•
12月11-12日，在京召開的中央經濟工作會議分析了當前經濟形勢，部署明年經濟工作。會議指出，面對外部壓力加大、內部困難增多的複雜嚴峻形勢，2025年中國將實施更加積極有為的宏觀政策，穩定預期、激發活力，推動經濟持續回升向好，高品質完成“十四五」規劃目標任務，為實現「十五五」良好開局打牢基礎。會議釋放的十大政策訊號值得關注。
訊號1：著力實施有針對性的舉措，全方位擴大國內需求
會議指出，「要大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求」。與去年年底中央經濟工作會議措辭相比，今年的會議延續了提振消費和擴大內需的要求；但今年將「全方位擴大國內需求」放在了明年各項重點工作的首位，凸顯了擴內需的重要性。同時擴大了提振內需的範圍，目標是全方位而非局部，充分體現了當前內需對國民經濟發展的不可替代的重要支撐作用。會議要求明年主要圍繞以下幾個方面開展工作：
一是實施提振消費專項行動，推動中低收入群體增收減負，提高退休人員、城鄉居民養老金水平，增加醫保補助，通過發行超長期特別國債所帶來的財政撥款，提高困難居民收入，有效地促進消費；二是加力擴圍實施「兩新」政策，創新多元化消費場景，以更大力度的財政補貼力度，推動大規模裝置更新和大宗耐用消費品以舊換新，拓展和提振國內電信、醫療、養老等服務消費，提振居民消費支出能力；三是更大力度支援「兩重」項目，利用好超長期特別國債資金和裝置更新專項貸款資源，擴大製造業投資能力；四是適度增加中央預算內投資，以政府投資有效帶動社會投資，加大基礎設施建設的投入。五是持續用力推動房地產市場止跌回穩，通過降低房貸利率及最佳化購房門檻，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力，盤活存量用地和商辦用房，推動住房及其相關耐久財消費支出，降低房地產下行對經濟成長的拖累程度。
2025年在全方位支援政策的推動下，預計將有更多的財政貨幣資源用於支援消費擴張，消費復甦勢頭向好，內需改善支撐經濟成長。居民存量房貸利率的下調將為居民部門其他消費支出提供了空間。在更積極的財政和適度寬鬆的貨幣政策協同推動下，基建和房地產投資增速可能有所回升，新質生產力發展推動製造業投資積極向好。內需貢獻大幅增加將有力抵消外部衝擊，是經濟成長維持韌性的主要引擎。
訊號2：科學理性地推進新質生產力發展，避免「內卷式」競爭
會議提出，「以科技創新引領新質生產力發展，建立現代化產業體系」推動科技創新與產業創新融合發展」。新質生產力是以新技術、新經濟、新業態為主要內涵，集「創新+質優」於一體的先進生產力，是中國經濟未來高品質發展的動力源。這次中央經濟工作會議將科技創新和新質生產力作為明年排序第二的重點工作，充分體現了中央對於加速科技創新和建設現代化產業體系的緊迫感和決心。
為更好發揮科技創新引領作用，推動新質生產力發展，2025年中國可能重點開展四方面工作：一是繼續加強基礎研究和關鍵核心技術攻關，超前佈局重大科技項目。開展新技術新產品新場景大規模應用示範行動，包括開展「人工智慧+」行動，培育未來製造、未來資訊、未來材料、未來能源、未來空間和未來健康等產業。二是健全多層次金融服務體系，進一步完善科技金融體系建設，促進科技與金融深度融合。一方面，積極壯大耐心資本，透過以股權投資為主、「股貸債保」連結的方式，吸引社會資本參與創業投資，梯度培育創新企業。另一方面，充分發揮國有大型商業銀行對於科技創新支援的綜合優勢。自2024年9月以來，相關部門多次表示將對國有大型商業銀行補充資本金，這將大大增強國有金融對國家重大科技任務和科技型企業的金融支援能力。第三是積極運用數位技術、綠色技術改造提升傳統產業。