《數位資產市場清晰法案》（簡稱《清晰法案》）被視為美國在數位資產監管領域邁出的“歷史性一步”，旨在結束長期以來數位資產市場“監管分散、規則過時”的局面，為這一快速發展的行業確立明確且可執行的規則框架。該法案由美國眾議院金融服務委員會與農業委員會於2025年5月29日聯合提出，7月17日以294票贊成通過眾議院表決，後移交參議院審議。進入2026年，該法案進入關鍵審議階段。參議院銀行委員會主席Tim Scott釋出《數位資產清晰法案》最新版草案。美國參議院銀行委員會就該法案發佈了澄清說明，同時參議院銀行委員會還發佈了另一份“事實說明”。我們結合這兩份檔案以及披露出來的法案相關內容，梳理其中關鍵事實。一、法案的根本目的：以清晰取代不確定性《清晰法案》的提出，首要目標是解決美國數位資產市場長期存在的監管模糊性問題。當前，數位資產領域處於多家監管機構重疊或缺失管轄的狀態，證券交易委員會（SEC）與商品期貨交易委員會（CFTC）之間的權責界限不清，導致企業合規成本高昂、創新受阻，也為不法行為留下了可乘之機。該法案明確宣示其三大核心目標：保護普通美國人：確保家庭、小企業等普通市場參與者能在明確規則下安全參與數位資產市場。促進在美國的投資與創新：通過確立穩定的監管環境，吸引資本和人才，使“金融的未來留在美國”。保障美國國家安全：通過強化反洗錢、反恐融資和制裁執行機制，堵塞現有監管漏洞。法案強調，其並非推翻現有證券法體系，而是在其基礎上進行明確和補充，確保證券仍被認定為證券，欺詐行為仍屬於非法，SEC依然保留對數位資產證券的執法權。這一立法姿態顯示出國會試圖在維護現有法律框架與適應新技術之間取得平衡。二、促進創新與保護軟體開發者數位資產和區塊鏈行業的核心驅動力之一是技術創新與軟體開發。針對《清晰法案》參議院銀行委員會在多個誤區澄清中明確回應了行業對“過度監管可能扼殺創新”的擔憂。事實一：法案明確保護軟體開發者，不禁止程式碼發佈與自我託管。法案指出：“發佈或維護程式碼而不控制客戶資金的開發者不被視為金融中介。”這意味著，單純的軟體開發行為——如編寫、發佈或維護開源協議程式碼——不會僅因此被認定為金融活動或受到相應監管。同時，法案“保留對數位資產自我託管的權利”，即個人持有私鑰管理自身資產的行為不受禁止。事實二：為去中心化金融（DeFi）建立差異化監管思路。法案承認DeFi協議的特殊性，並未採取“一刀切”的監管方式。它要求與DeFi協議進行互動的中心化數位資產中介機構（如交易所、託管方）實施風險管理、網路安全與合規標準。對於那些“非真正去中心化的中介機構”，法案制定了定製化的規則制定程序。這一做法體現了“監管行為而非程式碼”的思路，旨在打擊借DeFi之名行非法之實的行為，同時保護真正的技術創新。事實三：旨在營造可預期的創新環境。法案支持者認為，長期的監管不確定性才是創新的最大障礙。通過劃清SEC與CFTC的管轄邊界，用明確的法定框架取代SEC目前主要通過執法行動進行監管的模式（即“監管-執行”模式），法案希望為“負責任的數位資產項目”提供可行的募資與營運路徑，從而將人才、資本和創業活力留在美國。三、對金融體系風險的認識與應對針對“法案將使銀行、納稅人和金融體系面臨風險”的批評，法案支持者提出了截然相反的事實陳述。事實一：法案本質是投資者保護法案，旨在降低系統性風險。參議院銀行委員會的檔案提出，真正的風險在於“未能提供明確的監管框架”。當前，許多數位資產企業在缺乏聯邦監管的環境中營運，類似FTX的倒閉事件暴露了客戶資產混同、內部操縱、風險披露不足等嚴重問題，對投資者和金融穩定構成威脅。《清晰法案》試圖建立一個全面的監管框架，強制資訊披露，防止市場操縱，懲罰不良行為者，從而預防而非引發金融風險。事實二：明確監管有助於隔離風險，而非擴散風險。通過將數位資產中介機構納入明確的監管範疇，要求其滿足資本充足、客戶資產隔離、定期審計等要求，法案旨在將這些實體與傳統金融體系更安全地連接起來，防止風險跨市場傳染。同時，明確的規則有助於銀行等傳統金融機構在評估風險後，更安全地為合規的數位資產企業提供服務。事實三：設立協調機制，避免監管套利與漏洞。法案設立了SEC-CFTC聯合諮詢委員會，旨在協調兩家機構對數位資產的監管要求，彌補監管空白。法案還包含了專門的反規避保護措施，防止市場主體通過結構設計繞過美國規則。這些設計都是為了增強金融監管的整體性和嚴密性。