•
【以美襲擊伊朗】以色列動手之際, 一份輻射四年的《美兩黨對伊戰略》意外曝光
【導讀】
中東地區的緊張局勢正進一步升級。2月28日，美以聯合對伊朗發動軍事打擊，共有大約30個伊朗境內目標遭到襲擊，其中包括伊朗總統府和伊朗情報與國家安全部。伊朗方面稱，哈米尼目前不在德黑蘭，已被安全轉移，並稱將發動“毀滅性”報復行動。有分析指出，此次襲擊打破了以色列和伊朗長期以來避免直接軍事衝突的默契，可能將兩國推向全面戰爭；即使雙方行動得到遏制，兩國關係也進入了一個新時代。
事實上，過去數年來，美西方似乎也在醞釀著一種“伊朗威脅論”——認為該國與前蘇聯有很多相似之處，不僅有著深厚且難動搖的意識形態，更危及盟友安全、能源和海上貿易等諸多全球問題。對此，美國知名智庫大西洋理事會匯聚了大量(前)高級官員和專家，歷時兩年起草的一項跨越黨爭、跨越政府周期的“對伊長期戰略”。一經發佈，便引發了歐美政壇的密切關注。
報告指出，儘管美國傾向於聚焦“印太地區”，但區域衝突的現實迫使華盛頓在戰略上應優先考慮中東，未來或需增加資源和領導力投入。在很長一段時間，美國由於政策的不連續性，伊朗乘機快速翻盤，削弱了美國在盟友中的可信度。如今，中東局勢已發生根本性改變，伊朗不止是“核威脅”，其領導的“抵抗軸心”已對區域產生重要影響。
報告建議，對抗伊朗可參考美國對前蘇聯實施的“全面遏制”，要點包括：
一，面對伊朗地區影響力的提升，應加強對中東脆弱國家(如黎巴嫩、敘利亞、葉門等)的支援，遏制“抵抗軸心”的發展。與此同時，維持在中東的軍事存在，延緩伊拉克撤軍時間，並行出明確的防禦威懾訊號。
二，阻止伊朗獲得核武器，讓歐洲更多國家開始關注“伊朗問題”並持更強硬態度，這使得可拉攏的盟友正在增加。此外，應關注中俄在該地區的不同利益，並借此機會分化破壞兩國與伊朗的關係。
三，鼓動伊朗人民進行“思變求變”，總結阿富汗和伊拉克的經驗教訓，不通過軍事行動推動政權更迭。加大經濟制裁的力度，尤其進一步限制和打擊伊朗石油出口的管道。“團結群眾，打擊高層”，通過國際多邊組織和跨國協作封鎖伊朗政治領導人及家屬。
本文為文化縱橫新媒體原創編譯，編譯自大西洋理事會《美國對伊朗戰略的未來——下一屆政府的兩黨路線圖》（THE FUTURE OF US STRATEGY TOWARD IRAN：A BIPARTISAN ROADMAP FOR THE NEXT ADMINISTRATION），僅代表作者觀點，供讀者參考。
美國對伊朗戰略的未來 下一屆政府的兩黨路線圖
自1979年伊斯蘭革命以來，伊朗始終是美國各屆政府的主要挑戰，從美國的盟友變為對手。由神職人員主導的什葉派政權推動伊斯蘭革命，通過削弱阿拉伯國家、對美以及其他西方國家發動襲擊並行展地區盟友網路來擴大影響。同時，德黑蘭政權在國內日益強硬。
過去十年，美國的伊朗政策不斷搖擺，從歐巴馬的接觸政策，到川普的“極限施壓”，再到拜登試圖恢復核協議。美國減少在中東的存在感、集中應對中國崛起的計畫使英國、歐盟、中東（包括以色列）等盟友感到迷茫，而俄羅斯等則趁機利用美國政策的反覆變得強大。
在美國政策調整的空檔，伊朗推進其核計畫，近乎擁有了製造核武器的能力，並在彈道導彈和無人機領域顯著進步。此外，德黑蘭加大了地區武裝力度，新總統佩澤什基安也延續了這一政策，真主黨、伊拉克和敘利亞民兵等對美軍和全球航運施加威懾的能力在增強。哈馬斯襲擊事件更成為近25年來第三大致命襲擊，僅次於9/11和2016年夜總會槍擊案。
伊朗具備長期的戰略耐心，西方也需要一個統一的戰略來應對。伊朗對美國的威脅在某些方面類似於二戰後蘇聯的威脅。1947年，喬治·凱南在《外交事務》雜誌中以“X”為署名發表的文章，提供了一些應對模式：美國需要耐心而堅定地抵制蘇聯的擴張，直至蘇聯因內部矛盾而瓦解。