中國是製造業大國，傳統製造業增加價值約佔全部製造業比重的80%。在數字經濟與實體經濟深度整合背景下，傳統製造業實現數智化、綠色化深度融合與協同發展，將成為經濟高品質發展的重要引擎。四是綜合整治「內卷式」競爭，規範地方政府和企業行為。這次中央經濟工作會議將整治「內卷式」競爭放在科技創新和新質生產力部分，顯然有很深的用意。一段時間以來，國內各地圍繞發展新質生產力和建設現代化產業體系，紛紛推出了新興產業和未來產業群集規劃，聚焦於半導體與積體電路、新能源汽車、下一代人工智慧、低空經濟、生物醫藥、量子資訊等熱點賽道。其中不少地方政府對於發展相關產業缺乏基礎條件，屬於低水準重複建設和「內卷式」招商。近年來，「千軍萬馬搞晶片」的後遺症已逐漸顯現。預計明年中央有關部門很可能會從全域利益出發對此進行規範引導。
訊號3：持續深化經濟體制改革，增強經濟發展韌性
會議提出「積極發揮經濟體制改革牽引作用，推動標誌性改革舉措落地見效」。針對改革，會議要求守正創新、先立後破，即是要持續、穩健地全面深化經濟體制改革，其中重點強調了國企改革、支援民營經濟、規範涉企執法、完善全國統一大市場、促進平台經濟發展、財稅體制改革、資本市場投融資綜合改革等七個面向。
會議提出要「統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力」。「十八大」以來，中國財稅體制改革推進取得重大進展，預算管理制度逐步完善、稅收體系不斷最佳化、財政體制更加科學。明年中國將繼續統籌推進財稅體制改革，加速建立健全與中國式現代化相適應的財政制度，更好地發揮財政政策調控宏觀經濟的積極作用。可能會探討建立政府債務預算管理體系，將政府投資規劃、舉債計畫、還本付息安排等全過程納入預算管理，提高預算管理的完整性、統一性、規範性；健全稅收制度，將進一步規範稅收優惠政策，完善對重點領域與關鍵環節支援機制；最佳化調整中央與地方的事權與稅權，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係；增加地方自主財力，拓展地方稅源；完善財政轉移支付體系，增加一般性轉移支付，適度擴大地方財政自主權。
會議提出「高品質完成國營企業改革深化提升行動」，該專項行動將進一步加快推進國企改革步伐，做強做優國有資本和國有企業。明年國企改革將更著重國企功能定位，強調堅守主責、做強主業，持續提升持續創新能力及價值創造能力；引導國有資本加大對科技創新、先進製造、公共服務、應急能力、民生改善、國防安全等重點領域與方向的投資，集中稀缺資源發揮國企的核心功能。
會議還提出要「深化資本市場投融資綜合改革」，延續並擴展了先前「落實金融體制改革」的要求。當前資本市場面臨中小企業尤其科創企業融資難度較大、中長期資金供給不足、投資者保護力度不夠、投資信心不如預期等問題，需要持續深化投融資機制與體制改革，打通中長期資金入市卡點堵點。明年將進一步加強保護投資者合法權益，加大現金分紅監管，提升投資者投資收益，嚴格規範投融資行為；引導國有資本與社會資本積極參與投資重點領域，穩步推進生態環保、農業水利、市政設施、能源設施、資訊和民用空間設施、社會事業等領域的投資運營市場化；明年IPO節奏可望提速，增強一級市場融資活力，支援科技創新、醫藥、先進製造、新材料等領域優秀企業融資。
訊號4：擴大高水準對外開放，聚焦穩外貿穩外資
會議強調，「擴大高水準對外開放，穩外貿、穩外資」。儘管「穩外貿」「穩外資」在歷年中央經濟工作會議上都會不同程度地提及，但在明年特殊的國際政治經濟環境下，其重要性和緊迫行又高於以往。