四、打擊非法金融活動的強硬立場國家安全與打擊非法金融是《清晰法案》著重渲染的亮點，也是爭取兩黨支援的關鍵。事實一：建構“國會有史以來最嚴格的數位資產非法金融監管框架”。參議院銀行委員會的檔案中使用了這一強烈表述。其核心措施包括：全面覆蓋關鍵中介機構：要求所有中心化數位資產中介機構（交易所、託管機構、某些DeFi互動方）遵守《銀行保密法》下的反洗錢（AML）和反恐怖融資（CFT）義務，包括客戶身份識別（KYC）和可疑交易報告。強化制裁執行：明確要求中介機構執行美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）的制裁名單，並授權財政部針對高風險的外國數位資產活動採取行動。賦予執法部門新工具：為打擊利用數位資產進行的洗錢、恐怖融資和制裁規避行為提供新的、有針對性的法律工具。事實二：重點盯防DeFi領域的非法活動。法案承認DeFi協議可能被用於非法融資，但解決方式不是禁止DeFi，而是強化與之相連的“入口”和“出口”——即中心化中介機構——的合規責任。要求這些機構在與DeFi協議互動時實施風險管理標準，切斷非法資金流動的主要通道。事實三：平衡安全與創新。法案支持者強調，其對非法融資的打擊是“有針對性的”，旨在維護公民自由和合法的技術創新。通過明確義務主體（控制客戶資金的中介）而非泛化打擊，力求在維護金融安全與保護軟體創新之間取得平衡。五、多層次強化投資者保護機制保護普通美國投資者是《清晰法案》宣稱的基石。事實一：確立清晰的資訊披露制度。法案要求被認定為發行或交易證券型數位資產的企業，必須向SEC註冊並履行資訊披露義務，包括項目細節、風險因素、財務狀況等，使投資者能夠做出知情決策。事實二：保留並強化反欺詐與反操縱權威。法案明確指出，SEC保留對數位資產證券的全部執法權，所有證券法下的反欺詐、反操縱條款繼續適用。此外，法案還引入了針對數位資產市場特點的額外保護措施，如限制內部人員濫用、防止搶先交易等。事實三：促進金融素養與協調監督。法案意圖通過明確的規則，降低普通投資者參與數位資產市場的認知門檻。同時，通過SEC與CFTC的協調，確保對跨類別資產的監管不留死角，為投資者建構更全面的保護網。事實四：將“主街”置於首位。法案的始終強調服務於普通家庭和小企業的利益，旨在提供一個透明、公平、可問責的市場環境，讓美國民眾能夠安全地分享數字經濟發展的紅利，而非僅僅服務於機構或行業利益。六、其他關鍵事實與背景事實一：法案是兩黨長期協商的產物。參議院銀行委員會的檔案強調，該法案是共和黨與民主黨成員“六個月多月談判”、“多年兩黨合作”的結果，並且過程申廣泛諮詢了監管機構、執法部門、學者和業界代表。此舉旨在反駁“法案由行業起草，服務於行業利益”的批評，塑造其關注公共利益、程序正當的形象。事實二：法案尋求鞏固美國在全球數位資產領域的領導地位。支持者將法案定位為美國爭奪“全球加密資產之都”的關鍵一步。通過提供清晰的規則，吸引全球資本和創新項目落戶美國，避免因監管滯後而導致人才和產業外流至其他司法管轄區。事實三：法案試圖終結“通過執法進行監管”的現狀。美國數位資產行業長期以來抱怨SEC主要靠事後執法案件來傳遞監管預期，導致規則不清晰、企業無所適從。本法案的核心訴求之一，就是用成文的、前瞻性的立法和規則制定，取代這種不可預測的監管模式。七、美國數位資產監管：在秩序與創新之間尋求新平衡《數位資產市場清晰法案》代表美國立法機構試圖為狂野生長的數位資產領域套上“規則之韁”的一次重大努力。其核心敘事是：明確的監管不是創新的敵人，而是其可持續發展和獲得主流接納的前提。 法案的事實陳述體繫緊緊圍繞這一核心展開：它以保護普通投資者為道德旗幟和立法起點。它以劃定監管邊界、明確機構權責作為解決當前混亂局面的技術方案。它以打擊非法金融、維護國家安全作為爭取廣泛政治共識的支點。它以保護軟體開發、區別對待DeFi作為回應創新關切的姿態。當然，這兩份來自參議院銀行委員會的檔案呈現的是法案支持者的視角和事實陳述。該法案在正式成為法律前，仍需經過複雜的立法程序，其具體條款可能在辯論和修改中發生變化，不同利益相關方對其“事實”也必有不同解讀。然而，毋庸置疑的是，《清晰法案》的提出，標誌著美國數位資產監管立法處理程序進入了深水區，其確立的清晰化、制度化、安全與創新並重的監管原則，很可能對未來全球數位資產監管格局產生深遠影響。美國正試圖通過這部法案，在金融秩序的維護與技術革命的浪潮之間，尋找一個屬於新時代的平衡點。 (數字新財報)