幾十年間，美國的蘇聯政策雖有所變化，但總體上是基於對蘇聯意識形態威脅的認識，即蘇聯不會改變對世界的基本態度，需要抵制而非妥協。同樣，美國應以耐心和堅定對抗伊朗的擴張，直至其因自身矛盾而瓦解。這並非是遏制伊朗的被動策略，而是要求美國具備長期戰略，有步驟地反制伊朗試圖驅逐美國、控制中東並摧毀以色列的企圖。
為此，我們的戰略設計為四年期，涵蓋哈里斯第一個或川普第二個任期，同時提供更長遠框架，其核心支柱如下：
首先，與地區盟友和夥伴密切合作，遏制並反制伊朗及其“抵抗軸心”的敵對行動，削弱其軍事和政治影響力。人們需意識到，伊朗與中俄關係的轉變，已難以通過新制裁或軍事手段加以改變。
其次，此前的《聯合全面行動計畫》（“伊核協議”）已不足以防止伊朗成為核武國家。遏制伊朗核武化需要更靈活的制裁、外交手段，美國需明確聲明，若有必要將動用武力以達成遏制協議的決心。
第三，美國應加強對伊朗人民“自由選擇”的支援，可通過軟實力手段特別是獨立媒體的資訊接觸來實現。美國不必通過軍事手段推動政權更迭，但若美國或其盟友受到伊朗及其代理人攻擊，則應毫不猶豫自衛反擊。
最後，確保美國政策具有可信度和可持續性，需爭取兩黨支援。未來若對伊朗政策有變，應基於實際變化而非國內政治需求。政策的核心目標應保持不變，包括保障自由貿易和能源安全、保護以色列及美國關鍵盟友的安全、遏制核擴散、通過有效結盟避免作出過度承諾，並展現美國的實力和決心以避免戰爭。
▍認可伊朗及其“抵抗軸心”的軍事威脅，建立有效的遏制態勢
要遏制伊朗及其代理人的威脅，需採取多方面措施，包括維持軍事存在、在美方或盟友利益遭攻擊時果斷回應，並擴展安全合作至非傳統領域。
本報告的所有顧問和工作組成員一致認為，應通過統一政策確保有效威懾，尤其在美方人員或利益遭襲時適當回應。為建立威懾，美國應在每次攻擊後作出回應，同時謹慎選擇目標，避免升級衝突或造成平民傷亡。除非攻擊來自伊朗軍隊或革命衛隊，否則應針對代理人而非伊朗本土，以防德黑蘭進行報復並引發區域戰爭。
工作組內的少數成員主張，應直接追究伊朗對代理人攻擊的責任，進行不成比例的報復，包括對伊朗本土使用武力。另有少數成員建議美國國會授權對伊朗使用武力，以展示美國的決心，倘若伊朗繼續支援針對美方及其盟友的攻擊。
圖一：伊朗導彈和無人機的射程及庫存
（一）維持美國在中東地區的軍事武裝存在
美國有效應對伊朗及其代理人侵略的關鍵在於，在中東維持大量軍事存在。儘管東亞等地對軍事力量的需求加劇，美國仍需分擔盟友負擔，同時保持空中、海上的反導能力部署，甚至增加艦艇，以應對航行自由、石油供應和盟友安全的潛在威脅。
當前約有四萬美軍駐紮於海灣、伊拉克、敘利亞等地，海灣國家承擔了大部分費用。美軍駐紮不僅能遏制伊朗威脅，也顯示了對盟友的安全承諾。10月7日事件後，美國堅定承諾在中東維持強大存在，有助於鞏固盟友信心。然而，過去兩年美國從海灣地區撤軍並減少對沙烏地阿拉伯的武器銷售，引發了海灣國家的安全疑慮，反倒推動它們改善與伊朗的關係並加強與俄羅斯和中國的合作。
美國還需在伊拉克維持軍隊，以支援對抗ISIS。儘管ISIS威脅已減，但若過早退出可能導致其捲土重來。2011年撤軍後，2014年ISIS大規模崛起的教訓提醒著不宜草率結束任務。近期美國報復伊朗支援的伊拉克民兵，導致美軍撤出壓力升高。儘管美方願意逐步減少影響力，但此時撤軍可能損害信譽，顯得是在屈服於伊朗。
從伊拉克撤出還會迫使美國撤出敘利亞，這會影響看守ISIS囚犯。面對伊朗向黎巴嫩輸送武器，俄伊在敘提升影響力的行動，美國也無力遏制。美國駐敘部隊應向地區各方表明其影響力，並支援伊拉克軍隊應對ISIS和潛在的伊朗方面的安全威脅。
（二）建立防禦威懾力量
建立地區安全架構以制衡伊朗及其代理人，需推動海灣國家、埃及和約旦在安全合作上的有效整合。美國的中央司令部（CENTCOM）領導著該地區的安全合作。近年來，正通過組織區域會議，建立一體化的以空中和導彈防禦（IAMD）為核心的安全框架，並加強海灣國家的水、糧食安全及防疫合作，減輕伊朗威脅感，提高各方參與意願。