2024年底，隨著聯準會降息、美國大選等相繼塵埃落定，世界經濟在消除部分不穩定性和不均衡性的同時，又迎來了新的不確定性和嚴峻挑戰。展望2025年，各種「灰犀牛」「黑天鵝」風險交織疊加，不可避免會對世界經濟和中國經濟產生重要且深遠的影響。其中，川普重新選出這一「灰犀牛」有可能對全球貿易、投資帶來巨大的衝擊和威脅。首先，美國單方面加關稅的對象較為廣泛，有可能引發多個國家和地區的群體報復，席捲全球的貿易戰將不可避免。其次，在2024年初步修復的全球供應鏈將面臨更嚴重的破壞，除中國、歐盟、日本等商品及零件供應終端外，越南、墨西哥等全球供應鏈上的重要節點國家也將因「斷鏈」受到沉重打擊。再次，以WTO為代表的全球貿易體係將進一步邊緣化，全球化或出現難以逆轉的倒退。各國將不得不尋求新的多邊、雙邊或區域性貿易機製作為替代品。最後，根據IMF等機構測算，如果出現非常嚴重的「脫鉤」和大規模貿易戰，最終可能會導致全球GDP和消費者購買力出現巨大損失，而這反過來又會進一步削弱對國際貿易的需求。
面對上述外在挑戰和衝擊，在「把自己的事做好」、擴大內需的同時，也需要在外資、外貿領域作出前瞻性和針對性調整和應對。從中央的佈局戰略重點來看，一是有序擴大自主開放和單邊開放，穩步擴大製度型開放，推動自由貿易試驗區提質增效和擴大改革任務授權，加快推進海南自由貿易港核心政策落地。二是積極發展服務貿易、綠色貿易、數字貿易。深化外商投資促進體制機制改革。與商品貿易相比，中國服務貿易常年逆差，佔全球比重也較低，因此服務貿易是未來中國擴大出口的潛力來源。 2023年，中國服務進出口總額6.57兆元人民幣，較去年成長10%，服務貿易規模創歷史新高。第三是穩步推進服務業開放，擴大電信、醫療、教育等領域開放試點，持續打造「投資中國」品牌。四是推動高品質共建「一帶一路」走深走實，完善海外綜合服務體系。
訊號5：統籌推進新型城鎮化建設，穩定擴大消費與投資
會議提出，「統籌推進新型城鎮化與鄉村全面振興，促進城鄉融合發展」。為了著力擴大內需，促進內循環加快速度，城鎮化建設和鄉村振興仍是重要抓手。根據會議的精神，明年中國將運用財務資源繼續加快農業轉移人口市民化，農村居民轉市民將大幅提升其消費層級，包括住房、衣著、交通、教育、醫療及其他服務業支出將大幅增加，預計每年農村轉移民眾人口享有的公共財政保障支出規模將提高50%以上。同時，市民化加速將帶動城鎮基礎設施建設和保障房建設投資需求的增長，超大特大城市積極穩步實施城中村改造，是改善民生、擴大內需、推動城市投資的重要舉措。預計平均每年農民轉市民將拉動GDP成長率約1個百分點，這對步入中高速發展的中國經濟而言貢獻會十分顯著。
會議提出，「大力實施都市更新」、「發展現代化都會圈，提升超大特大城市現代化治理水準」、「支援經濟大省挑大樑」。這意味著明年在財政政策的強力支援下，重點城市將承載更多經濟發展任務，加力實施城中村和危舊房改造項目，增加城市內部基礎設施建設投資，加快保障性住房建設，盤活存量用地及商辦用房，優化住屋供給結構。結合城鎮化帶來的居民消費和投資增量，預計明年新型城鎮化建設將帶動新增消費和投資超兆元。
會議強調為了推動鄉村振興，要「因地制宜推動興業、強縣、富民一體發展，千方百計拓寬農民增收管道。」政策旨在針對農村建設投資、保障農產品供給方面加大支援力度，審慎推動有條件的地區推行農村宅基地改革，提升農戶財產性收入。預計明年加大中央財政向地方財政的轉移支付力度，規模將達到11兆元左右，其中部分資金將為農村建設提供支援，以擴大農村基建和科研投入，保障農民基本收入。金融業也將不斷加大農村經濟發展的支援力度，央行可能會再度追加支農支小再貸款規模，商業銀行及金融機構支農貸款規模可望逐步增加，以持續支援農業薄弱環節。
訊號6：防範化解重點領域風險，緩釋總體風險水平
