暴走的ICE：川普還能控制住局面嗎？

在監獄私營，收支混合的背景下，ICE乃至整個美國的監獄體系，不可避免地形成了一個“百萬漕工衣食所繫”的利益團體。

在之前的文章中，我提到，美國移民和海關執法局（Immigration and Customs Enforcement）在川普的設想當中，是既能鞏固自身基本盤支援，又能削弱對手基本盤的招數。而這幾天，ICE由於在明尼蘇達州再度槍殺一名美國公民，而再次成為風口浪尖。

隨著周五臨時預算逐步到期，民主黨和共和黨再度圍繞預算案展開交鋒——ICE本身擁有美麗大法案（One Big Beautiful Bill Act）賦予的額外預算撥款支援，因此本身去留反而不是問題；然而，由於周五的臨時預算討論決定美國政府會否關門，因此ICE及其上級部門國土安全部（Department of Homeland Security, DHS）的去留問題，不可避免會被拿上檯面討論。

要對ICE問題有深入的認識，就需要討論一系列美國政府的政策。

我們先從中國的政策開始說起。中國有一項政策叫做“收支兩條線”——也即執法部門所獲得的執法罰沒性收入必須全額上繳國庫，執法成本另行統籌後從國庫撥付。《刑法》第六十四條規定沒收的財物和罰金，一律上繳國庫，不得挪用和自行處理」，《行政處罰法》第七十四條規定罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。除依法應當退還、退賠的外，財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項」，都是這一原則的具體體現。

之所以要實施“收支兩條線”，目的是為了防止執法機關出於自身利益進行逐利性執法，通過冤枉好人的形式創收。事實上，近年“遠洋捕撈”現象頻發，很大程度就是由於收支兩條線政策在地方層面失效了——因此也有人大代表建議，將以上兩條法律規定中的國庫明確為中央國庫，避免地方“統籌”罰沒款項。

收支兩條線的進一步體現，就是監獄企業的性質問題。由於監獄犯人勞動的強制性，其勞動成果某種程度上也是罰沒收入的一部分。司法部2003年的《關於監獄體制改革試點工作指導意見》確立了中國監獄“全額保障、監企分開、收支分開、規範運行”的定位，明確監獄企業的首要目標是通過生產勞動改造罪犯，而非創造經濟效益。

但美國不是這麼幹的。作為羅斯福新政的一部分，美國聯邦監獄局（Federal Bureau of Prisons，BOP）在1934年成立了美國聯邦監獄產業公司（Federal Prison Industries，1977年開始以UNICOR之名營商）。UNICOR的性質，類似於國內自負盈虧的事業單位——它不拿納稅人的撥款，完全靠出售監獄囚犯製造的產品（如家具、軍服、電子元件）來維持營運。如今UNICOR生產的商品包羅萬有，已經和一般日用品生產商別無二致。

但是，UNICOR並非一家完全自負盈虧的單位。一方面，其人事任命由聯邦決定，使得人事任命不完全決定於財務表現；另一方面，根據美國法律，美國聯邦政府需要優先採購UNICOR生產的商品，當且僅當UNICOR沒有提供時，方可對外發標。

這就使得事情逐漸荒謬起來。如今美國政府財政支出愈發愈高，又不敢採購“中國製造”，只能動起監獄勞工的歪主意。畢竟，UNICOR只需要支付每小時一美元不到的極低薪水給囚犯，其“奴隸級”的勞動力成本和美國本土企業相比“優勢”明顯——甚至比中國企業還要便宜一些。這麼幾輪下來，UNICOR逐漸成為了美國政府供應鏈中不可或缺的一環，楞生生導致了“戰略依賴”。例如，在海灣戰爭和伊拉克戰爭期間，UNICOR生產了大量的裝備；換言之，如果監獄囚犯不夠，UNICOR 就會面臨“勞動力短缺”，進而影響國防訂單的交付。

這種做法其實不利於私營中小企業——UNICOR的成本更低，政府還要優先採購UNICOR監獄產品——這會導致與之競爭的私營工廠倒閉，從而使得守法公民失業。但是在火燒眉毛的背景下，川普也顧不上中小企業了。

這種依賴性使得聯邦政府在“維持高監禁率”上有了私心動機——政府不再因為“改造罪犯、打擊犯罪”而關押人，而開始因為“需要廉價勞動力維持國防和行政成本”而關押人。在行政需求直接依賴於剝削罪犯的勞動成果的背景下，擴大監禁幾乎成為了必然結果。

那麼問題來了，監禁誰呢？肯定不能街上隨便抓人，這是違反第五修正案的。政府最後一想，柿子要撿軟的捏——非法移民本來就有“非法進入美國”的原罪，抓起來再好不過了；同時，其他罪犯的監禁期限受到刑罰限制，但是非法移民的監禁期限可以藉著“無法確認身份”的由頭近乎無限延長。在這樣的模式下，ICE自然就有了需求：美國政府需要抓人，而且只有抓非法移民，才能儘可能不受司法制約。

但是這裡還有一個問題。UNICOR作為事業單位，其成本是透明的。水至清則無魚，真要把成本效益算得這麼細，官員就沒法腐敗了。這催生了美國一大獨特的行業——私營監獄。

之所以私營監獄會興起，是因為與原先自營的體系相比，私營監獄通過“承包”的形式，將囚犯的“剩餘價值”私有化了——這使得利益團體有了足夠的利益空間，自然愈加壯大。如今，私營監獄領域竟然誕生了兩家上市公司——GEO Group和CoreCivic，實在是世界獨一無二的奇事。

這種被稱為“監獄工業綜合體”（Prison-Industrial Complex）的政商複合模式，已經形成了完整的閉環。在監獄私營，收支混合的背景下，ICE乃至整個美國的監獄體系，不可避免地形成了一個“百萬漕工衣食所繫”的利益團體，尾大不掉地寄生在美國的政治制度上。而這樣的寄生體系，勢必會在美國社會帶來愈加嚴重的矛盾——畢竟當一個政府將罪犯視為“資產”而非“問題”的時候，很多政策的背景邏輯都會大有變化。 (FT中文網)