不久前，北美貿易觀察家們關注的一個關鍵問題是，美國-墨西哥-加拿大協定（USMCA）是否會在2026年7月該協定簽署六周年之際續簽。在川普總統歷史性地重返白宮，並於最近決定對來自加拿大和墨西哥的大部分進口產品徵收25%的關稅之後，現在的問題是該協議能否在2025年繼續有效。
關稅糾紛與續約談判
在當選總統後，川普總統採取的第一項行動之一是在他的“Truth Social”平台上發佈一條消息，威脅加拿大和墨西哥，除非他們採取措施阻止人員和芬太尼越過南部和北部邊境，否則將對它們徵收25%的全面關稅。加拿大總理賈斯汀·特魯多匆忙前往海湖莊園，墨西哥當局破獲了一起重大芬太尼走私案，這似乎緩解了緊張局勢。
然而，在第二次就職典禮結束數小時後，川普總統再次發出威脅。2月1日，他援引《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）賦予他的權力，對美國最大的兩個貿易夥伴徵收高達兩位數的關稅。加拿大和墨西哥迅速宣佈了嚴厲的報復措施。截至本文撰寫之時，雙方似乎已達成暫時協議，至少推遲了一場自1930年代以來北美大陸上最激烈的貿易戰。
直到最近，加拿大和墨西哥政府還打算將與美國的嚴肅貿易談判推遲到2026年，屆時 USMCA續約程序將開始。他們（以及美國商界的許多人）希望續約談判更像是一場文雅的大學同學聚會，而不是像最初的USMCA談判中那樣，是一場高風險爭吵。
那段不確定且令人精疲力竭的經歷嚴重拖累了加拿大和墨西哥的經濟，也是兩國堅持協議生效和首次續約之間至少間隔六年的原因。他們的談判人員推測，無論2020年大選結果如何，USMCA中做出的讓步都將為川普時代帶來和平。這在當時是一個合理的判斷，但卻未能解釋唐納德·川普政治命運的極不尋常軌跡。
早在2月1日宣佈續約之前，就有跡象表明，此次續約談判將更加艱難，而不是更加輕鬆。與第一輪USMCA談判不同，此次談判議程可能會超越傳統的貿易紀律，包括移民、禁毒，甚至可能包括加拿大的國防開支。除此之外，還有番茄和牛奶等常見的貿易摩擦，以及USMCA本身引發的新不滿，例如雙方對汽車原產地規則的解釋以及墨西哥實施其2019 年勞工改革法的情況。
而這一切的前提是續約談判能夠順利進行。如果雙方未能達成一項長期協議以取消 IEEPA關稅，那麼是否延長USMCA可能就不是他們最關心的問題了。在幾輪針鋒相對的報復和反報復之後，川普總統可能會加大賭注，試圖讓美國完全退出USMCA，就像他在第一任期內威脅退出北美貿易協定 (NAFTA) 一樣。此舉將在美國遭遇法律挑戰。但即使USMCA沒有正式失效，在某個時候，關稅壁壘也會改變貿易模式，使該協議失效。
對加墨兩國來說，形勢岌岌可危。是否無望取決於各方能否化解眼前的關稅糾紛，將注意力轉向長遠。維護USMCA的最佳方式是各方加倍努力推進北美經濟一體化。這意味著，墨西哥城和渥太華方面必須放棄允許北美以外的國家通過墨西哥和加拿大將商品轉運到美國市場，從而搭上該協議的便車。這也意味著他們必須將自己的關稅、投資和產業政策與華盛頓的政策更加緊密地結合起來。
但要成功結束談判，還需要川普政府最終接受“是”的回答，並提供一些除了暫時緩解未來關稅威脅之外的東西。墨西哥和加拿大同意川普政府要求的代價將是持久和平的承諾。
“日落條款”
USMCA的續簽和延期，或稱“日落條款”，其目的有兩個：一是為各方創造定期重新評估和更新協議的機會，二是讓每一方（坦率地說，主要是美國）都有能力迫使協議發生變化，而無需威脅立即退出。
每過六年，每一方必須通知是否希望將協議再延長16年。因此，如果三方在2026年7月1日（協議生效的第一個六周年）之前同意延期，協議將延長至2042 年。如果他們未能達成一致，那麼在原定16年期限結束（即2036年）的十年後，USMCA最終將終止。十年的緩衝期被認為足夠短，足以迫使在短期至中期內採取行動，但又足夠長，可以避免過早的混亂和負面的市場反應。
