2008年國際金融危機以來，從歐巴馬政府“再工業化”到川普政府“美國優先”，再到拜登政府“供應鏈韌性”戰略，美國不斷加碼推動製造業回流，對全球產業鏈格局帶來巨大擾動。系統梳理美國“回岸倡議”機構的回流項目庫，分析相關宏觀資料，回流效果已初步顯現，關鍵行業領域的趨勢性苗頭值得高度關注，去“中國化”的供應鏈佈局應積極應對，其背後蘊含的製造業競爭優勢動態變化更應引發中國的高度重視。面向未來，對中國保持全球第一製造大國優勢、築牢工業和製造業根基、推動製造業加快轉型升級等重大問題，深入分析美國製造業回流能夠帶來有益的啟示和借鑑。

美國製造業歷經20世紀五六十年代的繁榮鼎盛後外遷調整逐步“空心化”的過程，到2008年國際金融危機時期製造業多項指標停滯、波動甚至下滑，直至2010年觸底後開始回穩或呈現趨勢性回升，2020年以來更為明顯，政策驅動下的回流“成效”已有初步展現。

（一）製造業增加值小幅加速提升

2010—2021年，美國製造業增加值年均增速1.8%，高於國際金融危機前（2000—2009年）1.6%的平均增速水平，且波動幅度減小。尤其川普政府執政後，2017、2018年增速分別為3.3%和4.2%，均超過當年GDP增速（2.2%、2.9%）。在新冠疫情影響下，2020年出現-4.5%的負增長，2021年迅速反彈至6.7%，且高於GDP增速（5.9%）。製造業增加值規模首次邁上2.5兆美元的新台階，佔GDP比重和佔全球比重均從2009年前的較快下降變為2010年後的相對穩定。

（二）製造業就業人數由降轉升，呈現“V形”反轉

美國製造業就業人數從2010年的1159.5萬人增加至2022年的1293.4萬人，增加133.9萬人，而危機前10年（2000—2009年）則減少580.5萬人，實現“V形”反轉。“回岸倡議”機構資料顯示，2010—2022年，回流製造業企業公告的新增就業崗位近160萬個，估計已僱傭100萬人（從公告到僱傭約有2年滯後期），佔此期間製造業新增就業人數的四分之三，相當於2022年製造業總就業人數的近8%。

歐巴馬以來3屆政府期間，回流帶來的就業崗位呈階梯式增長。年均新增崗位數從歐巴馬時期（2010—2016年）的6.2萬個，增至川普時期（2017—2020年）的16萬個，再到拜登時期（2021—2022年）的30.7萬個。2022年，新增36.5萬個，預計2023、2024年保持在約35萬個，政策累積成效正在顯現。

（三）製造業私人投資增速顯著提高

2010—2021年，美國製造業私人固定資產投資年均增長4.4%，大幅高於危機前10年（2000—2009年）的年均增速1.6%，投資波動幅度則大幅減小（除2016、2020年分別小幅下降0.3%和0.1%外，基本保持正增長）。2021年，投資額達6023億美元，比上年增長13.2%，高於全社會固定資產投資增速10.4%，佔其比重提升0.3個百分點至12.3%。

美國財政部報告顯示，2021年底至2023年4月，美國實際製造業建築投資翻了一番，且大部分新增製造業建築投資來自電腦與電子等高端製造與“新賽道”領域，特別對機器人和自動化技術的投資加大。根據美國自動化協會的資料，2020—2021年，美國機器人採購訂單激增67%。除依賴機器人技術的汽車企業，塑料、半導體、電子、金屬甚至食品和其他消費品等行業的需求量也大幅增加。2022年，北美公司訂購了近4.5萬台機器人，比2021年增長11%。

2010—2022年，美國貨物貿易出口額年均增速5.3%，高於危機前10年（2000—2009年）的年均增速4.4%。特別是2021、2022年，出口比上年增長分別達到23%和18.4%。2022年，出口額較上年增加4552億美元。其中，有優勢的領域，如民航客機增加47億美元、航空發動機增加72億美元、電氣裝置增加62億美元，其他醫藥裝置、測控裝置、電腦等出口表現也較為突出。

