歷經兩個月的公眾諮詢，一本藍色封面的小書，試圖改變香港規劃未來的方式。

9月16日，香港特別行政區行政長官李家超，在特區立法會公佈了《香港特別行政區經濟和社會發展第一個五年規劃（2026-2030年）》（下稱《五年規劃》），該文提出五大主要目標，包括經濟發展取得新突破、國際競爭力和影響力持續提升、北部都會區建設加速提效、民生福祉顯著改善，以及融入和服務國家發展大局取得重大進展。

這份約6萬字的檔案，緊扣“國家所需、香港所長”，與香港市民更為熟悉的綠色《施政報告》同日發佈，共同勾勒香港未來五年的發展路徑。

李家超表示，香港首份五年規劃聚焦經濟發展與民生福祉，是著眼未來、主動對接國家發展戰略、鞏固提升香港自身優勢的重要部署。

香港特區第一個五年計畫中的五個主要目標

過去，香港習慣以年為周期，通過《施政報告》安排明年的計畫，又通過《財政預算案》決定錢花在何處。香港也從來不缺更長遠的發展藍圖，早在2021年公佈的《香港2030+：跨越2030年的規劃遠景與策略》（下稱：《香港2030+》），即為土地、基建與產業發展設定了跨越十年左右的框架。

但既然香港一直都有規劃，那麼，《五年規劃》的特殊之處在那？

長期從事城市與區域發展研究的香港中文大學香港亞太研究所副研究員紀緯紋告訴南風窗，香港是希望通過第一個《五年規劃》，配合治理機制的改革，重塑香港治理與發展的模式。五大主要目標並不是全新的，而是在現有基礎上，通過納入一個新的制度框架，有系統、成體系地推動它們進一步的發展。

《五年規劃》值得關注的，是它對“有為政府”與“有效市場”結合的推動力。

以下，是南風窗與紀緯紋的對話：

南風窗：您過去研究香港城市治理時曾提到，過去的治理體系越來越難及時掌握產業和社會環境的變化，也提及香港應該從“被動回應”轉為“主動規劃”。在這個背景下，香港出台《五年規劃》的現實需求是什麼？

紀緯紋：要回答這個問題，首先要釐清目前香港市民的需求是什麼，他們怎麼看待實現這些需求的方式，以及他們的想法會不會隨著時間變化發生改變。

過去，市民可能更多覺得要通過自己的努力，在市場裡拚搏和爭取。香港也經常講“獅子山精神”，此路不通，便自己找另外一條路。

但現在可以看到一個變化，越來越多市民遇到問題時，開始向政府尋求支援。比如現在經常會聽到的，許多市民希望政府多給予青年“向上流動”的機會。這樣的訴求，在四五十年前沒有那麼突出。

隨著整個城市發展模式、經濟社會環境不斷變化，市民越來越希望政府進行合理、適度的干預，但是具體應該干預什麼，如何干預，干預到什麼程度，在《五年規劃》出台之前，香港社會其實一直沒有形成特別明確的共識。

過去香港談得更多的，是土地、房屋、社會流動性、就業和金融地產霸權問題，但在長期強調“大市場，小政府”階段的香港，無論是行政機制還是治理理念，都缺乏一套有效干預的機制。

所以今天，香港是希望通過謀劃第一個《五年規劃》，配合治理機制的改革，改變整個香港治理與發展的模式。

南風窗：香港過去主要通過《施政報告》和《財政預算案》來部署安排，也有過《香港2030+》等長期發展戰略。那麼《五年規劃》與原有長期規劃之間的區別是什麼？要解決的問題是什麼？

紀緯紋：香港過去的中長期規劃，往往比較集中在某一個具體領域，規劃之間比較零散。基本上是當下已經出現了某些問題，政府再根據香港當時的環境和條件做出被動回應，再對未來做出一點點規劃。

問題就在於，這些配合著短期周年政策的中長期工作，能不能對香港整體發展，形成一個系統性的謀劃？我認為過去是沒有做到的，或者說即使有這樣的嘗試，效果也並沒有那麼理想。