但正如新聞報導所暗示的那樣，沒有什麼可以阻止川普總統在2026年最後期限之前與墨西哥和加拿大進行談判。他可以通過兩種方式做到這一點：單邊貿易行動和威脅美國立即退出USMCA。
川普政府剛剛通過實施IEEPA關稅邁出了第一步。白宮於2月1日發佈的行政命令不僅規定了25%的關稅，還規定了額外措施以對抗加拿大和墨西哥的報復行動。政府辯稱，IEEPA關稅是根據USMCA第32.2條允許的，該條規定，協議中的任何內容均不得“阻止一方採取其認為必要的措施……以保護其自身國家安全利益”。
USMCA有意擴大這一例外範圍，以涵蓋所有“基本安全利益”，這是對NAFTA相應例外範圍的重大擴展，NAFTA對“基本安全”的定義包括“武器販運”“戰時或其他國際關係緊急情況下採取的活動”或“防止核武器擴散”。雙方刪除了USMCA中的舉例，表明其有意擴大“基本安全”利益的範圍。
墨西哥和加拿大可能不同意川普總統援引例外規定，但他們沒有有效的補救措施來扭轉這一行動。美國長期以來一直堅持認為，一方援引“基本安全”例外規定（這是所有美國貿易協定的一個特點）是自我判斷。
即使墨西哥和加拿大試圖將此事提交USMCA爭端解決小組並獲勝，川普政府也不太可能遵守裁決——就像拜登政府拒絕遵守世貿組織 (WTO) 爭端解決小組的裁決一樣，該裁決認為，現有的第232條對鋼鐵和鋁徵收關稅不符合WTO規則的基本安全例外規定。
如果IEEPA關稅最終生效，USMCA理論上可能得以延續，但在實踐中可能很快就會變得無關緊要。免稅貿易是綜合貿易協定的決定性特徵。面對美國從墨西哥和加拿大進口的所有或大部分產品持續徵收兩位數關稅，很難想像各方會認真履行其在協議下的任何義務。
某個時候，川普總統可能會試圖讓美國完全退出USMCA，從而正式宣佈USMCA的終結。USMCA第32.6條規定，任何一方均可在六個月前通知該協議。總統是否可以在沒有國會投票的情況下單方面終止貿易協定，是美國法律中尚未解決的問題。因此，川普總統在沒有國會默許的情況下試圖啟動美國退出USMCA的任何嘗試，都將引發一場高風險的訴訟戰，最終肯定會訴諸最高法院。
但即使法院最終裁定總統敗訴，退出嘗試仍將在訴訟進入美國最高法院的數月甚至數年內產生重大影響，這期間的混亂和不確定性將尤其嚴重，因為加拿大和墨西哥的經濟嚴重依賴與美國的貿易。
USMCA成效評估
在決定如何修改（或是否保留）該協議時，新政府的自然出發點是評估該協議是否實現了川普第一任政府在最初談判中追求的目標。從最重要的指標如投資、就業和供應鏈彈性的提高來看，該協議是成功的。
美國國際貿易委員會（ITC）在其關於USMCA汽車章節執行情況的最新報告中發現，收緊原產地規則導致美國從非USMCA國家進口的汽車發動機和變速箱減少，並增加了美國發動機和變速箱生產商的就業、工資、資本支出和收入。對輕型汽車生產商的影響較小，但仍然是積極的影響。
由拜登政府的貿易代表撰寫的一份報告認可了ITC的調查結果，結論是“USMCA對美國和北美汽車業產生了積極的經濟影響”“汽車製造商和零部件供應商已在新生產上投資了數十億美元用於新的生產”。因此，“汽車原產地規則對美國的就業、工資、資本支出、生產和利潤產生了積極影響。”
儘管該協議的初期恰逢百年不遇的疫情、創紀錄的通貨膨脹以及中國汽車出口急劇增加到全球市場，但這一切都沒有改變。而且，至關重要的是，這些只是初步結果，USMCA的原產地規則要到2025年晚些時候才會全面實施，屆時，13家獲得暫時豁免的汽車公司必須完全遵守嚴格的地區限額門檻。
USMCA的批評者常常指出，該協議並沒有減少美國與北美其他國家之間的貿易逆差。這是事實，但即使只關注貿易逆差，該協議也算不上失敗。首先，重要的是要在全球經濟的背景下看待美國1兆美元以上的貿易逆差。世界主要貿易經濟體基本上分為兩大陣營——貿易逆差巨大且持續存在（即美國、英國和澳大利亞）和貿易順差巨大且持續存在（即中國和德國）。這與古典經濟理論背道而馳，古典經濟理論認為，貿易失衡將迫使貨幣調整，進而導致各國之間的貿易隨著時間的推移而平衡。