二、美國製造業回流的主要特點

美國政府推動製造業回流在行業領域上有所側重，在回流來源地和目的地上均表現明顯“意圖”，這將對全球產業鏈和供應鏈格局帶來巨大擾動和深遠影響。從相關製造業企業選擇回流美國的綜合影響因素觀察，也折射出全球未來製造業競爭比較優勢的變化。

（一）從回流行業看，電動汽車產業鏈、半導體產業鏈、戰略性關鍵礦產等領域回流標誌性項目多、帶動性強

美國製造業回流涉及的行業領域較為廣泛，從紡織服裝、塑料製品等傳統領域到電腦及電子產品、醫療裝置等高端領域均有回流。近年來，若干重點領域的回流趨勢值得高度關注。

1.汽車行業回流成效明顯。美國汽車行業增加值佔製造業增加值的比重已從2009年的2.8%提高至2021年的6.4%。2020年以來，拜登政府從零開始建立完整的電動汽車生態系統，電動汽車項目投資明顯增加。“回岸倡議”機構分析顯示，2021—2022年，以電動汽車為主的運輸裝置製造回流企業399個，增加7.7萬個工作崗位，電動汽車電池相關製造企業回流也顯著增加。

2.電腦及電子回流的重點產品轉向晶片製造。電腦及電子行業增加值佔比從2009年的13.1%提高至2021年的13.4%，回流的重點產品從手機、電腦到太陽能、光伏再到半導體、晶片。2021—2022年，回流企業405個，增加7.3萬個工作崗位，以晶片製造企業為主。而化學產品領域的回流項目亦包含眾多電解液、隔膜、塗層等晶片製造相關化學品。

3.戰略性關鍵礦產的回流逐漸增多。電動車電池涉及的鋰礦以及稀土、鈷等佔有較大比重。2021—2022年，回流庫中與鋰相關的新聞條目數126個，與稀土相關的16個。

（二）從回流來源地看，主要來自亞洲，中國是第一來源國，日本、德國、韓國等製造業企業赴美直接投資步伐加快

“回岸倡議”機構統計顯示，2010—2022年，從亞洲回岸的企業創造的就業崗位佔報告來源地總崗位數的72%，其中，來自中國的佔52%。亞洲FDI創造的就業崗位佔FDI創造的總就業崗位的48%（中國16%、日本16%、韓國10%），西歐則佔38%（德國15%）。

中國為美國製造業回流第一來源國。13年間回岸企業973家、創造就業崗位8.77萬個，中國直接投資企業472家、創造就業崗位12.74萬個，分佈在美國製造業的17個行業領域，排在前5的是電腦及電子、電氣裝置、運輸裝置、紡織業和化學品行業。

回流項目中高端行業和關鍵產品佔比不斷提高。2020年以來，晶片及關鍵材料，電動汽車電池，醫藥等明顯增多。與之相關聯，美國對中國的進口依賴度不斷降低。美國從中國進口的比重從2015年的18%降至2022年的14.3%，而從墨西哥、越南等國家的進口份額分別從2000年的10.5%、0.7%增加到2022年的12.7%、3.2%。

（三）從回流目的地看，美國正在推動形成“本土回流+近岸回流+友岸回流”格局

1.本土回流主要流向美國南部和中西部。2010—2022年，回流企業合計超過7000家，創造就業崗位超過120萬個（佔回流創造就業崗位的76%），涉及手機、電子、電氣、生物製藥、電動汽車及電池、半導體、太陽能等多個行業領域。過去2年，約有三分之二的電動汽車項目投向南部，該地區正成為新的底特律。這兩個地區成為主要回流地，得益於相對較低的工資（作為傳統工業基地的中西部，產業工人多，年薪5萬～6萬美元的收入水平較灣區11萬～12萬美元低得多）。

