需地方政府授權即可展開行動、對非公民實施拘留與遣返、以“國家安全”名義開展跨部門協作，以及依照聯邦執法標準使用武力。
這種制度設計使 ICE 不完全受制於地方政府，也較難被州法律有效限制。儘管 ICE 仍受到聯邦內部審查、國會監督和司法訴訟的制約。
但這些問責機制往往具有滯後性、碎片化和高度政治化的特徵，難以及時對其執法行為形成實質性約束。
與被立法限權的美國國稅局相比，對 ICE 進行制度性限權面臨更為複雜且深層的障礙。
第一，ICE 的權力直接嵌入移民法與國家安全法律體系之中，對其進行實質性限權意味著必須重新審議並修改相關核心立法，這不僅涉及法律技術問題，更牽動國家安全、主權與邊境控制等高度敏感議題，其政治和制度成本遠高於針對一般行政機構的改革。
第二，移民問題在美國政治中呈現出高度兩極化特徵。對移民執法強度的立場差異已成為民主、共和兩黨意識形態分野的重要標誌，並被持續用於選舉動員和政治對抗。
在這一背景下，由於缺乏類似“保護納稅人權利”那樣能夠跨越黨派界限的共識基礎，任何針對 ICE 的系統性立法改革，都難以在國會獲得穩定支援。
第三，ICE 的執法行為長期被納入反恐、打擊跨國犯罪、維護邊境安全等安全化敘事之中。這種敘事為其權力運行提供了合理依據，使得對其進行嚴格審查與限權更加困難。
因此，儘管公眾抗議、地方政府抵制也許可以促成局部政策調整，但在現實政治條件下，通過一次性立法對 ICE 進行系統性限權幾乎不可行。
未來，潛在的改革更可能體現在執法方式與程序規範的調整上，而非對其權力的實質性限制。 (民智國際研究院)