歐盟《資料法》的落地，標誌著全球資料治理進入「規則競合」新階段。這部法案以「破除資料壟斷」為名，透過重構資料持有者義務、重塑資料流通規則，正在深刻改變歐洲乃至全球資料市場的權力格局。金晶教授的《資料持有者何以塑造資料市場？ 》（原標題）一文，以穿透式研究揭示歐盟立法背後的策略邏輯與制度風險，為中國政策制定者和參與全球資料競爭的企業提供了關鍵性警示。歐盟《資料法》的激進實驗，既暴露了法律強制干預市場的制度限制，也為中國最佳化資料基礎制度提供了鮮活樣本。建議企業將本文作為歐洲市場合規的“預警路線圖”，政策部門則可從中提煉規則博弈的攻守策略——在資料主權的底線之上，以更具彈性的制度設計參與全球數字秩序重構。本文為司法部法治建構與法學理論研究部級課題「資料交易的民法制」（21SFB3017）的階段性成果，原載於《歐洲研究》2025年第2期。經作者金晶教授的授權，現於本平台轉載全文，但囿於篇幅和排版原因，本平台將該文分為2個部分（上下）分別刊載，並刪除了原文的索引部分，修改了標題和小標題。三、建構資料流通路徑：資料持有者提供資料的法定義務資料流通路徑是資料市場制度設計的關鍵一環。在資料持有者與使用者的利益分配中，制度設計需平衡兩方面：一是突破資料持有者對資料的事實壟斷；二是保留並承認資料持有者對已有資料的在先控制，而非簡單透過法律強行分配資料給使用者。這項利益平衡圍繞著資料流通路徑的制度設計展開，透過「存取設計」制度，從權利分配、範圍劃定與成本控制三個維度確立路徑：一是使用者享有存取資料的決定權；二是對資料持有者成本的介入限於使用者存取的有限範圍，而非無限影響其控制地位；三是透過使用交易制度設計降低使用者存取權的成本。「存取設計」制度的核心在於資料持有者的法定義務，即《資料法》第３條第１款規定的資料可存取性設計義務，此義務被視為實現規範目標的最有效工具。（一）資料持有者的義務證成在法律性質上，《資料法》第３條第１款規定的是資料持有者的義務，具體針對網聯產品製造商和關聯服務供應商，而非賦予使用者固有的資料存取權。這個義務性質既可以從第１款的規範文義和第３條標題中的「義務」一詞得出，也可以透過對第４條和第５條使用者權利、第４條第１款訪問權制度的對比推導反向得出。此法定義務旨在從製造設計角度對資料持有者提出「供數」要求，以實現使用者資料可存取的立法目標，具體而言，是界定網聯產品及關聯服務進入市場時應具備的品質要求、產品製造商和服務提供者應滿足的技術要求，由此確立產品進入流通的標準。由此，使用者可不依賴資料持有者干預，直接透過技術手段存取和下載相關資料。（二）資料持有者的義務構成資料持有者義務的制度邏輯在於，透過立法設定義務，建構資料從資料持有者流向不同市場主體的流通管道。基於此，《資料法》將資料持有者義務規定為，資料持有者在特定前提條件下須將資料提供給使用者、第三方和歐盟機構三類主體。三種資料流通路徑旨在基於不同維度推進資料存取與復用的立法目標。圖：資料流通路徑圖注（作者自制）1、資料持有者對使用者的資料提供義務資料流通的第一種路徑是資料持有者向與其存在合約關係的使用者提供數據，主要場景為網聯產品製造商和關聯服務提供者與使用者之間的資料流。《資料法》根據資料持有者和使用者的合約關係，設計了直接存取、間接存取和轉存取（資料攜帶）三種資料流通管道：一是數據持有者提供直接存取管道，《數據法》第３條要求數據持有者在產品設計製造的技術層面，確保用戶可直接存取數據，無需數據持有者介入；二是資料持有者提供間接存取管道，《資料法》第4條賦予用戶資料存取請求權，用戶提出存取請求後，資料持有者介入並向使用者提供資料；三是資料持有者提供轉存取管道（資料攜帶），《資料法》第5條賦予使用者資料攜帶請求權，使用者提出攜帶請求後，資料持有者介入並向與使用者有法律關係的第三方提供資料。