比如說《香港2030+》的規劃，主要是面向土地和基建發展的空間發展規劃。這類規劃主要解決的，是一片土地怎麼開發，怎麼建設交通和房屋基建等等問題，但沒有全面綜合地考慮香港這座城市未來發展方向，包括未來要發展的產業是什麼，這些產業所需的用地多少與類型，所需的人力資源與政府財政支援。

所以，對香港來說，《五年規劃》與過去的長期規劃是不一樣的。

我的理解是，《五年規劃》是一把傘，而且是特區政府主動打開、認準認定方向打開的傘。以前是出現問題後再處理，現在是政府先主動選擇一個發展方向，再圍繞這個方向組織政策和資源。

對政府內部，它要解決的是行政體繫條塊上不協調的問題，以及整個政府能夠圍繞一個事先確定的目標，在未來持續推進的問題。

對外，《五年規劃》回應了香港社會內部的聲音，比如住房供應、青年向上流動，“地產霸權”和“金融霸權”等問題的解決。這些反映出香港過去的發展模式在資源分配和資本流向上存在最佳化空間。

《五年規劃》不只是要緩解社會問題。更重要的是，它要把社會上的各種資源，真正動員到政府已經確定的發展方向上，通過《五年規劃》這一新的治理模式與理念，以改變調節模式（mode of regulation）。

也就是說，《五年規劃》是讓香港，從過去更加依賴市場自行決定資源流向的模式，轉向政府更加主動的模式，政府要引導資本在應有的領域合理積累，資源朝目標方向投入，並關注財富合理分配問題。

從這個意義上說，這和過去香港的發展模式相比，是比較大的改變。

南風窗：制定了五年的目標後關鍵在於執行，但《五年規劃》中許多項目不是一個部門就可以完成的。過去香港在跨部門推進項目中，常見的問題是什麼？香港現有的行政架構夠不夠支援《五年規劃》？

紀緯紋：部門協調一直是香港比較頭疼的問題。

問題主要體現在“部門本位主義”，事不關己，絕不勞心。只要一件事越過了自己原先的職責邊界，第一反應基本上是：麻煩你找另外一個部門的人處理。這不僅發生在不同政策局、不同部門之間，同一部門內部也會有類似情況。

這與香港原先的行政體系設計有關，也和公務員文化和問責制度有關，大家都會考慮職業風險，也就會有“不多做就不容易出錯”的思維。但目前我們需要更多跨部門協作，統籌成本也就變得更高。

不過政府也嘗試解決這個問題，已經出現了一些行政主導的、高層次的跨部門協作委員會，有些甚至由政務司司長、財政司司長，乃至行政長官統籌。

但我認為真正的挑戰是，即使行政長官和司長們有跨部門協作思維，希望推動改革，但如果真正負責執行的中高層和基層公務員沒有同步改變，那麼整個行政體系還是會按照既定的規則、流程和辦事方式運行。這不一定是公務員的問題，很多時候只是他們已經習慣了按照既定程序辦事。

也就是說，如果整個思維方式和工作機制都沒有發生變化，僅僅增加一個新的協調機構，並不能真正解決問題。

但過去一兩年裡，特區政府已經做了不少嘗試，比如對公務員推出KPI等等。

在未來五年，配合《五年規劃》，無論是通過問責機制，還是鼓勵的積極性措施，香港特區政府會慢慢地，一步步從相對容易的、急需的地方開始入手，改變這一套老舊的機制。

香港銅鑼灣遊人如織/圖源：視覺中國

南風窗：香港首份五年規劃從2026年實施，但現屆港府任期將在2027年屆滿。且五年一任行政長官，四年一屆立法會的周期也意味著，第一份五年規劃將要經歷：行政長官換屆、立法會換屆、每年一次的財政預算與施政報告。

當各個關鍵周期並不重合時，怎樣保證《五年規劃》能夠持續執行？

紀緯紋：香港是中國的特別行政區，香港特區政府需要向中央負責。行政長官上任後，也需要由中央任命，才可以就任。

在“愛國者治港”的原則下，行政長官最關鍵的一項任務，就是把香港發展好，同時幫香港服務好國家發展。所以現在經常講“國家所需、香港所長”。意思是，香港要利用自身的優勢去回應國家發展的需要，同時也借這個過程發展好香港自身。這是一個非常重要的前提。