IAMD框架的關鍵在於通過CENTCOM與區域軍隊合作，整合空中雷達資訊，並進行防空演習，展示合作的實際成效。2024年以色列成功防禦伊朗襲擊彰顯了該結構的必要性和有效性，同時強化了海灣國家在對伊朗談判中的籌碼。
IAMD的開發展現了美國對海灣盟友安全的承諾，抵消了美國撤離中東的疑慮。相比危機時期的臨時部署，與海灣國家合作的長期防禦系統更具成效，也有助於減少美國駐軍需求。以美國為中心的“輪輻模式”使成員國可根據政治考量決定參與程度，從而克服各國間的不信任。
此前的《亞伯拉罕協議》已促進了海灣國家與以色列的安全合作，為未來公開參與IAMD奠定了基礎。IAMD框架還向俄羅斯和中國展示了美國的中東承諾，確保其作為海灣關鍵安全保障者的地位，同時對伊朗傳遞出應對其獲取先進武器系統的準備。
（三）擴大合作範圍，超越傳統安全和防禦領域
擴大安全合作的範圍，將公共安全、環境、醫療應急和災難管理等領域納入其中，能減輕海灣國家對伊朗報復的顧慮，並減少內部分歧。這種擴展還使得公眾對合作的接受度更高，即使軍事合作不是優先事項，也能維持聯盟成員的互動。類似於1990年代阿拉伯國家在多邊軌道中與以色列在水管理和環境領域的合作，即便和平處理程序暫停。
在海灣安全合作中，CENTCOM應加強與國務院及美國駐當地大使館的傳統外交合作，配備更多精通阿拉伯語和波斯語的官員，並增加在人文交流和職業交流方面的資源。國會應為此提供更多資金支援，而非削減其他項目。
海灣國家對伊朗有一定的情報能力，隨著其駐德黑蘭外交代表的擴展，將獲取更多資訊。美國與海灣國家的伊朗磋商不應僅侷限於安全和制裁，還應包括伊朗的社會、經濟、宗教發展及領導層意圖。
▍加強對脆弱國家的支援，減少伊朗及其代理人的地區影響力
為了應對伊朗及其在黎巴嫩、敘利亞、葉門和伊拉克的代理網路，美國需要採取長期戰略，除了保持強大的軍事存在和地區安全合作以威懾伊朗外，當前的首要任務是減少伊朗對民兵武裝組織的支援能力，爭取兩黨共識。這一目標包括削弱伊朗對哈馬斯和真主黨等組織的財務和軍事支援。
圖二：伊朗在中東地區的主要代理人
實現這一目標需要三重策略：首先，增加經濟壓力，明確伊朗及其代理人破壞性行動的後果；其次，揭露德黑蘭政策對地區政治和社會結構的持續影響；最後，與地區和國際夥伴合作，減少伊朗及其網路對脆弱國家的利用。
（一）通過加緊制裁增加經濟壓力
美國應與歐洲國家合作，加大對伊朗的經濟壓力，尤其是在德黑蘭對以色列發起導彈和無人機襲擊後，加緊關注伊朗對民兵的武器支援。新的聯合制裁應針對伊朗的無人機銷售，這些銷售為其帶來可觀收入，特別是在中亞、非洲和拉丁美洲。對雙重用途物品的制裁將顯著削弱伊朗的無人機生產能力。
同時，決策者需意識到制裁的缺陷。長期制裁增強了政權的壟斷地位，雖然加大制裁是必要的，但也應放寬對伊朗民眾所需的某些商品的限制，比如地毯和開心果的出口。
通過解密有關伊朗對真主黨、哈馬斯及其他組織援助的情報，美國可以增強對伊朗的國內和地區壓力，從而促使其減少對這些盟友的支援。在反伊朗情緒高漲的國家，如伊拉克，抗議活動可能會影響相關政權在該地區的進一步行動。
此外，美國應為伊朗提供退出的機會，以減少其破壞性活動。如果華盛頓表示願意減少對某些特定區域活動的制裁，德黑蘭可能更願意回應制裁壓力。任何制裁的放鬆應以美國情報機構的定期報告為前提，記錄伊朗支援和攻擊的減少。制裁放鬆可聚焦於允許海灣國家與德黑蘭擴大貿易與金融互動，這是伊朗近年來的重要目標。
（二）針對受益於伊朗規避制裁的國家
伊朗通過向“東方”出口石油獲得數百億美元收入，規避制裁已獲得了一定的經濟緩衝。德黑蘭可能將數億美元用於支援其“抵抗軸心”的盟友。儘管伊朗是受到全球制裁最嚴厲的國家，美國製裁覆蓋其各經濟部門，唯一例外的領域是人道主義物資。美國已制裁伊朗中央銀行，並認定其為主要的“洗錢關注國”，嚴重限制其獲得美元和金融資本的機會，從而影響了經濟增長和政府收入。