南部靠近墨西哥灣，也有較多低工資水平的移民工人、低價土地以及低價能源，如有些州電價低於中國。美國能源資訊署2022年10月資料顯示，田納西州的平均工業電價為每度6.89美分（約合人民幣0.48元）。另外，相關州政府給予較大力度的綜合補貼，如佐治亞州承諾向現代電動汽車工廠提供價值18億美元的補貼，包括收購土地、土地整備、建設基礎設施和工人培訓等方面。企業補貼監督機構Good Jobs First在2022年統計了51項州級電動汽車補貼方案，為該機構自1980年有記錄以來見證的規模最大的補貼潮。美國曆來對每個新創造的工作崗位補貼約為5000美元，但在電動汽車項目上卻達到3萬美元左右。

2.近岸回流主要流向墨西哥和加拿大。2010—2022年，向墨西哥回流的企業在400家以上，創造10多萬個工作崗位。主要分佈在汽車零部件、紡織服裝、家具等多個行業領域，其中，80%來自亞洲。向加拿大回流的企業在100家以上，創造3萬多個工作崗位。以礦產開發企業、汽車等為主，78%來自亞洲。反映在貿易上，2010—2022年，美墨貿易總額年均增速7.3%，從墨西哥進口年均增速7.5%，2022年更是分別達到19%、19.6%的高增速，危機前的2000—2009年分別為4.5%和4.95%。2023年上半年，美國自中國的進口額減少超過20%，15年來中國首次跌落榜首，而墨西哥則首次成為美國第一大進口國。美墨利益融合度和產業鏈相互嵌入程度高。相關研究顯示，美國從墨西哥進口的產品中有40%的零部件是由美國製造的。美加間貿易總額年均增速4.7%，從加拿大進口年均增速5.2%，2022年則分別達到19.9%和22.5%的高增速，危機前的2000—2009年分別為2.1%和1.44%。

3.友岸回流在亞太地區主要包括IPEF的成員國越南、印度、印尼、馬來西亞、泰國等國家。部分企業迫於高額關稅，被迫從中國轉移到越南、印度等國家。反映在貿易上，2020年以來，美越、美印貿易額高速增長。2020—2022年，美越貿易額增速20.5%、從越南的進口增速23.8%，美印貿易額增速9.6%、從印度的進口增速10.7%，均較大幅度高於2010—2019年的增速。

（四）從回流驅動因素看，非財務成本因素的影響力上升，政府激勵成為重要動因

企業作出回流決策的影響因素複雜多樣。“回岸倡議”機構將其分為10大類，不同時期相關影響因素的重要程度有所變化。2021—2022年回流項目分析顯示，政府激勵、勞動力供給或培訓、供應鏈風險、生態系統協同等的重要性加快提升。如，在2022年項目中，“政府激勵”被企業引述348次，成為最重要的驅動因素。“自動化技術”成為重要的影響因素，智能製造、工業機器人等顯著抵消美國製造的勞動力成本劣勢，這或將重新定義未來製造業發展的競爭優勢。高盛最新報告顯示，如果類人機器人一天工作20小時，到2030年將完全覆蓋美國勞動力短缺的問題。“製造或工程聯合創新研發”也較多被企業引述，表明越來越多的企業看重美國的研發創新資源，這也是美國的優勢所在。

具體分析美國3屆政府任期，從中國回流項目的影響因素也有差異。

歐巴馬時期的回流以市場驅動為主，加上中國逐漸上漲的勞動力成本，以及國際金融危機後美國政府因“製造業空心化”問題鼓勵製造業回流。2008年國際金融危機後，中國勞動力成本上升導致的產業轉移開始出現，一部分轉移到越南等成本更低的國家，一部分開始回流到美國等發達國家（主要為貼近本土市場）。如，受勞動力成本影響大的紡織服裝業在2010—2016年間回流項目較多，而2020—2022年回流項目已明顯減少（回岸倡議機構報告分析稱已經“應回盡回”）。總體上看，這一時期的回流以市場因素為主導，回流速度相對較慢（為不露聲色的“涓滴”轉移），而“工資上漲”則是企業反映較多的直接動因。

川普時期的加速回流主要可歸因於高額關稅。期間製造業項目回流速度加快，主要因為川普政府對中國超過3000種、超過3000億美元的產品加征關稅，該時期美國製造業增加值增速、製造業就業人數等顯著提高。同期，中國向越南等東南亞國家的產業轉移也加速，越南甚至成為中美之間的橋樑。如，光伏、輪胎、電子企業加速向越南轉移。