針對資料的直接和間接訪問，《資料法》從資料持有者的資料提供義務（第３條第１款）和使用者的資料存取請求（第４條第１款）兩方面加以規定。一方面，《資料法》第３條第１款為資料持有者設定了確保資料易用性、安全性的義務，規定： 「網聯產品和關聯服務應以如下方式設計和製造，使產品資料和關聯服務資料（包含解釋和使用這些資料所需的相關元資料），預設以全面、結構化、格式可存取且可使用機器的資訊來存取此條款確立了網聯產品製造商和關聯服務提供者的資料可存取性義務。基於第３條第１款第1項後半句，該義務不僅是對資料存取方式的「就地組合」，更是對資料持有者「供數能力」的要求。另一方面，《資料法》第４條第１款規定，資料持有者須向使用者提供使用產品或服務產生的資料（包括個人資料和非個人資料），使用者提出存取請求後，無論其身份（個人、法人，或產品所有人、借用人、承租人），資料持有者必須「毫不遲延地免費提供資料，並在適用的情況下持續、即時提供資料」。立法者也將義務前置至締約階段，以先合約資訊義務（透明度義務）規定潛在資料持有者在締約前向使用者揭露資訊，將義務主體擴展至潛在資料持有者。此先合約資訊義務是針對資料持有者法定義務之補充，旨在提升產品資料的透明度，以便使用者存取（《資料法》鑑於條款第24條）。先合約資訊義務的主體限定於潛在資料持有者，不受其是否締約之影響。 《資料法》第３條在第２款和第３款分別規定了兩種場景下的義務內容。其中，第３條第２款針對網聯產品場景，規定了四項標準，要求資料持有者在締約前以清晰易懂的方式向使用者提供資料的類型、格式、估計數量以及與使用者的資料存取權相關的資訊至少四類特定資訊。第３條第３款針對關聯服務場景，規定了九項標準，要求關聯服務提供者在締約前以清晰易懂的方式向使用者至少提供該款列明的九類資訊。2、資料持有者對第三方的資料提供義務資料流通的第二種路徑是資料持有者向無直接關聯的第三方提供數據，主要場景為網聯產品製造商、關聯服務提供者與第三方企業間的資料流動。實務中，使用者的技術與經濟能力有限，難以有效開發利用因使用產品和服務所產生的數據，尤其是消費者使用者通常缺乏「用數能力」。若資料僅流向使用者即止步，則使用者使用產品和服務產生的資料所承載的使用偏好等資料價值無法充分釋放，而此類資料最具商業價值。為此，歐盟透過法定賦權，將第三方納入資料流通環節，確保資料流向第三方企業。這項新增資料流通環節的立法思路，在《資料法》鑑於條款第32條「本條例的目的不僅在於激勵售後市場的創新，還在於激勵利用相關資料開發全新的服務」的表述中得到了體現。在規則內容上，《資料法》第５條第１款規定，用戶提出請求時，資料持有者須在使用者請求下向第三方提供資料。由此，用戶享有向第三方提供資料的法定權利，資料持有者承擔相應義務。從體系來看，第５條的資料提供義務與第４條的資料可攜權緊密銜接，並非孤立條款，作為資料存取權（第４條）的平行製度，第５條重心在於保障資料可攜權行使中的利益平衡。在規範構造上，《資料法》第５條遵循「一般規則、例外情形與限制情形」的基本思路，先設定一般規則（第５條第１款）與例外情形（第５條第２款），再從主體（第５條第３款）、資料與行為（第三個項數條）以第1條）以第1條：資料與行為。其一，規定一般規則及例外情形。 《資料法》第５條第１款作為一般規則，賦予使用者要求資料持有者提供資料給第三方的權利。同時，第５條第２款將未上市網聯產品或程序的資料列為例外，免除第１款的資料提供要求。