會議再度強調要有效防範化解重點領域風險，牢牢守住不發生系統性風險底線。 2024年底的10兆元化債安排能夠較大程度上降低地方政府債務負擔，2025年地方債務風險將明顯下降。本次會議重點在於部署了房地產市場風險與中小型金融機構風險的處置問題。
關於房地產市場風險，會議主要做了三方面管控工作的安排：一是有效刺激需求端，充分釋放剛性及改善性住宅需求潛力。明年將加力實施城中村和危舊房改造，改善居民居住條件的同時維持房地產項目投資規模增長；持續推進房貸利率與公積金貸款利率下行、降低相關稅費、增加多孩家庭購房補貼等充分釋放購屋需求。二是合理控制供給端，合力控制新增房地產用地供應及推進存量商品房處置工作。明年更積極的財政政策將持續加大財政資金投入，擴大專項債使用範圍和使用幅度，增加對房企閒置土地的收儲規模，推進城投公司收購存量商品房作為保障房，中央將予以更大力度的財政支援。第三是推進企業端模式升級，建構房地產發展新模式。明年將持續推進完善各地住房發展規劃，以人定房，以房定地，以房定錢，實現「人、房、地、錢」要素的有效聯動；金融體係將持續增加白名單信貸投放規模，改善房地產企業及其供應鏈企業資金狀況；有望推進制定相關法律，有序推進現房屋銷售模式；建立並完善房屋體檢、房屋養老金、房屋保險等製度，有序搭建相關基礎性制度，提升房屋安全保障能力；進一步加大保障性住房建設和供給，增加高品質房屋供給，滿足新市民、青年、外來務工人員等各類群體的住房需求。
會議提出「穩妥處置地方中小金融機構風險」，明年將持續強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管和持續監管，可望增發超長期特別國債或地方專項債用於補充中小金融機構核心資本；加速推進金融穩定保障基金的建設工作，加強「兜底」防護，提升市場信心。會議再次強調了“央地協同合力打擊非法金融活動”，明年將嚴格落實強監管、嚴監管要求，中央與地方同責共擔、協同配合，打擊非法集資、非法放貸、違規減持、虛假金融廣告等違法行為，保障金融市場的穩健發展。
訊號7：高品質達成經濟成長目標，為「十五五」開局打牢基礎
這次中央經濟工作會議明確指出，當前中國正處於外部壓力加大、內部困難增多的複雜嚴峻形勢，2025年要“實施更加積極有為的宏觀政策”，與2023年底中央經濟工作會議相比體現了更多主動性。這次會議總基調提出“要堅持穩中求進、以進促穩，守正創新、先立後破，系統整合、協同配合”，既要有效落實已經出台的政策，還要準備好推出更多有針對性的增量政策，各部會、中央及地方之間要做好協同配合，增強經濟成長的內生性動能。
從長期來看，中國要在「十四五」收官之年達成預期目標實現2035年遠景目標，跨越中等發達國家門檻，經濟必須保持4.5%以上的增速，明年GDP增速目標設在5 %左右為宜。這意味著「十四五」時期人均GDP累計成長幅度將超過三分之一，為「十五五」時期的發展打下堅實基礎。從中期來看，未來幾年全球地緣政治局勢撲朔迷離，歐美貿易保護主義抬頭，以傳統中低端外貿出口方式拉動經濟成長的模式難以保持足夠競爭力。為此，中國將擴大高水準對外開放，深化外商投資促進體制機制改革，加大創新政策支援力度，建構現代化產業體系，綜合提升全要素生產率。短期來看，要做好防範化解外部衝擊的準備，穩定預期、激發活力，有效提振內需，擺脫通縮局面。為此明年的經濟工作重點將更多側重於擴大內需，實施更加積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，打好政策“組合拳”，加強財政、貨幣、就業、產業、區域、貿易、環保、監管等政策及改革開放措施的協調配合，提高政策整體效能，更好地發揮好消費的基礎作用，增加「兩新」、「兩重」領域政策支援力度，以科技創新引領新質生產力發展，促進國內、外雙循環的平衡性，高品質完成既定成長目標。
