2025年6月25日，歐盟委員會公佈了歐盟《空間法案》提案，這是首次嘗試在超國家層面規範空間經濟。歐盟委員會的這一舉措基於 2024 年的德拉吉報告，該報告強調空間對於向公民提供基本服務以及確保歐盟的安全至關重要，並呼籲採取行動解決削弱歐盟在空間產業競爭力的問題：資金投入不足、市場碎片化、對外依賴以及治理安排低效。重要的是，該法案也適用於在聯盟內提供空間服務的第三國營運商和國際組織。因為歐盟日益意識到本土衛星產業對其連通性、防禦和主權目標至關重要，馬斯克的星鏈網路在該領域的主導地位已成為歐洲的明顯弱點，凸顯了依賴單一外國參與者的危險。該提案顯得相當雄心勃勃，就空間活動的某些方面制定了統一的技術規則，即安全（包括空間物體的跟蹤）、網路安全和環境可持續性。空間經濟的其他方面，如空間營運商的責任或空間資源的使用，則不在其涵蓋範圍內。歐盟《空間法案》代表著歐洲乃至全球航天產業的範式轉變，為安全性、韌性和可持續性設定了全新的標準化標準。其監管設計很大程度上借鑑了《通用資料保護條例》（GDPR）及其他有關數字經濟的立法經驗。其中值得注意的是，擬議法規廣泛地涵蓋了在歐盟提供太空服務的非歐盟營運商，這表明了歐盟試圖在全球範圍內發揮影響力，正如歐盟立法機構在資料保護和人工智慧領域所做的那樣。一、從太空政策到單一市場發射和營運衛星本質上是高風險活動，需要加以規範，尤其是隨著衛星軌道變得擁擠，太空交通管理和碎片污染等問題愈發突出。目前，歐盟約有一半成員國已頒布法律來規範太空領域。就在歐盟委員會提出歐盟《太空法案》提案的前一天，即2025年6月24日，義大利公佈了其關於太空經濟的法律。然而，各成員國法律在範圍、監管設計和實質規則方面差異顯著。例如，瑞典 1982 年頒布的《太空活動法》要求開展太空活動需獲得許可，但未規定許可的授予標準，也未對太空營運商應遵守的技術要求作出規定。相比之下，法國和義大利的立法則更為詳盡和全面。各國法律之間的差異阻礙了跨境合作，而跨境合作在航天工業中是常態，這會增加企業的成本，並可能抑制航天經濟的發展；另一方面，缺乏關於安全和環境可持續性的共同標準可能會引發成員國之間的監管競爭，並導致監管水平下降。歐盟《太空法案》所選擇的法律依據會對監管技術以及擬議立法的內容產生影響。該提案符合歐盟法律“法案化”的趨勢，這一趨勢在歐盟委員會 2019 - 2024 年優先計畫中興起，並在數字單一市場背景下尤為突出，其中包括《資料治理法案》、《數字服務法案》（DSA）、《數字市場法案》（DMA）、《資料法案》和《人工智慧法案》。它們的先驅通常被認為是GDPR。法案化意味著通過法規而非指令來實現協調統一。主要優勢在於法規可以直接適用，無需在國家法律中實施：這節省了時間，並允許更大程度的統一性。然而，歐盟的“法案”往往並未制定出完全詳盡的監管框架，可能需要一定程度的國內立法實施，部分類似於指令。由於與指令相比，條例對成員國自主權的壓縮力度更大，因此選擇條例來部分協調太空經濟規則需要一定的理由。在解釋性備忘錄中，委員會指出條例在一致性以及對太空服務營運商權利的統一保護方面會帶來的益處，此外還有關於輔助性原則和相稱性的慣常論點。該提案所依據的單一市場邏輯在其內容中也顯而易見，因為其中一些關鍵條款納入了歐盟市場協調立法工具中常見的概念和原則。第 3 條包含了一項自由流動條款，禁止成員國以對安全、彈性和環境可持續性施加更嚴格的標準為由限制空間資料和空間服務的提供，除非出於正當理由的客觀必要情況。另一個用於市場整合的常見工具是相互承認原則，該原則適用於開展空間活動的國家授權：第 6 條第 2 款要求成員國在涉及協調技術要求的情況下承認另一成員國頒發的授權。二、將布魯塞爾效應送入太空軌道與幾項數字單一市場相關立法的一個共同點在於，歐盟《太空法案》所規定的個人適用範圍定義較為寬泛。擬議的法規不僅適用於在歐盟境內設立的太空服務提供商，還適用於在第三國設立但為歐盟提供基於太空的資料或太空服務的提供商。因此，該法規的適用方式可以是基於地域聯絡（設立地）或者基於在歐盟單一市場內提供服務（市場模式）。