其二，從主體、客體及行為三方面加以限制：一是限制提供資料主體範圍，《資料法》第５條第３款明確可接收資料的第三方範圍，將《數位市場法》第３條指定的「守門人」企業排除在流通鏈條之外；二是限制資料使用範圍，《資料法》第款（資料法》第款持有者保留用於核實用戶請求或第三方身份的數據，第４條第１３款規定，數據持有者只能依據合約使用數據，數據使用不得超出約定範圍；三是限制數據提供行為，《數據法》對數據持有者與第三方之間的數據提供關係設定了提供方式和使用限制的行為要求。首先，資料須在技術及相關可行條件下持續、即時提供（《資料法》第５條第１款）。其次，資料持有者提供資料時，須基於公平、合理、無歧視原則商定合約條款與補償（《資料法》第８條第１款、《資料法》第９條第１款）。此外，對第三方使用資料設定了義務與禁區。例如，禁止第三方將資料用於自然人畫像分析（《資料法》第６條第２款第ｂ項）或開發與資料來源產品競爭的產品（《資料法》第６條第２款第ｅ項）。在數據流向上，禁止向其他第三方提供數據，除非依用戶合約允許（《數據法》第６條第２款第ｃ項），並禁止向《數位市場法》指定的「守門人」提供數據（《數據法》第６條第２款第ｄ項）。3、資料持有者對歐盟機構的資料提供義務資料流通的第三種路徑，是資料持有者向歐盟機構提供數據，情境是網聯產品的製造商、服務提供者與歐盟機構之間的資料流通。資料持有者向歐盟機構提供資料的核心要求是滿足「特殊需求」（exceptionalneed) 。具體來說，《數據法》第14條規定，公共部門、歐盟委員會、歐洲中央銀行或歐盟機構若證明存在第15條「特殊需求」並需使用特定數據（含解釋和使用所需元數據）以履行其符合公共利益的法定職責時，數據持有者（公共部門機構除外）必須提供此類數據。此規定構成政府徵調商業資料的法律依據。 《數據法》第15條第１款規定，在滿足「特殊需求」時，即數據為應對公共緊急事件所必需，且公共部門或歐盟機構無法在同等條件下透過其他方式及時有效獲取此類數據，數據持有者必須提供數據，不得無故拖延。這顯示「特殊需求」是歐盟機構徵調商業數據的限制條件。 《資料法》鑑於條款第63條將「特殊需求」視為「原則上不可預見且時間有限的情況」。 《資料法》第15條第１款進一步將「特殊需求」限定為公共緊急情況和特定任務兩類情形，並列舉清單：一是資料是「應對公共緊急情況所必需」（第15條第１款第ａ項）；二是「缺乏此類資料將使該實體無法完成法律規定的為公共利益而執行的特定任務」（第15條第１款第ｂ項第ⅰ點），且「該實體已盡力取得但仍無法透過其他途徑取得資料」（第15條第１款第ｂ項第ⅱ點）。為限制政府徵調數據，《數據法》第18條第２款賦予數據持有者拒絕權，允許其拒絕或要求修改政府提出的數據提供請求，並列明三類適用情形。（三）制度評估：資料持有者義務過重的風險1、義務正當性存疑資料持有者資料提供義務的實質，是在商事領域強制設立資料存取權。強制性規則應作為交易規則的例外而非原型，當資料提供義務成為資料流通的基本製度時，其正當性論證尤其重要。這種數據提供義務應滿足特定前提。例如，德國魏岑鮑姆研究所認為，只有在數據持有者明確拒絕以公平合理條件提供訪問，且無其他方式獲取數據，且該數據對需求方商業模式至關重要時，才應考慮立法設立數據提供義務。從市場力量角度來看，資料提供義務原則上應僅限於相關市場上佔支配地位的公司，且僅適用於其濫用市場支配力、拒絕存取或以剝削性條件提供存取的情況。資料提供義務不應成為普遍義務，若設為普遍義務，須以精確界定資料持有者的市場力量為前提，而《資料法》對此缺乏詳細論證。