然而，許多國家反對這些制裁，繼續與伊朗交易，支援該政權。新一屆美國政府應優先審視阿聯和伊拉克等國與伊朗的經濟交易，這些交易為伊朗帶來了實質性好處。到2024年3月，阿聯已成為伊朗最大進口來源國，伊朗則是阿聯第三大出口市場。同時，伊拉克仍在利用美國對電力的制裁豁免。新政府應幫助這些國家尋找替代方案，並明確是否繼續提供製裁豁免，還是為施壓伊朗選擇犧牲這些豁免。
不過，伊朗與阿聯的貿易多為食品等原材料，無法與其向東亞出售石油相比。東亞是伊朗主要的石油買家，很多進口石油通過複雜的第三國小煉油廠以折扣價格交易，通常通過小型金融機構以非美元方式進行。美國需增加資源，揭露這些交易背後的金融網路，並查明是否與美國金融體系有關聯。
成功實現這一目標將開啟兩項政策選擇。最直接的做法是利用美國的二級制裁，針對參與規避對伊朗石油制裁的第三國機構、個人，適時使用刑事和民事處罰。另一較間接但可能更有效的選擇是，針對參與東亞石油交易的第三國，比如幫助交易的馬來西亞公司。
此外，美國應加強與西方盟友的合作，鼓勵其調查伊朗的制裁規避行為，確保金融機構未違反美國製裁。為此，建議成立一個由美國國防部、財政部、商務部、貿易代表、情報機構和國家安全委員會代表組成的聯合小組，制定資訊和援助計畫，集體訪問盟友，討論加強制裁調查的措施。一旦發現制裁規避行為，美國應施加二級制裁或採取執法行動，直至相關活動停止。
（三）聚焦德黑蘭政策的持續影響
削弱伊朗對代理民兵組織的支援合法性應成為美國對伊朗政策的核心原則。鑑於德黑蘭被認為是巴勒斯坦的捍衛者，哈馬斯在對以色列發起攻擊後，伊朗在阿拉伯公眾中的受歡迎度有所上升。但民意調查顯示出，美國及其盟友有一個突破口。2022年民調顯示，近三分之二的阿拉伯年輕人視伊朗為對手，大多數人希望伊朗退出地區衝突，超過一半的阿拉伯國家對伊朗持負面看法。這表明對伊朗的支援更多源於當前危機，隨著加薩戰事的結束，對伊朗的支援將大幅下降。如果美國及其合作夥伴能夠推動重建加薩地帶，為巴勒斯坦國建立一個可信的政治和安全環境，阿拉伯世界對伊朗的支援將會減少。
此外，美國的公共外交、外交接觸和援助計畫應強調伊朗發展代理民兵對黎巴嫩、伊拉克、葉門和敘利亞的破壞性影響。華盛頓官員和駐中東外交人員應在發言中強調這些代理民兵的暴力活動如何扭曲國內政治、加劇宗派分歧、惡化腐敗，並削弱各國政府提供服務的能力。美國應向伊朗人民表明，只要伊朗繼續支援這些代理武裝，制裁將持續。在此過程中，華盛頓和歐洲國家應明確表示，部分施壓伊朗的努力不可避免地會給普通民眾帶來一些痛苦，這一點令人遺憾。
（四）關注地區國家的脆弱性
要遏制伊朗及其代理人在該地區的影響力，美國需與地區和國際盟友緊密合作，持續解決伊朗及其夥伴所利用的政府軟弱和不穩定問題。伊朗及其民兵力量的增強，主要源於2003年美國入侵後伊拉克的崩潰、恐怖主義的崛起及2011年阿拉伯起義導致的中央權威瓦解。必須扭轉伊朗及其“抵抗軸心”將暴力行為合理化的敘事，避免將責任推卸給美國和以色列。
美國不應重複以往在阿富汗和伊拉克的政策，而應承認伊朗在海灣及周邊地區的重要角色。伊朗及其盟友在各自國家中有顯著的選民基礎，並且其代理網路面臨不同的挑戰。由於這些地區長期的功能失調和不穩定，美國的政策應聚焦於現實的、可實現的目標，努力降低伊朗進一步擴展影響力。儘管進展可能緩慢，但將伊朗視為長期挑戰的方式會更有效。
在此背景下，美國應鼓勵其盟友主導地區穩定倡議，必要時與歐洲盟友合作。針對伊朗支持的民兵，美國及其盟友可以通過加強國家能力與促進穩定，長遠減少伊朗及其代理的影響。
1. 推動葉門和平