近年來，對全球貿易失衡的擔憂日益高漲，不僅包括前美國貿易代表羅伯特·萊特希澤 (Robert Lighthizer)等川普總統的支持者，還包括拜登總統的財政部長珍妮特·葉倫 (Janet Yellen)和經濟學家邁克爾·佩蒂斯 (Michael Pettis)。佩蒂斯認為，順差大國的財政和產業政策對全球經濟造成了嚴重扭曲，損害了美國工人和工業基礎。
無論這一批評的合理性如何，加拿大和墨西哥都不是全球貿易失衡的主要貢獻者。儘管墨西哥與美國保持著相當大的雙邊貿易順差，但在過去三十年的大部分時間裡，墨西哥一直處於總體貿易逆差狀態。加拿大的貿易平衡在2023年為負，在過去二十年的大部分時間裡也是如此。
即使將與加拿大和墨西哥的雙邊貿易逆差視為衡量USMCA成功與否的唯一標準，自生效以來的貿易額在適當的背景下也很難令人信服。2020年至2024年間，美國對墨西哥的商品貿易逆差增加了610億美元，增幅為55%。但這些數字是以名義美元而非實際美元計算的，而且至關重要的是，這一時期恰逢美國歷史性的高通膨率。在此期間，累計通膨率上升了20%以上，這意味著僅通膨一項就佔了貿易逆差增長的近40%。
同樣重要的是，雖然美國與墨西哥的貿易逆差規模在2024年達到1720億美元，並不算小，但總體貿易關係比中美關係等要平衡得多，而且自USMCA生效以來，這種平衡程度略有增強。
在同一時期，美國對加拿大的商品貿易逆差急劇上升，從140億美元增至630億美元。但考慮到雙向商品貿易的總量（2024年約為7610億美元），整體貿易不平衡仍然不大，僅佔美國GDP的0.2%。
此外，商品貿易逆差的全部增加可歸因於能源進口（主要是原油）的激增。美國歷史上一直是加拿大能源的淨進口國，考慮到加拿大龐大的能源儲備和美國明顯更多的人口，這是有跡可循的。特別是如果加上美國對加拿大每年巨大的服務業順差（2022 年接近270億美元），如果沒有能源貿易逆差，美國對加拿大的貿易順差將是較為合理的。
加拿大石油進口幾乎不會對美國的就業或經濟活力構成威脅。相反，這種能源供應滿足了關鍵需求。儘管近年來美國國內石油產量大幅增加，足以讓美國成為淨石油出口國，但大多數新油井生產的是輕質原油，而不是美國大部分老化煉油網路旨在加工的重質原油。從加拿大進口重質原油有助於滿足需求，並減少美國對委內瑞拉和中東國家等政治動盪供應國的石油依賴。
值得注意的是，北美自由貿易協定生效後，美國不再只將貿易中心放在中國，美國與鄰國之間的貿易關係也發生了變化。自USMCA生效以來，墨西哥和加拿大已取代中國成為美國最大的貿易夥伴。中國在美國總體進口份額中的比例已降至20年來的最低水平。從中國轉移必然會增加美國與其他供應商的貿易，尤其是墨西哥。
這對美國來說並不是壞事。墨西哥的裝配廠從美國採購大量零部件。將生產從亞洲轉移到墨西哥也使供應鏈不易受到南海潛在衝突等衝擊的影響。事實上，美國在供應鏈彈性上投入了大量時間和談判資本，意在強調原產地規則和提高汽車的區域價值增值指標（regional content）——第一屆川普政府試圖阻止通過墨西哥轉運零部件，以規避川普總統根據《1974年貿易法》第301條對中國徵收的關稅。
至於美國在這方面是否取得了成功，這是另一回事，並且很可能成為續約談判的一個關鍵討論點。自2020年以來，墨西哥從中國進口的汽車零部件增長了兩倍；中國的外商直接投資在同一時期增長了一倍以上。儘管對中國汽車徵收25%的301條款關稅意味著，美國尚未經歷威脅歐洲汽車業的中國電動汽車進口激增，但據報導，中國電動汽車公司正在探索在墨西哥投資組裝廠，以進入美國市場。
