2026年7月9日，中國國務院正式印發《“十五五”碳達峰行動方案》（下稱《行動方案》）。作為中國落實2030年前碳達峰目標的最後一個五年行動綱領，《行動方案》明確指出，“十五五”時期是實現碳達峰的關鍵期、攻堅期，並圍繞能源結構轉型、重點行業和領域減排及制度機制創新等方面作出系統部署，旨在為如期達成碳達峰目標及後續的碳中和遠景夯實基礎。
《行動方案》以目標量化、路徑具體、責任壓實為基礎，建構了“十五五”時期綠色低碳轉型的行動框架。從核心思路來看，“替代”存量和“擴張”增量是貫穿《行動方案》的一條主線。
Part 1
能源結構：壓減化石能源，擴增清潔能源
在總體要求中，《行動方案》明確提出穩步實現煤炭和石油消費達峰，意味著傳統化石能源的消費增長空間將被鎖定。此外，《行動方案》錨定兩大核心指標，包括“到2030年，中國單位中國生產總值二氧化碳排放比2025年降低17%”和“非化石能源消費佔比達到25%”。這兩項指標與“十五五”規劃綱要中關於綠色低碳的兩項約束性指標一致，表明中國正著力推動清潔能源增量發展，能源結構轉型由此按下“加速鍵”。
在加快能源結構調整最佳化方面，《行動方案》明確了四項重點任務：大力推進非化石能源開發；加快提升電力系統新能源消納能力；深入推進煤炭消費清潔替代；持續最佳化油氣消費結構。這四項任務，既通過大力發展非化石能源擴張清潔能源增量，又通過深入推進煤炭消費清潔替代有序壓減化石存量。
針對新能源電力消納和煤炭消費替代兩大難題，《行動方案》分別部署了省間電力互濟和煤炭消費清潔替代兩大工程。前者著力打通新能源外送通道，破解能源產地與用電負荷逆向分佈的結構性矛盾；後者以電氣化和清潔化改造為抓手，推動煤炭從主體能源向保障性、支撐性、調節性能源轉變。兩者分別解決電送不出去和煤降不下來的問題，共同構成能源結構調整最佳化的關鍵支撐。
《行動方案》還提出了虛擬電廠調節能力達5000萬千瓦以上的目標。這一目標在2025年4月發佈的《關於加快推進虛擬電廠發展的指導意見》中已明確，該意見同時提出到2027年中國虛擬電廠調節能力達到2000萬千瓦以上的階段性目標。同時，《行動方案》指出發展綠電直供模式，鼓勵零碳園區、零碳工廠和工業企業開展綠電直連，進一步拓寬綠電消納管道。
Part 2
重點行業和領域：改造傳統產業，培育新興產業
在推進產業綠色化、低碳化方面，《行動方案》統籌推進傳統產業“替代”與新興產業“擴張”。一方面，推動鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、石化化工等傳統產業實施節能降碳改造，淘汰落後低效產能和工藝裝置；另一方面，加快培育氫能、綠色燃料、碳管理服務、數智低碳技術等新興產業。同時，高標準推進零碳園區和零碳工廠建設，並明確推進算力設施綠色低碳轉型及循環經濟助力降碳。
算力設施是數字時代用電量增長最快的領域之一。據國家能源局統計，2025年中國算力中心總用電量達1700億千瓦時，預計“十五五”時期中國算力用電量年均新增1000億千瓦時以上，到2030年預計達8000億千瓦時，約佔全社會用電量的6%。人工智慧產業的爆發式增長，正使算力從資訊基礎設施轉變為能耗大戶。《行動方案》提出的思路是“算力設施與可再生能源協同”。在“擴張”方面，推動新建算力設施主要使用非化石能源電力；在“替代”方面，推動未達標設施改造，有序淘汰落後低效裝置。
在深化重點領域綠色低碳轉型方面，《行動方案》對建築、交通等領域作出系統部署。在建築領域，城鎮新建建築全面執行綠色標準，推進建築太陽能一體化，並重點提出低碳零碳供熱製冷和綠色照明工程。供熱製冷和照明是建築運行碳排放的兩大核心環節，《行動方案》以此為抓手推動建築用能結構深度調整。在交通運輸領域，零碳運輸走廊建設值得關注，《行動方案》聚焦貨運量大的國家高速公路和普通國道建設零碳公路運輸通道，並同步推進零碳水運通道建設。
公路貨運的難點在於清潔能源補給設施不足，以及新能源重卡等車輛規模化應用尚不充分。《行動方案》對症下藥，提出淘汰作業車輛和非道路移動機械等老舊交通工具等“替代”措施，並支援包括新能源重卡規模化應用，完善充換電、綠色氫氨醇加注等補能設施在內的“擴張”措施。水運貨運量大、低碳潛力突出，是拓展清潔運輸空間的重要方向。《行動方案》提出發展電動、液化天然氣、生物柴油、綠色甲醇等多元動力船舶，體現了堅持多能互補和有序替代的務實思路。此外，《行動方案》還部署了公共機構節能降碳和鞏固提升生態系統碳匯能力等工作，形成多領域協同發力的綠色低碳轉型格局。
Part 3
制度機制：健全制度體系，創新市場機制
在強化支撐保障方面，《行動方案》針對現存法規標準和制度體系進行修訂、完善與健全等迭代工作（“替代”），包括通過修訂節約能源法、可再生能源法、公共機構節能條例等法律法規，完善碳達峰碳中和標準體系、綠色金融標準和資訊披露要求、價格政策，健全溫室氣體排放因子更新制度、國家及省級地區碳排放年報制度、中長期綠證、綠電交易制度等一系列措施；同時，建立一批新的制度機制（“擴張”），如《行動方案》提出建立統一規範的產品碳標識認證制度、重要資料動態監測預警制度、發電側可靠容量補償機制、反映調節能力的需求響應價格機制等，建設國家碳排放資料綜合管理系統、碳足跡背景資料庫等。
在這一部分的專欄中，《行動方案》強調碳達峰碳中和基礎能力提升工程。國家碳排放資料綜合管理系統旨在打通各領域資料壁壘，提升碳排放等資料的時效性和精準性；國家溫室氣體排放因子資料庫則是為了提升碳排放核算的本土化精度，並解決以往依賴國際資料核算的偏差問題。
對於如何落實，《行動方案》從壓實地方責任到開展綠色低碳全民行動，再到深化綠色低碳國際合作，建構了上下聯動、內外貫通的行動路線。政府層面，以《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》作為關鍵抓手，要求各地方制定省級“十五五”碳達峰行動方案，將考核結果與幹部選拔任用掛鉤，形成自上而下的壓力傳導機制；社會層面，綠色低碳全民行動引導公眾和企業將綠色轉型融入日常、化為常態，形成自下而上的自覺響應；國際層面，在深化既有多邊框架的基礎上，拓展綠色投資、貿易合作和綠色絲綢之路等領域，從外部建構開放共贏的綠色合作網路。通過這三個層面協同發力，可以為碳達峰目標的如期實現提供堅實的組織實施體系。
(第一財經研究院)