拜登時期回流受政府政策激勵因素影響較大。以基建法案、晶片法案和通膨法案為代表，美國出台史上力度最大的產業支援政策。據經濟學人測算，未來5年美國每年在產業支援政策上的支出將達1000億美元，較政策出台前翻一番，佔美GDP的0.7%，超過法國、德國、日本等產業政策忠實踐行者。半導體、電動車電池、醫療健康、清潔能源等關鍵產業項目及產業鏈上的上下游企業加速回岸，來自中國的FDI項目也較快增加。如，台積電赴美設廠，要求其產業關聯企業關東鑫林、長春石化集團也赴美投資。

需要指出的是，儘管有貿易摩擦、政策驅動、國家博弈等外因，但滿足美國本土市場需求始終是中國企業投資美國的重要內因。如2016年，福耀玻璃在美國投資設廠，生產的玻璃主要為滿足當地汽車廠商的需求。中國中車、海爾公司等優勢企業赴美投資，亦有拓展海外市場需求的重要考量。

製造業是實體經濟的基礎，是國家經濟命脈。習近平總書記強調“任何時候中國都不能缺少製造業”。黨的二十大報告指出，堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化，加快建設製造強國。製造業發展對中國社會主義現代化強國建設至關重要。

美國高舉國家安全大旗，推進製造業回流重振已見成效，對全球產業鏈供應鏈格局帶來巨大擾動，成為全球化發展重塑中的重要變數因素。與此同時，英國、法國、日本等發達國家跟進效仿，疫情後紛紛出台政策吸引製造業“回岸”，印度、越南等加快產業項目的佈局引進，更增添了重塑處理程序中的複雜程度。這對中國而言無疑更是重大挑戰，需要作出戰略應對、系統謀劃。保持製造業總體穩定、穩中有升，對當前穩固疫後復甦基礎以及中長期積蓄內生功能至關重要，已成為中國加快建構現代化產業體系命題中的應有之義。

（一）戰略層面的再定位與再謀劃

1.全球再工業“軍備競賽”的大背景。以美國製造業回流為典型代表的這場“軍備競賽”，不僅對傳統的中國製造帶來挑戰，“去中國化”的產業鏈佈局更是劍指高技術領域、高端製造環節等，力圖搶佔中國製造業向高技術升級的發展空間。中國參與國際競爭，先進製造業絕不能丟，尤其是在智能化、綠色化等前沿領域更要當仁不讓、迎難而上，為“彎道超車”“換道超車”厚積薄發。

2.中國新型工業化的新要求。在全球經貿產業格局變革重塑的關鍵時期，中國工業化仍未完成卻已開始“去工業化”（近10餘年，製造業增加值佔GDP比重不斷回落，由2011年的32.1%下降為2020年的26.3%，2021—2022年小幅回升至27.7%）的情況，應引起各方高度關注。大部分省份均面臨“去工業化”問題。過去30年來，北京、上海、吉林的製造業比重持續下降，除青海和內蒙古等少數省份製造業比重仍有上升外，其餘26個省市的製造業比重均呈現“倒U型”曲線。面向未來，全球第一製造大國的產業鏈基礎優勢應進一步鞏固，並在內需市場高水平供需平衡和外需市場高水平增量拓展中提升發展。在中國推進新型工業化的處理程序中，應前瞻謀劃戰略性、基礎性、先導性領域的重大佈局，尤其是電動汽車、半導體、戰略性關鍵礦產等關鍵產業鏈環節更要加大力度。

3.製造業是科技創新的“扶梯”。美國的製造業回流與其研發優勢具有較強的邏輯關聯，製造業企業看重美國的研發資源，而作為研發成果應用載體的製造業又為其進一步保持研發優勢提供重要支撐。從這個意義而言，中國要實現科技自立自強，保證產業體系自主可控和安全可靠，突破“卡脖子”技術瓶頸，均離不開製造業提供轉化應用的場景和載體，並結合市場需求反饋技術革新的方向。近期，拜登政府的對華投資限令靴子落地。限令禁止或限制美國在半導體和微電子，量子資訊技術，人工智慧3大高科技技術領域的對華投資。這也進一步凸顯了核心技術突破的緊迫性與重要性。