在這個基礎上去理解《五年規劃》的持續執行，就比較容易理解。

《五年規劃》負責確定宏觀的發展方向，周年的《施政報告》和《財政預算案》就把五年的目標分解為年度工作，配套相關資源。

另外行政長官和立法會之間，分工合作，共同推動規劃的落實，立法會同時監督政府工作。按照實際發展情況，再調整、跟進相應的工作。

所以政府換屆或者立法會換屆，並不會成為五年規劃實施中特別大的問題。澳門就是一個很好的例子，澳門的五年規劃周期與特區政府任期也不完全重合，部分規劃也是跨越兩屆特區政府，但大部分規劃目標也能夠達成。

無論是香港還是澳門，定好了預期的發展大方向，不會因為小周期的更替，發生根本性的改變。因為無論誰擔任行政長官，最基本的任務還是做好發展香港，服務國家的工作。

南風窗：《五年規劃》裡明確提到，“定期對《五年規劃》實施情況進行監測、評估、考核，並根據實際情況對五年規劃進行中期調整”。那麼那些內容應該被視為五年規劃中相對穩定的部分，那些內容又應該允許根據環境變化改變？

紀緯紋：這涉及我們如何理解“長周期”和“短周期”的問題。我舉一個生活化的例子。

一個人二三十歲的時候，一般大家都建議保持相對積極、進攻型的投資策略，這個大方向是不會改變的。但每一年，可以根據不同基金的表現和外圍的國際經濟形勢，微調資產配置。比如某年某年股票市場好，那麼債券市場的投入比例就小一些。

也就是說，具體的配置可以變，但長期的發展方向不會改變。一個30歲的人，不會因為某年的市場波動，就把投資模式從進攻型調整為防守型，除非他的年齡、人生階段或者外部環境已經發生了根本變化。

《五年規劃》也是同樣的道理。它所確定的中長期戰略方向，不會因為某一年經濟或者社會出現了短期波動，就發生翻天覆地的改變。

就香港這份五年規劃而言，現在確定了五個主要目標。我相信未來五年，這五個大目標本身不會改變，但具體戰術、政策工具以及具體指標，是可以根據實際情況進行合理調整的。

尤其要考慮到，香港是一個外向型經濟體，會受到國際市場和全球經濟環境變化的影響，很多經濟變數並不是香港特區政府可以調控的。

所以這次《五年規劃》設定的22項主要指標中，有17項是預期性的，僅有5項是約束性的。如果香港真的把這些高度受外部市場影響的經濟指標確定下來，反而未必合理。

南風窗：既然規劃裡的指標多是預期性目標，那麼五年以後，我們應該怎樣衡量《五年規劃》的效果如何？

紀緯紋：《五年規劃》是香港首份類似的規劃，它需要保留一定的靈活性，讓政府能夠從過去的治理方式，逐步過渡到新的治理方式。

香港特區政府有權根據實際情況，對規劃做出調整，這個調整是“按需調整”。如果兩三年後發現，實際情況已經與制定規劃時的判斷，出現了明顯的不同，原來的目標已經變得不切實際，那就應該調整。

目前看到大部分是預期指標，反而說明了這份規劃是從香港的實際情況出發的。如果只是為了追求完成指標，把所有的指標都定為剛性約束，反而政府有可能被數字束縛住，也無法真正促進香港的發展。

現任行政長官李家超也曾在採訪中指明，約束性指標必須達成，未能達成則需問責，而預期性指標則是體現方向性和引導性，政府儘可能調動全社會的資源，去推動實現。

過去的香港，很少出現政府動員全社會力量，去共同實現某一個中長期任務的情況。這是香港的第一次嘗試，這個過程我們也需要積累經驗。

規劃過程中出現需要調整的環節很正常，關鍵是發現問題後，香港要及時回應新問題，調整做法，最後基本把《五年規劃》的主要目標都好好實現。

如此，《五年規劃》和周年制的《施政報告》和《財政預算案》也形成了呼應。

《五年規劃》代表的是一種穩定性，香港可以穩紮穩打地，有序推進既定目標；每年的《施政報告》和《財政預算案》又體現一種靈活性。政府可以根據實際情況，靈活變動，及時回應問題，而不是盲目地跟著最初設定的目標一路做到底。