與對數位技術的監管情況一樣，採用市場標準來界定預期的《太空法案》的適用範圍可能具有雙重作用。一方面，其旨在確保公平競爭環境，並防止在第三國設立的營運商利用在安全、網路安全或環境可持續性方面可能較為寬鬆的法律制度來獲取優勢；另一方面，這種做法也表明歐盟希望制定全球標準，促使太空營運商遵守其規定，除非他們不想放棄在歐洲市場提供服務的能力。這種將監管權力向外延伸至全球的做法，被稱為“布魯塞爾效應”。這種實際操作中的影響可能會促使企業自發遵守規定，因為將面向歐盟單一市場的產品和服務與面向外國市場的產品和服務分離的成本高於遵守全球歐盟標準的成本；而在法律層面，第三國會跟隨歐盟的引領，並從歐盟法律中汲取靈感來設計本國的法律制度。歐盟各機構有意推行“布魯塞爾效應”，尤其是在資料保護和人工智慧監管等領域。他們在解釋性備忘錄中指出，所提議的統一標準將“使歐盟成為全球標準制定者”，並為“歐盟提供了一個引領制定全球標準的機會”。歐盟對數字經濟的監管導致與第三國（尤其是美國）在資料保護規則以及科技巨頭的義務方面產生了摩擦。為了降低監管衝突的風險，《太空法案》提案將非歐盟營運商須遵守歐盟規則的要求與第三方國家法律的承認體系相結合。這一規定顯然受到了GDPR的啟發。三、強有力的執行機制根據歐盟《太空法案》的提案，太空營運者開展太空活動需獲得授權，並需在歐盟空間物體登記冊（URSO）中進行註冊，但設立於歐盟內的營運者以及設立於第三國的營運者將適用部分不同的法律制度。各成員國將負責批准和監督設立於歐盟內的太空營運者。為此，每個成員國必須指定一個有權限力的國家機構。這些類似於GDPR下的國家監管機構。與GDPR一樣，歐盟《太空法案》提案詳細規定了國家監管者的任務和權力。如果該提案以目前的形式獲得通過，各國機構將擁有廣泛的調查、糾正和制裁權力。在制裁方面，提案將“有效、適度且具有威懾力”的懲罰措施的引入權留給各成員國，但為確定這些懲罰措施提供了標準，並要求各國機構有權將太空營運者告上法庭。或許是因為意識到GDPR的執行體系存在諸多缺陷，即各國主管部門在處理跨境案件時的權限常常導致監管機構之間出現延誤和分歧，因此在起草《太空法案》提案時，歐盟委員會試圖將對第三國營運商的監管集中到超國家層面，類似於歐盟立法機構在《數字服務法》和《數字市場法》中所做的那樣。監督非歐盟營運商遵守擬議法規中規定的要求將由歐盟委員會自身負責，同時得到歐洲空間計畫局（EUSPA）的支援。歐盟委員會有權對違規者處以相當於其因違規行為所獲利潤兩倍的罰款，或者如果無法確定具體金額，則處以公司年度總營業額的 2%作為罰款。除了將獲得重大監督和執行權力的委員會之外，EUSPA預計也將因歐盟《太空法案》的通過而獲得顯著發展。目前，歐盟空間政策局的核心任務僅限於管理歐盟空間計畫的某些方面，尤其是涉及安全認證、操作安全、通訊、推廣和市場開發等方面。根據歐盟《太空法案》提案，它將獲得更多權力：EUSPA將為委員會提供監督第三方國家空間營運商的技術專業知識並共享調查權力，還將負責管理聯合監管服務組織（URSO）並頒發證明空間物體符合法規規定要求的電子證書。此外，在向歐盟太空營運商授予授權時，成員國可以選擇將必要的技術合規性評估工作委託給EUSPA來執行。結論在制定歐盟《太空法案》提案時，監管數位技術的經驗顯然給該委員會帶來了諸多啟示。其執行機制尤其與GDPR有許多相似之處，而該提案的範圍以及對第三方國家營運商的監管體系則顯示出其旨在發揮全球監管影響力的目標。然而，如果主要的航天國家和全球航天經濟中最大的私營營運商不能向歐盟標準靠攏，布魯塞爾效應可能會失效，從而讓歐洲太空產業喪失競爭力。這些擔憂將在立法過程中發揮重要作用，而這一立法過程預計將會漫長且複雜。即便該提案能夠較快獲得通過，歐盟《太空法案》的實施也不會在一夜之間帶來改變，因為歐盟委員會預計其能在2030 年之後生效，以便給相關行業留出時間來適應新的技術規則。如果歐盟《太空法案》基本框架能在接下來的激烈遊說和政治妥協中得以保留，那麼歐盟將有望成為太空經濟的主要監管機構，就像其在數位技術領域所做的那樣。 (Internet Law Review)