4.穩增長需要製造業的“定盤星”。製造業構成經濟增長的底盤，是穩增長的壓艙石。從全球截面資料看，製造業增加值佔比越大的經濟體經濟增長速度和穩定性通常更強。這也就是過去常說的“無工不富”。如果製造業比重過快下降，即使研發比重非常高，但由於沒有產業承載科技創新的轉化，大量的創新投入也無法轉化成長期的經濟增長。從近年來經濟發展實踐看，必要的製造業增速對穩增長的邊際作用不可小覷。若任製造業佔GDP比重下降、規模萎縮，可能會形成慣性，則經濟也難以實現高品質發展。從這個意義上講，“保持製造業比重基本穩定”應作為長期導向性目標，並形成共識，盡力而為、組合發力。

（二）依託戰略縱深做好製造業發展的區域梯度組態

在製造業發展上，中國擁有高度完整的產業鏈體系、高度完善的基礎設施體系以及相對高效率的人才勞動力支撐。更為重要的是，廣闊的腹地亦形成製造業梯度組態的騰挪空間。因此，推動製造業新一輪發展，應進一步建構“全國一盤棋”佈局，基於不同區域的基礎稟賦與優勢條件等，既錯位互補，又聯動融合，共同支撐中國向製造強國的邁進。

1.加強東西聯動，推動中西部相對低成本地區加快製造業發展。美國製造業回流主要流向南部和中西部人工、土地、能源等成本相對較低的區域，而中國中西部地區與美國類似，電力、網際網路、多載公路等已實現較好普及，在綜合成本方面相較越南等東南亞國家仍具有優勢，具備承接東部轉移產業的基礎條件。通過加強東西聯動，發揮各自比較優勢，能有效促進區域間要素資源雙向流動和高效組態，形成更大的合力效應。

2.通過生產效率、產品附加值提升等手段推動東部沿海等相對高成本地區進一步發展製造業。智能製造、工業機器人等正重構生產流程和組織模式，也在重新定義製造業的內涵。儘管成本高、勞動力缺失等問題仍在影響美國製造業回流的處理程序，但自動化技術也正在成為驅動製造企業回流美國的重要因素，如美國服裝製造正通過整合3D列印、聚合物、物體姿態估計、自動化控制、機器視覺、深度學習和智能資料分析技術等提升效率、避險成本，這為上海等高商務成本地區發展製造業提供了新的思路。高成本地區可依託數字孿生技術應用、通過工業網際網路平台賦能的“智能工廠”避險成本影響。同時，高技術含量、高附加價值產品通常能夠以較高產出覆蓋較高成本，這些產品的生產更需要區域創新能力、人才獲取便利度、市場成熟度、專業服務水平等方面的支撐，而這些正是上海等東部沿海地區的長板優勢。

（三）瞄準高生產效率、高定價能力、高服務融合的製造業重點發力

美國推動製造業回流的過程，並不是簡單的製造環節“遷移”，其背後蘊含著未來製造業的升級方向及競爭優勢的變化。這也為中國發展製造業提供了啟示。中國要扭轉製造業下滑勢頭，鞏固提升製造業在經濟中的比重，在夯實製造業基礎的同時，應進一步聚焦重點發力，深化佈局那些能夠形成面向未來競爭優勢的製造業項目，持續最佳化產業結構，加快培育新的增長點，提升傳統產業在全球產業分工中的地位和競爭力。具體而言，順應未來製造業智能化、綠色化、融合化發展趨勢，進一步拓寬視野，加快戰略性叢集佈局。