美國應與聯合國及沙烏地阿拉伯阿拉伯合作，通過實現永久停火，重啟和解談判，來結束葉門內戰。首先，需重新建立對胡塞武裝的威懾，不能僅依賴防禦措施。胡塞武裝對國際航運的攻擊已導致蘇伊士運河通行量減少50%，迫使航運公司繞行，增加成本。美國可通過大規模行動摧毀其導彈和無人機能力，打擊領導層，直到其停止攻擊為止。美國在葉門有豐富的打擊經驗，曾成功削弱阿拉伯半島基地組織。
此外，華盛頓應與沙烏地阿拉伯合作，明確表示只有胡塞武裝停止對航運的攻擊，才能參與未來政治討論。加薩停火將有助於中東航運的安全。同時，需加大對胡塞武裝的輿論壓力，促使其關注經濟問題和人道危機，突出其治理失誤。
儘管胡塞武裝在未來中央政府中不可或缺，但其必須承諾停止對航運和沙烏地阿拉伯、阿聯的攻擊。作為政治參與的交換，美國應促使沙烏地阿拉伯等海灣國家承諾資金支援，助力重建因內戰而破碎的葉門。儘管此舉不會終結胡塞武裝與伊朗的關係，但會逐步削弱其對伊朗武器和訓練的依賴。
2. 削弱伊朗在伊拉克的影響力
美國應鼓勵伊拉克的遜尼派鄰國，特別是沙烏地阿拉伯及約旦，制定加強與巴格達的政治、經濟和安全聯絡的策略，以減少伊拉克什葉派政府對伊朗的依賴。美國應推動海灣國家與伊拉克恢復連接海灣能源網路的討論，以允許海灣國家向伊拉克提供電力，降低伊拉克對伊朗電力的需求。同時，與伊拉克合作升級能源基礎設施，促進國內電力生產。
此外，美國應利用區域論壇，如2021年的“巴格達夥伴關係與安全會議”，加強遜尼派阿拉伯國家與伊拉克的區域安全和經濟合作。
美國還應支援伊拉克政府將“人民動員力量”中的民兵組織納入常規軍隊，並增強對國家忠誠的組織的支援。同時，通過加大對親伊朗民兵的制裁，促使伊拉克吸收更具民族主義傾向的民兵領導人，改善政府的透明度和問責制，防止濫用職權。
儘管美國計畫在2026年底前撤出大部分駐軍，但仍需保留部分部隊，以支援敘利亞的軍事存在，並應對新的威脅。美國應明確宣稱，任何撤軍行動不代表對該地區的忽視，以應對伊朗的宣傳。
3. 避免黎巴嫩爆發戰爭
在黎巴嫩，解決以色列與真主黨之間的戰爭威脅至關重要。自哈馬斯襲擊以來，雙方的攻擊加劇，真主黨開始向以色列北部發射火箭，威脅地區穩定。以色列國防部長加蘭特在2024年9月中旬表示，北部返回的居民已成為軍隊的主要目標，並調動數千士兵應對這一威脅。
以色列的軍事行動不斷升級，包括摧毀真主黨的通訊系統和空襲行動，導致多名指揮官傷亡，武器庫遭到摧毀。以色列空襲殺死了真主黨領導人納斯魯拉，這一事件引發了伊朗的強烈反應，伊朗向以色列發射了彈道導彈。鑑於黎巴嫩經濟狀況不佳，以色列也面臨國內壓力，儘管衝突升級，但真主黨、伊朗和以色列都有理由避免全面戰爭。
美國應繼續推動停火協議，要求真主黨撤回部隊並強化聯合國維和部隊的存在。同時，解決黎巴嫩經濟崩潰問題也十分重要，法國提議向黎巴嫩提供財政支援，以換取總統選舉和經濟改革。
為施加更多壓力，美國需與歐洲國家合作，加強對真主黨的制裁，促使歐盟將其列為恐怖組織，從而限制其在歐洲的活動。此外，通過資訊共享加強與各國的合作，以打擊真主黨的犯罪活動，並繼續向黎巴嫩武裝部隊提供支援，以增強其維護國內秩序的能力。
4. 尋求加薩的可持續和平
美國在塑造戰後加薩的未來方面至關重要。以色列的軍事行動導致大量巴勒斯坦人死亡，強化了伊朗及其代理人關於武力解決以色列佔領的敘述。
要實現長期成功，美國需確保以色列和巴勒斯坦的安全，以色列希望哈馬斯不再構成威脅。同時，美國應推動以色列滿足加薩人道需求，保護平民，建立有效的過渡政府，最終由巴勒斯坦權力機構參與重建。我們必須承認，阿拉伯國家及公眾的確關注巴勒斯坦人的苦難，認為必須有明確的巴勒斯坦建國路徑作為重建的前提。
（五）切實推動沙烏地阿拉伯與以色列關係正常化
如果美國成功促成沙烏地阿拉伯與以色列關係的正常化，將有助於對抗伊朗在該地區的主導地位和影響力。包括關於巴勒斯坦建國的協議（沙烏地阿拉伯將其視為正常化的前提）可以削弱伊朗及其代理人反以色列、反美的敘事，減少他們通過武力實現目標的策略。