若立法者僅憑「破除資料持有者依賴」的宏觀判斷設立普遍義務，其正當性有明顯缺陷，且盲目干預恐進一步損害資料市場結構。2、全產業性後果與重點產業的數據競爭若不對資料持有者情況加以區分而統一適用資料提供義務，此義務可能影響在歐洲市場營運的所有經濟部門，而非僅限於物聯網產業。全產業性後果的根源在於，《資料法》採用跨產業適用的橫向規則，使資料持有者法定義務涵蓋所有產業，且《資料法》基於市場地原則，將管轄範圍擴張至任何接觸歐洲市場的產業。例如，在歐洲提供雲端運算資料處理服務的科技公司，製造銷往歐洲並產生資料的網聯產品製造企業（如汽車），為網聯產品運作而在歐洲提供關聯服務的企業（如智慧家庭、健康穿戴裝置）皆構成資料持有者。若這些數據持有者因數據提供義務向潛在競爭第三方傳輸數據，那麼數據持有者的競爭力就會因此受到影響。汽車、醫藥、航空和金融業恐將成為數據持有者義務引發數據競爭的重點產業。例如，美國商會嚴厲批評資料提供義務，認為其將顯著影響汽車、航空和製藥業，削弱航空業製造商保護其商業機密及其他智慧財產權的能力，導致製造商減少資料收集，進而阻礙創新並增加成本，而製藥和醫療設備等極受資訊公開揭露影響的行業可能面臨資訊外洩風險。事實上，上述行業恰恰是歐盟的立法目標。例如，《數據法（草案）》也明確提及交通業、汽車、醫療設備，《數據法》鑑於條款第14條明確提及交通、健康設備、船隻、航空器和智慧家庭等連網產品領域。若物聯網是《資料法》關注的特定領域，則上述重點產業可能是其主要針對目標。換言之，調整重點產業數據流向或為歐盟立法者的產業調整目標。3、歐盟機構徵調商業數據的濫用風險政府徵調商業資料應為資料流通的特殊例外。這項數據流通理念源自於跨國數位平台和科技企業的快速發展，使企業和政府的數據獲取能力顯著變化，企業成為主要數據收集和處理者，掌握公共機構難以獲取的數據，若公共機構能利用私營企業數據服務於特定公共目的，必然會極大受益。 《資料法》鑑於條款第63條認為，此類資料流通旨在協助公共機構利用私人資料，更有效地應對公共突發事件或其他特殊情況。然而，為保持規則彈性，立法者引入了不確定法律概念。例如，《資料法》第15條規定，歐盟機構須在「為滿足'特殊需求'實現政府要求資料的目的嚴格必要」前提下要求資料持有者提供資料。儘管第15條第1款「特殊需求」清單將限制情況限定為公共緊急情況和特定任務，但這些一般法律概念的解釋和適用仍存在較大裁量空間。美國商會對此尖銳批評，稱「清單所列『特殊需求』門檻過低」，可能導致「公司商業機密定期被轉讓給提出要求的歐盟機構」的極端情況。此外，第15條第1款允許歐盟機構以其他公共利益為由要求提供資料。作為一般概念，公共利益的解釋空間較廣、概念彈性較大。以公共利益為名濫用資料徵調的製度風險在於，若歐盟以貿易或外交為由要求目標企業提供數據，將違背此數據流通的初衷，甚至可能成為國際政治博弈的工具。儘管歐盟機構為公共利益存取私營資料具有正當性，但須明確指出資料提供範圍、政府補償標準及範圍。從制度定位來看，這僅為非常規且臨時的流通管道，應推動透過常規手段取得資料。歐盟機構徵調商業資料應作為特殊例外，而非常態。4、「守門人」禁令的貿易後果在資料流通的第二種路徑－資料持有者與第三方之間的資料流動中，《資料法》第５條第３款的「守門人」禁制令禁止資料持有者向《數位市場法》認定的「守門人」企業傳輸資料，同時，《資料法》第６條第２款第ｄ項禁止第三位第三方使用至「外在通道」。 《資料法》將「守門人」排除出流通管道的理由似為，「守門人」本身可能已是市場最大的數據持有者，擁有充分的數據獲取管道，若允許其作為第三方獲取更多數據，或將強化其壟斷地位。