要判斷效果如何，我更傾向於這套搭建起來的新治理方式（《五年規劃》《施政報告》《財政預算案》的制度框架、跨部門乃至城際協作機制；政府市民的雙向參與），是否成功落實。以及是否能夠及時、有效地完善甚至解決，推進過程中出現的問題。

當然，指標體系的完成情況仍然是重要參考，但我認為不應該成為唯一，甚至不是首要的標準。

發展和治理體系的有效改變，實現“有為政府”的目標，並配合“有效市場”，推動香港經濟產業持續高效發展，便是非量化但明確的成果。

南風窗：《五年規劃》開篇便提到要對接國家“十五五”規劃。但香港本身的法律體系、財政與市場制度與內地存在差異。如何理解“對接”？香港在那些方面應該對接，那些方面反而應該保留自身的特點，以更好地拉動香港及粵港澳大灣區的發展？

紀緯紋：我的理解是，“對接”，指的是香港要對接國家的發展方向和宏觀政策，對接國家的大戰略，而不是對接某一個非常具體的、微觀的指標或者做法，也不是香港在某一種具體發展方式上與珠三角城市完全一致 。

國家對於香港和澳門一直有長期的定位，就是要利用好兩制的優勢，以香港、澳門所長的方面，來支援國家的發展。

香港與內地城市在許多產業活動、民生事務上會不斷融合，這便要求通過《五年規劃》進行規則與機制上的引導與對接。但具體到一些諸如科創指標，金融會計標準和貨幣制度等方面，國家也需要香港保留獨特性，香港自己也需要保留這種獨特性。

畢竟香港要發揮的是國內國際雙循環樞紐的作用，保留獨特性一方面可以更好地對接全球，以服務國家經濟發展，另一方面也可以吸引國外的投資者和人才來到粵港澳大灣區。

而且粵港澳大灣區客觀上有一個特點，就是投資者可以進行選擇不同的制度。這是全球其他三個灣區都沒有的特色，也是一種優勢。

深中通道城市天際線/圖源：圖蟲·創意

南風窗：如果規劃順俐落地，香港市民在本地生活，以及粵港澳大灣區居民在跨境生活上，可能會感受到那些具體變化？

紀緯紋：《五年規劃》其實是香港一種創新的治理手段，希望能夠引領相關經濟持續發展，讓經濟更有競爭力，社會更和諧等等。

不過我們要考慮的一點是，香港其實是一個體量不小的經濟體，就像一艘比較大的船。要讓它改變方向，其實是需要時間的。所以也不能說，《五年規劃》完成之後，香港馬上會發生翻天覆地的變化。這是不現實的，我們要管理好預期。

對於香港市民而言，比如就醫等待時長會縮短，公屋輪候的時間也會下降；長者不論在香港還是在大灣區（比如中山市、江門市），都會有更多、更好的養老選擇。

從整個大灣區的角度來說，未來一小時生活圈應該會深化兌現，比如高鐵班次可能會越來越多，或許有機會接近地鐵的模式，不需要提前購買某一班次列車，持票就可以上車。

交通的選擇也會越來越多，未來幾年還會陸續見到北環線、港深西部鐵路等等，十月也會啟用新皇崗口岸。總之人員往來和資訊流通，都會更加便利。

民生之外，我們可以很明確地看到在北部都會區，特別是河套區一帶，產業、科研方面的互動，資源要素的流動越來越快。過去資金跨境不方便，研發相關的實驗材料、科研樣本等跨境流動有限制等問題，在未來五年，也會有比較明顯的改善。

總的來說，還是會看到很多變化。粵港澳三地會高度融合，大部分要素的流動會更加自由、有序流動，最終真正將粵港澳大灣區這個概念落地、成為世界上區域發展的一個品牌。  (南風窗)

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香港，變化發生