將以巴兩國解決方案與沙烏地阿拉伯以色列關係的正常化掛鉤，使美國能夠推動雙方領導人採取行動，創造有利於巴勒斯坦建國的條件。儘管以色列領導層普遍反對巴勒斯坦建國，但許多以色列官員支援與沙烏地阿拉伯關係正常化的協議。此舉被認為對以色列的地區融入和應對伊朗威脅至關重要。
美國可利用沙烏地阿拉伯對協議的渴望，建立對伊朗的防禦，並促進經濟一體化來穩定地區安全。2024年4月，伊朗從本土對以色列發起襲擊，可能加劇沙烏地阿拉伯的安全擔憂，並激發其與以色列正常化的興趣。美國應推動沙烏地阿拉伯對巴勒斯坦的支援，促使巴勒斯坦權力機構進行改革，以滿足以色列和美國提出的要求。
該協議將促進以色列與阿拉伯國家的安全合作，增強區域防空與反無人機網路的威懾力。一個加強的防禦網路，再配合美沙防務協議，將對伊朗形成強有力的威懾。此外，以色列與阿拉伯軍隊的聯合演習將向伊朗傳達阿拉伯國家捍衛自身利益的決心。
為了防止伊朗破壞沙烏地阿拉伯與以色列的協議，美國應向伊朗表明，關係正常化並非針對其威脅，但若德黑蘭或其代理人試圖破壞協議，將遭到直接回應。保持模糊性而非明確紅線，有助於阻止伊朗採取冒險行動，因為維護政權穩定是德黑蘭的首要關切。
（六）放棄通過俄羅斯間接影響伊朗
俄羅斯不太可能應美國要求制裁伊朗。儘管莫斯科曾試圖迫使伊朗遵守國際原子能機構的規定，但自俄烏衝突以來，這一努力就已結束。鑑於俄羅斯依賴伊朗提供武器和支援，華盛頓無法指望莫斯科重回防止伊朗核武裝的行列，我們認為，普丁政府甚至可能歡迎伊朗擁核以分散西方對烏克蘭的關注。
美國也不應期待俄羅斯限制伊朗的地區代理人，儘管莫斯科因胡塞武裝襲擊感到不便，卻不願與西方合作阻止這些攻擊。相反，胡塞的襲擊可能會促使美國轉移注意力。此外，如果以色列與真主黨的衝突影響俄羅斯在敘利亞的利益，其影響亦將受到損害。
美國應集中精力與俄羅斯競爭，而非試圖與其達成共識以應對伊朗威脅。華盛頓需警告中東盟友，俄羅斯對伊朗的支援將增強後者的對抗能力，並鼓勵阿拉伯夥伴測試與莫斯科的關係，嘗試阻止其向伊朗提供武器。華盛頓應指出，若俄羅斯在俄烏衝突中勝出，可能會使美國更專注於歐洲，進一步減少對伊朗的制約。
▍以“胡蘿蔔加大棒”，阻止伊朗獲得核武器
德黑蘭核計畫的積極進展，迫切要求美國重振戰略，以防止其成為核武器國家。2018年川普政府退出“伊核協議”後，伊朗停止遵守限制，現已儲備60%濃縮鈾，開發了更先進的離心機，並限制國際原子能機構對其核設施的訪問，逼近擁有核武器門檻。
追蹤伊朗核武器開發活動的困難進一步加劇了這一挑戰。根據Axios報導，2024年3月，美以官員檢測到伊朗的電腦建模和冶金研究，懷疑可能與開發核武器有關。因此，美以雙方已同意加強對伊朗核計畫的聯合監測，以尋找德黑蘭獲得武器的跡象。即使伊朗不追求核彈，其核活動也可能刺激其他國家發展自己的核計畫。
儘管仍有外交潛力，美國應認識到重返伊核協議的努力是一條死胡同。美國兩黨需停止糾纏於對核協議及其後果的爭論，盡快形成應對伊朗核挑戰的新政策。鑑於伊朗的核進展和其對新協議的拒絕，美國需緊急採取多邊經濟、政治和軍事壓力，展示阻止伊朗核武器的決心。
單純施壓或報復措施缺乏明確的戰略目標，強力施壓以推翻伊朗政權的短期目標不太可能成功。儘管這是許多人期望的目標，但未能理解伊朗的內部動態和全球地緣戰略格局。伊朗的外交關係得到了增強，孤立德黑蘭比以往更困難。
美國對伊朗政策的現實目標應是促使德黑蘭參與新的嚴肅談判，限制其核計畫，確保其核武器突破能力有幾個月的緩衝期，同時應對伊朗在地區的影響和常規武器能力。儘管雙管齊下更具挑戰，但單獨處理將使伊朗有機可乘。
美國及其盟友需明確表示，針對伊朗地區行為的制裁不會因其核進展的限制而減輕。單靠壓力的策略可能導致伊朗相信，追求核武器是確保自身安全的最佳途徑。在川普政府的最大施壓政策下，德黑蘭拒絕談判，核計畫穩步推進。儘管拜登政府時期重啟伊核協議的努力曾顯現希望，但因伊朗對未來政策的不信任而破裂。伊朗領導人需要確保停止核計畫和遏制地區影響將帶來持久的激勵，而非依賴於美國選民意願。美國對伊朗的政策需要兩黨共識，談判必須同時解決核計畫和地區惡性影響。