訊號8：財政政策更加積極，財政赤字將突破4%
會議提出明年要“堅持穩中求進工作總基調”，“實施更加積極有為的宏觀政策”。明年外部環境變化帶來的不利影響可能加深，國內需求提振仍有一定難度，產業結構轉型升級進入深水區，中國經濟穩定成長將面臨不小壓力。為此，中央及時調整了宏觀政策基調，將實施更積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，加強超常規逆周期調節，全方位擴大國內需求，穩定預期，激發市場活力，防範化解重點領域風險和外部衝擊。這次對宏觀政策的適時調整有較好的前瞻性，明年宏觀政策施政思路將更加積極，操作工具更加豐富，實施力度更大，更有針對性、有效性和綜合性，一系列積極有為的組合拳有助於緩解內外壓力，推動中國經濟平穩較快成長。
會議提出明年要實施更積極的財政政策，「提高財政赤字率」釋放較強的財政擴張訊號。 「更積極」意味著財政政策“持續用力、更加給力”，將採取比2024年更大力度的政策措施以達到有效刺激消費、擴大投資、穩外貿、穩外資的政策目標。我們所理解的財政擴張措施將主要從四個方面著手。一是“提高財政赤字率”，明年可望安排4%以上財政赤字率。除了2020年的3.6%與2021年的3.2%之外，中國實施十五年之久的積極財政政策所安排的赤字率均為超過3%，財政政策有較大的擴張空間。明年中央對赤字率管控約束將適度放寬，進一步加大財政支出強度，全年可望安排赤字規模5.5兆元以上，廣義赤字率可能升至10%以上；同時也將釋放政策加碼積極信號，穩定市場預期，增強主體信心。二是“增加發行超長期特別國債”，明年規模可望超過2兆元。一部分將繼續用於支援「兩重」項目和「兩新」政策實施，推動大規模裝置更新、提升生產效率與先進產能比重，並加速培育發展新質生產力和消費成長潛力。一部分也可能用於支援新型城鎮化建設、加大民生財政投入。第三是“增加地方政府專項債券發行使用”，地方專項債將從額度和使用範圍兩個方面實現擴張。明年地方專項債額度預計將提升至4.5兆元以上,加上2兆元化債額度，合計將超過6.5兆元。地方政府財務狀況改善有利於進一步加大基建、農林水利、能源、倉儲物流、保障性安居工程等領域的投資支援。明年將進一步優化專項債資金使用範圍，除了可用於項目資本金、收購存量商品房、收購閒置土地等之外，可望擴大至生育、醫療、教育、社保和就業等民生保障方面，改善居民生活品質，提升其消費能力與潛力。四是「優化財政支出結構，提高資金使用效益」，透過政府直接與間接投資、減稅降費、直接補貼等多種方式，加大對產業基礎再造與製造業技術改造、科技創新、鄉村全面振興、新型城鎮化、基本民生等領域的財政支援力度，尤其是增加對失業大學生、殘疾人群、未成年人等特殊群體及農業轉移人口的補貼力度，將更加註重惠民生、促進消費、增後勁。
訊號9：貨幣政策基調適度寬鬆，適時降準降息
會議提出，明年適度寬鬆的貨幣政策要「適時降准降息」。貨幣政策基調的調整可以更大程度上配合更積極的財政政策，實施「雙松」組合，進一步增強超常規逆周期調節的政策效果。一是“適時降准降息”，全年可望降准1個百分點左右，釋放近3兆元流動性；降息幅度可能保持在40bp-50bp左右。除了降准此工具，明年央行還將綜合使用公開市場操作、購買國債等多種總量工具釋放流動性，維持市場流動性充裕，滿足較大規模的政府債券發行需求與消費恢復、投資擴張的預期資金需求。明年還將維持較大力度的政策利率降低節奏，推動LPR下行，降低社會融資成本，加快信貸增長，刺激需求擴張；考慮到新一屆美國政府有較大可能對中國發起貿易戰、聯準會降息節奏放緩預期等外部因素可能對人民幣匯率穩定形成一定貶值壓力，中國降息幅度不會過大，總體將保持「穩中求進」的基調。