即使這些工廠生產的汽車不滿足區域價值增值指標來獲得USMCA下的免稅待遇，美國對汽車徵收2.5%的最惠國 (MFN) 關稅也可能無法阻止這些中國電動汽車公司佔據美國市場的很大份額。
但問題不在於原產地規則，而在於相對微不足道的最惠國關稅。這是美國談判團隊在 USMCA談判中面臨的關鍵制約因素。如果遵守原產地規則的成本超過關稅收益，汽車公司將支付最惠國關稅，而不是承擔合規成本。
事實上，不符合USMCA內容要求（因此需繳納關稅）的美國從墨西哥進口汽車數量從2019年的0.5%增加到2023年的8.2%。如果USMCA 規則進一步收緊，結果可能不會是北美汽車供應鏈中的區域內容增加，而是北美大陸的免稅貿易減少。
北美貿易未來怎樣
這並不是說該協議完美無缺，沒有改進的必要。事實上，自2019年底USMCA談判結束以來的五年裡，變化之大證明了川普總統堅持在協議中加入“日落條款”是正確的。疫情暴露了全球供應鏈的脆弱性。
中國已成為世界領先的汽車出口國之一，使中國對世界的貿易順差達到創紀錄水平。人工智慧的發展正在推動對能源的新需求，並導致美國加強出口管制，試圖阻止中國的人工智慧野心。俄烏衝突開始後，北約對烏克蘭的支援導致軍火供應緊張，並再次引發對加拿大等北約成員國的審查，因為它們沒有履行將至少2%的GDP用於國防的承諾。拜登政府期間，南部邊境移民人數激增，引發了美國的政治反彈，反過來導致了川普的重返白宮。
USMCA續約談判為美國提供了一個機會，使其有機會爭取墨西哥和加拿大的支援，以應對這些挑戰。雙方可以採取措施，通過建立共同的對外關稅，進一步激勵供應鏈回流北美，這除了阻止轉運外，還可以減輕海關手續的負擔。雙方似乎已經朝著這個方向前進——加拿大和墨西哥去年都宣佈對中國進口產品徵收新的關稅。下一步，雙方可以就外國直接投資達成共同規則，特別是在汽車領域，他們可以對關鍵礦產和供應鏈中其他重要環節進行協調投資。
USMCA談判之所以成功，部分原因是談判代表成功地將談判重點放在了傳統貿易領域。這一次似乎不可能了。通過IEEPA關稅，川普總統已經部署了一種貿易工具（關稅）來解決非貿易相關問題（移民和毒品）。即使川普政府樂於將這些問題分開，墨西哥和加拿大也不會同意美國對USMCA進行重大修改的要求，除非未來關稅的威脅減弱。
雖然川普政府可能不會永遠放棄使用IEEPA和232條款，但其可以採取一些措施來緩解墨西哥和加拿大的擔憂。USMCA談判提供了一個有益的先例。在援引第232條對包括來自墨西哥和加拿大的鋼鐵和鋁進口徵收關稅後，2018年，川普總統指示時任商務部長威爾伯·羅斯開展調查，這可能導致根據232條款對汽車進口徵收關稅。這些關稅從未徵收（事實上，川普政府從未發佈該報告，該報告是在拜登政府期間國會強行提出這一問題後才曝光的），但這一事件令加拿大和墨西哥驚慌失措，並導致他們堅持以“關稅停火”作為結束 USMCA談判的條件。
提供此類保證的工具是與加拿大和墨西哥達成的一項附屬協議，該協議規定了未來對汽車徵收232條款關稅的適用。川普政府並沒有完全放棄徵收此類關稅的可能性，但其同意在徵收關稅前提前60天通知加拿大和墨西哥，並進一步同意豁免一定數量的進口汽車。
各方可能會制定類似的工具，以應對美國未來可能使用行政關稅權力的不同情況。例如，美國可能會同意不徵收新關稅，以換取對移民（就墨西哥而言）或國防開支（就加拿大而言）的可核實承諾。只要採取措施阻止轉運，加拿大和墨西哥就可能獲得美國政府正在考慮的新全球關稅豁免。這樣的安排可能無法消除未來北美大陸發生關稅戰的可能性，但它們可以讓加拿大和墨西哥足夠安心。
無論是在未來幾個月還是在2026年夏天，下一輪USMCA談判都將是一場艱苦的努力，但並非徒勞無功。這三個國家都有強烈的動機維持強勁的貿易關係，避免協議終止後可能帶來的混亂。上次各方處於這種情況時，談判很艱難，但最終，談判團隊找到了新的解決方案，至少在一段時間內加強了而不是削弱了北美大陸關係。他們可以再次做到這一點。 (國際問題研究資料)