（一）“胡蘿蔔”：一些可能的激勵選擇
對伊朗核計畫施加壓力的努力，必須與逐步增加經濟激勵結合，才能成功促使伊朗凍結核活動並參與談判，最終達成限制協議。這些激勵措施可能包括解除制裁、承諾對區域國家進行直接投資，並增加貿易。為了促進伊朗與海灣國家的經濟關係，美國和歐盟可以將伊朗與海灣國家的自由貿易協定排除在制裁之外，加深它們與阿拉伯國家的經濟聯絡，從而施壓伊朗遏制其在地區的影響。
此外，美國和西方可以向伊朗提供民用核能項目合作的援助，支援醫用同位素生產和抗擴散反應堆的開發。加強核治理，實施國際原子能機構的安全指南也是可行的方案。此類倡議需與海灣國家，尤其是沙烏地阿拉伯和阿聯磋商，並支援這些國家發展民用核計畫。
為換取核限制，伊朗可能會要求阿拉伯國家將其納入安全和經濟合作討論中。但伊朗的全面政治整合依賴於其在遏制侵略行為方面的可信度，包括對海灣地區的穩定承諾。
（二）“大棒”：發展可信的軍事威脅
鑑於伊朗核能力的進展，以及其認為與俄羅斯等國的關係能隔離經濟和政治壓力，美國必須增強對伊朗核計畫的軍事選項可信度。美國應明確表示不容忍伊朗獲得核武器，且在其他措施失敗後動用軍事力量。拜登在2022年明確承諾絕不允許伊朗獲得核武器，並準備動用所有國家力量。
為支援這一政策，美國高層應避免強調對衝突的緊張，以免強化伊朗對美國缺乏對抗意願的看法。美國應與以色列進行年度聯合演習，模擬打擊伊朗核設施，並尋求額外資金加快研發相關軍事硬體。
德黑蘭將密切關注這些軍事訊號。歷史表明，美國的武力展示對伊朗政策有影響。例如，1988年美國在波斯灣的軍事行動促使霍梅尼結束戰爭。2020年暗殺蘇萊曼尼後，美國重新設定了對伊朗的威懾，伊朗通過有限的導彈攻擊進行報復，避免直接對抗。
▍對伊朗施加廣泛的多邊壓力，加強對其高層的限制
美國應通過廣泛的國際努力，在國際論壇上對伊朗及其官員施加壓力。伊朗領導人對國際舞台上的輕視非常敏感，美國及其盟友已經在這方面採取了一些措施，例如在2022年12月將德黑蘭從聯合國婦女地位委員會中移除，以及在2023年和2024年不邀請伊朗參加慕尼黑安全會議。
（一）利用聯合國
美國國務院應成立由伊朗特別代表辦公室與多邊事務辦公室聯合領導的小型工作組，制定與國際盟友合作的計畫，將伊朗驅逐出違反聯合國規定的機構。應提交伊朗拘留雙重國籍人士的案例，依據國際法關注其非法行為，並通過向聯合國安全理事會提供武器攔截證據，揭露伊朗對代理人的武器供應。與聯合國人權理事會等機構互動，能有效挑戰伊朗政府合法性並推動人權改革。美國應深化與其他國家的合作，組織會議探討伊朗人權侵犯對區域安全的影響，以形成統一戰略。還需與聯合國專家合作，提升對伊朗人權狀況的關注。支援獨立國際調查團對伊朗展開調查的任務也應持續進行。
（二）瞄準政府官員及其家屬
同樣的工作小組應針對腐敗官員及其家屬，確保其腐敗行為得到廣泛曝光。美國和盟友可採取三項措施：一是對這些官員實施制裁，凍結其海外帳戶；二是取消其子女在美、歐等地的學生簽證，阻止他們非法獲利；三是公開此類行動，展示領導層與民眾困境之間的差距。美國應在施壓的同時保持與伊朗的溝通，避免完全孤立。遏制伊朗的戰略需兼顧壓力與對話，以確保伊朗明白美國政策。
▍鼓動伊朗人民的“自由選擇”，但也要避免軍事干預
美國需要重新評估，是否要鼓勵伊朗人民“自由選擇”。伊斯蘭共和國面臨嚴重挑戰，經濟困境、鎮壓異議者以及對宗教法規的嚴厲執行加劇了國內動盪。反對派女性成為“女性、生命、自由”運動的核心，民眾呼籲人權和自由。儘管抗議活動蓬勃發展，但外部支援仍顯不足。美國及其盟友應避免軍事干預，以免強化伊朗內部強硬派的力量，但也要通過經濟、政治手段鼓動伊朗人民“思變求變”。