然而，擁有資料資源優勢的「守門人」也可能成為資料持有者。若其生產《資料法》管轄的網聯產品，用戶提出存取要求時，作為資料持有者的「守門人」須向第三方（包括競爭對手）傳輸資料。身為資料持有者的「守門人」需要投入成本調整網聯產品和關聯服務的生產設計，卻無法參與資料流通取得資料。這可能會削弱其產品競爭力，抑制其開發資料攜帶工具的動力，並對此類企業公平性存疑。「守門人」禁令也可能違反國際貿易法規。原則上，世界貿易組織架構下的國民待遇義務原則上禁止對進口產品有基於國籍的歧視。鑑於《數位市場法》指定的六家「守門人」企業多為非歐盟公司，且其「守門人」標準涵蓋美國大型平台而排除多數類似歐洲平台，針對「守門人」的資料流通禁令可能改變歐盟市場競爭條件，不利於外國「守門人」。因此，針對「守門人」的禁令可能違反歐盟在《服務貿易總協定》及《關稅與貿易總協定》第３條第４款下的國民待遇義務。結論：以法律強制塑造資料市場的方法論風險「制定即落後」是資料立法的「魔咒」。資料立法範式轉換的根本原因可能在於資料的獨特要素特徵及其無與倫比的經濟競爭價值。歐盟資料立法的範式轉換體現為資料監管在功能性和靈活性上的務實調整。《資料法》採取主動的市場干預邏輯，以解決「創新和轉型的系統失靈」，透過重塑資料存取權，採用「基礎設施式」或「市場塑造式」監管路徑。與中國資料產權結構性分置（資料持有權、使用權和經營權）方案不同，歐盟未直接處理資料產權，而是透過流通環節設定權利義務作行為規制。有別於資料產權，歐盟未在資料上設立排他性、絕對性的專有權，而是圍繞資料使用權，透過法定賦權（資料存取權）規定物聯網等場景中誰可使用資料，無需個別授權，其價值概念在於降低許可成本，促進資料流通。歐盟認為，這種「基礎設施式」或「市場塑造式」的資料製度旨在實現「確保資料經濟參與者之間經濟價值分配的公平性」目標。歐洲學者評價此範式轉換稱，“《數據法》使歐盟再次成為監管理念市場的先驅」。歐盟委員會宣稱，「《資料法》新規則將促進資料使用，確保資料共享、儲存和處理符合歐洲規則。」美國商界則嚴厲批評，「《資料法》是一項誤導性政策…強制資料共享和限制資料流動將損害經濟並破壞合作」。美歐對立的觀點凸顯了「資料持有者—使用者—第三方—政府」這一複雜法律關係背後的核心問題：如何平衡資料流通中的利益衝突。資料流通基礎制度需實現微妙的利益平衡，既要釐清資料生態系統中各方衝突併合理限制資料訪問，又要符合現行資料保護規則，確保個人資訊和智慧財產權保護，還要促進資料共享。歐盟看似用透過資料持有者的資料提供義務和使用者的資料存取權重塑資料市場，但其制度設計明顯帶有產業和競爭政策導向，其潛在目標可能是支援歐洲企業，透過重塑市場參與者的資料價值分配，調整歐盟資料經濟中各主體的市場力量，為中小企業提供更多資料資源並增強其競爭力，尤其是以歐洲資料發展企業為主要發展企業為主要發展者。或許歐洲資料市場將以立法初衷發展，工業資料價值依目標實現「全面釋放」。然而，這種以法律強制人為調整資料市場結構的產業和競爭政策，囿於歐盟規則及其「公平市場」價值觀，可能損害包括資料持有者在內的全產業及市場競爭的公平秩序。市場規則越嚴格，對市場的影響越深遠。歐盟透過法律強制有選擇性地賦予權利和設定義務，旨在擴大商事流通資料共享範圍，釋放更多資料價值。但若缺乏充分的正當性依據，強行改變資料流通路徑本質上偏離了市場失靈的干預邏輯。試圖透過資料持有者重塑市場結構，強迫其提供資料以改變資料流向，意味著《資料法》蘊含方法論風險，其他國家政策制定者需保持警覺。基於法律強制的資料流通制度，未必是資料市場的最佳方案。 （Internet Law Review）