1.提高生產效率的製造業。即以智能製造提高勞動生產率、以綠色製造提高“碳生產率”的製造業，用高效率獲取高利潤。

2.高定價能力的製造業。即以高研發投入、高技術含量提升產品附加值，在市場上具有較強“壟斷性”特徵和品牌價值的製造業，用高產出覆蓋高成本。

3.高服務融合的製造業。即能夠承載研發成果轉化、生產性服務賦能的製造業，從而用高融合催化製造服務聯動升級。應當指出的是，製造業佔經濟比重不應僅來自製造環節，生產性服務業的高度發達也是其重要組成部分，通過生產性服務業為製造業賦能，也是高端產業引領功能的集中體現。這對於具有綜合服務優勢的相關中心城市，更是其製造業發展的重要組成。

（四）新一輪製造業發展應走出全新的路徑模式

中國工資成本越來越高、土地越來越貴正成為不可逆轉的事實，以往利用低成本優勢發展製造業的路徑亟須調整。應跳出傳統思維方式，打破傳統路徑模式，將重心轉向提升製造業整體發展能級和重塑製造業未來新的競爭優勢上。

1.從注重相對成本轉向注重綜合效率，系統建構製造業友好型發展環境。不拼成本拼效率，充分發揮基礎優勢，揚長補短，建構更高標準的基礎設施系統，前瞻謀劃佈局對未來製造業發展有支撐的數字基建、算力設施等基礎設施項目。推動工業用地提容增效，推廣新型產業用地模式，打造有梯度的空間載體體系，通過“工業上樓”、打開容積率、彈性/混合供地、盤活閒置/低效用地等方式，釋放出適合製造業發展的載體，既為重大項目、龍頭企業、鏈主企業等匹配足夠的優質空間，也為中小製造業企業保留合適的發展空間。制定有力有效的政策組合，在研發製造雙向賦能、金融資本支援、人才隊伍穩定等方面建立長效機制，研究針對新動能培育的政策儲備。

2.在增強根植性、形成生態上持續下功夫。製造業的發展與結構轉型升級是相對的“慢變數”，美國從歐巴馬政府開始推進製造業回流，10多年方初顯成效。中國面向未來推動製造業發展，也應在形成戰略共識的基礎上堅持長期主義，瞄準目標、久久為功。持續深耕重大項目、鏈主企業、龍頭企業，加大叢集式招商力度，延伸產業鏈條，集聚充滿活力的專精特新、隱形冠軍等企業，以“塔尖”帶動“塔基”不斷做大，在形成生態系統的過程中增強根植性。在傳統產業升級上持續用力，對“傳統”和“新興”，不應機械地簡單劃分，而是既著眼於搶佔未來產業發展先機，培育先導性和支柱性產業，又高度重視汽車製造、機械電子、石油化工等重點產業，尤其是為數位技術、工業網際網路和綠色低碳等賦能其發展創造更多的條件。

3.支援國內企業高水平走出去拓展全球市場。中國製造業發展已到了全球佈局的階段，應鼓勵和服務有優勢、有需求的製造業企業走出去開展戰略性海外投資，拓展全球市場。推動“一帶一路”共建國家基礎設施的聯通，為製造業國際產能合作的人員、物料、產品和資訊的流通奠定基礎；與東道國共同開發新市場，逐步建構最大程度實現雙邊或多邊共贏的國際製造業分工的新框架。同時，增強對發達國家產業政策、貿易政策的跟蹤和預測能力，進一步發揮上海走出去和引進來的“橋頭堡”地位，做好國內國際雙循環戰略連結，鼓勵專業服務機構幫助國內有實力的企業搭上美國製造業回流“便車”主動出擊赴美投資，變產品輸出為資本和產能輸出，更多企業走出去以推動新增量引進來。

4.積極建構中國的“區域+朋友圈”供應鏈體系。助力供應鏈上的核心企業抓住區域經貿協作的契機，尋找具有成本收益和技術優勢的一級供應商，建構更寬廣的“友岸”供應鏈網路體系，增強區域供應鏈韌性。鼓勵企業積極開展供應鏈“備鏈”計畫，通過重新設計並最佳化全球供應鏈的生產、採購、銷售等環節，戰略性增強自身競爭力以及與全球供應鏈網路上子公司的協同性。鼓勵企業適度打造垂直一體化生產供應鏈，統籌兼顧效率和生產供應鏈的安全韌性。 (國家發展改革委宏觀經濟雜誌社)

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