（一）塑造美國新的角色
美國應致力於支援伊朗人民在他們願意的情況下自主改變政府體制，而不是通過煽動政變或支援武裝叛亂。歷史表明，外部力量無法有效推動政權更迭，任何外部施加的政治力量都缺乏合法性。相較於與政權合作或支援外國干預的傳統政策，這種方法旨在為伊朗人民創造選擇未來的機會。儘管當前德黑蘭政府當政扼殺了這一可能性，但政策制定者應認識到，增強對伊朗人民的支援雖然不會立即見效，但長期的、持續的努力，如教育投資和提供獨立媒體資源，可能為未來的政治變革鋪平道路。
這一政策可以借鑑美國在冷戰後期對東歐民主運動的支援，以波蘭團結工會運動幫助推翻共產主義政府為參考。美國應與民主盟友合作，如加拿大和紐西蘭，為伊朗人民提供資源和保護，助力反對派的形成。
（二）部署新政策工具
實施該政策時，美國需加強一系列工具，為伊朗人的長期政治動員創造條件，確保伊朗人民在決定未來中發揮主導作用。政府和非政府組織應增加對網路民主教育工具的資助，重點講解伊朗政府的管理不善及資金濫用，並與公共資訊宣傳相結合。此外，美國應提供解決方案，改善伊朗人民的生活，尤其在農村地區，相關材料需包含多種語言版本。
美國還應增強伊朗人民的網路安全，幫助他們獲取更多新聞來源和支援，擴大現有VPN的使用，以提高其資訊獲取能力。
（三）利用獨立媒體
美國應支援更多波斯語新聞傳播，增加針對伊朗的波斯語廣播，以及規避了封鎖的衛星頻道，YouTube頻道，以削弱當局對媒體的壟斷。同時，借助與歐洲盟友的合作，擴展現有波斯語媒體的內容。美國政府應在社交媒體上積極突出政權腐敗和對公民的迫害，設立一名波斯語發言人，加強在國際層面的發聲。
（四）與伊朗僑民互動
美國需與伊朗僑民建立更全面的互動戰略。僑民在抗議活動中展現了強大的組織能力，能促使國會通過相關法案。美國政府應在合作的基礎上，與僑民互動，放大國內抗議者的聲音。同時，美國應識別那些僑民團體符合支援資格，特別是避免與在伊朗不受歡迎的團體合作。通過與盟友合作，美國可以提升其倡議的可信度，推動類似《馬格尼茨基法》的立法，確保對侵犯人權者的追責，並將沒收的資金重新分配給伊朗人民，彰顯對伊朗人民的承諾。
▍為國會制定新角色
缺乏全面的兩黨共識使美國在應對德黑蘭威脅時的戰略效果大打折扣。相比之下，美國在應對中國的戰略上更容易得到兩黨共識，因此對付伊朗可借鑑對抗中國的有效策略。
在制定伊朗政策時，可以借鑑美國眾議院關於與中國戰略競爭的特別委員會的成功模式。該委員會已經制定了一個全面的政府框架，旨在指導對華政策。
另一種制定伊朗政策的方法是，建立一個類似於參議院提出的關於中國的聯合委員會或特別委員會，成員包括參眾兩院的議員，以及來自行政部門和私營部門的代表。儘管特別委員會或聯合委員會可能無法達成一致意見，但可以在非對抗性環境中討論分歧，向公眾闡明應對伊朗威脅對美國利益的重要性。此外，這種機制還能使伊朗問題長期戰略的目標、方式和手段收穫廣泛共識，從而跨越不同的政府執政周期。
▍結論
儘管美國傾向於聚焦“印太地區”，但區域衝突的現實迫使華盛頓在戰略上應該優先考慮中東，未來或需增加資源和領導力投入。
伊朗認為，哈馬斯襲擊動搖了以色列的安全神話，加深了阿拉伯國家和巴勒斯坦人對哈馬斯的支援，促使阿拉伯國家疏遠以色列。受這些事件鼓舞，德黑蘭將繼續削弱以色列，挑戰美國的利益。
對此，華盛頓需強化與中東和歐洲盟友的合作，承諾保持軍事存在以威懾伊朗，保護航運，並協調裝置與部隊的重新部署，以增強盟友信心。同時，應與東亞盟友協力遏制伊朗在石油和金融活動中的非法行為。隨著伊朗逼近擁核門檻，美國必須聯合盟友重建制裁機制，並傳遞恢復對話的意願，條件是伊朗放緩其核計畫。
美國需關注伊朗與俄羅斯日益密切的關係，並借此機會分化俄中在中東的利益。
儘管對伊朗的經濟、外交和軍事施壓可能僅促成暫時讓步，但美國應鼓動伊朗人民自己行動以推動“改變”。 (文化縱橫)