二是“發揮好貨幣政策工具總量和結構雙重功能”，明年可望進一步提升現有結構性工具的額度與使用率。可能延續使用即將到期的兩項綠色金融工具，增加科技創新和技術改造再貸款、保障性住房再貸款等多項結構性工具額度，持續發揮結構最佳化的作用。第三是“探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩定功能”，央行將積極拓展職責範圍，進一步創新金融工具增強對資本市場的宏觀審慎與調控能力，保障資本市場穩定運作。 2024年央行創業的兩項資本市場調節工具對穩定股市發揮了明顯的正面效果。明年央行還有可能參考境外的一級交易商信貸便利、定期證券借貸工具、擔保債券購買計畫等的成熟經驗，創設多種金融工具。透過央行直接向非銀金融機構提供貸款或置換債券抵押品、央行直接購買國債、擴大抵押品範圍等多種方式調節市場流動性，穩定股票市場和債券市場；同時也將繼續發揮好央行調控貨幣市場、外匯市場的積極作用。
訊號10：強化系統思維與預期管理，放大政策效應
值得注意的是，對於明年經濟工作的總方針，會議除繼續堅持“穩中求進、以進促穩”，“守正創新、先立後破”外，還特別強調“系統整合、協同配合”的重要性，要求強化系統思維，統籌政策制定和執行全過程，注重各類政策和改革開放舉措的協調配合，以提高政策整體效能、放大政策效應。
這項政策表述既體現了中央對於進一步做好政策協同的決心，更體現了對預期管理的高度重視。在當前嚴峻複雜的內部和外部經濟環境下，科學有效的政策協同和預期管理將實現「1＋1＞2」的效果，增強宏觀政策的權威性和可信度。一是有助於提高宏觀調控效率，讓政府更準確地掌握市場脈搏，進而制定符合市場需求的政策措施，增強宏觀政策的前瞻性、針對性和主動性。二是有助於宏觀政策協調統一，改善宏觀政策的制定和實施過程，促使宏觀經濟治理目標制定和政策工具運用保持統一、連貫和協同，讓不同的宏觀經濟管理部門形成政策合力，有效避免政策“合成謬誤”和“分散謬誤”。第三是有助於增強經濟發展的內在穩定性。方向明確、路線清晰的政策發佈、溝通和執行，可以有效降低不確定性，減少資訊不對稱帶來的市場扭曲和不公平交易行為，及時發現、有效防範和化解金融風險，維護經濟金融穩定。四是有助於引導微觀主體減少預期偏差，形成關於政策走向和經濟發展的合理預期，促使更多微觀主體順應國家的宏觀政策周期，結合產業政策導向規劃長遠佈局，從而進一步提高資源組態效率。
做好政策協同和預期管理，意味著2025年中國經濟工作將進一步打好政策“組合拳”，使得各類積極的宏觀政策、非經濟性的政策和舉措同向發力、相互支援、形成合力、穩定預期，推動經濟運作的正循環。首先，財政政策和貨幣政策之間要配合好。二者協同發力、相輔相成創造寬鬆的宏觀政策空間，共同助力經濟運作在合理區間。其次，各種經濟政策之間要配合好。加強財政、貨幣、就業、產業、區域、貿易、監管等政策及改革開放措施的協調配合，完善部門間有效溝通、協商回饋機制，增強政策合力。第三，經濟政策和非經濟政策之間要配合。將經濟政策與非經濟性政策統一納入宏觀政策取向一致性評估，統籌政策制定與執行全過程，提升政策整體效能。最後，推出針對性改革政策措施，對影響民間投資、外資信心的政策果斷糾偏，使得各種所有權之間都能各展所長、攜手共進，在發揮好國有經濟壓艙石作用的同時，有效激發民間投資、外資等各類社會資本的活力，顯著提振民營企業、中小微型企業的信心及積極性，有效應對國內外各種挑戰與衝擊。 （連平 系廣開首席產業研究院首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事長）（首席經濟學家論壇）