9月26日，中央政治局會議指出：要幫助企業渡過難關，進一步規範涉企執法、監管行為。要出台民營經濟促進法，為非公有制經濟發展營造良好環境。

10月8日，國家發改委在新聞發佈會中提出“一攬子增量政策”的五大任務，其中第三大任務是:針對當前一些企業生產經營困難，加大助企幫扶力度，切實最佳化營商環境，幫助企業渡過難關。進一步規範行政執法單位涉企行政執法行為，更多採取包容審慎監管和柔性執法方式，不能違規異地執法和趨利執法，不能亂罰款、亂檢查、亂查封。及時對罰沒收入增長異常的地方進行提醒，必要時進行督查。加快民營經濟促進法立法處理程序，為非公有制經濟發展營造良好環境。

民營經濟是市場經濟活力的源泉，貢獻了“56789”，即民營經濟貢獻了中國經濟50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術創新成果、80%以上的城鎮勞動就業、90%以上的企業數量。

民營經濟有活力、有信心、積極投資，則中國經濟就能觸底復甦，就業、財政、創新等就能隨之改善，股市繁榮、房地產止跌回穩就能實現。希望我們這一次保持戰略定力，出台一系列大規模刺激經濟政策和提振民營經濟信心的有力措施，把發展放在首要任務，因為發展是解決一切問題的根本。良好的經濟增長和就業狀況，是應對美國戰略遏制的根本，是實現人民美好生活的保障，是邁向高品質發展的基石。

一、重視非稅收入異常增長對營商環境的影響

近年地方政府出現巨大的收支缺口，以罰沒等為代表的非稅收入異常高增。

1-8月，全國一般公共預算收入147776億元，同比下降2.6%。全國稅收收入121059億元，同比下降5.3%；其中，企業所得稅31385億元，同比下降5%；個人所得稅9685億元，同比下降5.2%。

但是，在稅收收入下滑的背景下，1-8月，全國非稅收入高達2.67兆，同比增長達11.7%。

非稅收入是什麼？是指政府在行使職能過程中，除稅收外所獲得的收入。它是政府稅收收入的重要補充，有平衡預算等作用。政府非稅收入主要包括：政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府財政資金產生的利息收入等。

近一段時期，經常有媒體報導，不少企業反應，有的地方政府亂罰款、亂檢查、亂查封現象上升，甚至違規異地執法和趨利執法，已經有媒體曝光“遠洋捕撈”的不良現象，破壞地方營商環境，打擊民營經濟信心，有的行政執法部門被地方當作創收的“第二財政”。在經濟存在下行壓力的環境下，罰沒收入異常增長，對企業無異於雪上加霜，對地方政府無異於殺雞取卵、涸澤而漁，這種現象需要盡快禁止。

而且，不少地方政府欠薪已經是普遍現象，大量中小企業被地方政府拖欠工程款，導致裁員降薪潮出現。更為嚴重的是，市場信心受到打擊，企業缺少安全感，民間投資負增長，“躺平”文化流行。

越是在經濟困難時期，越要休養生息，放水養魚，減輕稅負，共渡難關。稅不是查出來的，更不是罰出來的，是發展出來的，只要全力拚經濟，經濟繁榮，稅自然就有了。

如果按照最高會議的佈置，“規範涉企執法、監管行為。出台民營經濟促進法，為非公有制經濟發展營造良好環境。”按照發改委提出的，“更多採取包容審慎監管和柔性執法方式。及時對罰沒收入增長異常的地方進行提醒，必要時進行督查。”則將極大地提振民營經濟信心，增加企業家安全感，改善地方營商環境。後續期待具體的落實，對於罰沒收入異常增長的典型案例進行問責。

應該說，這項政策的推出十分及時，如果能落實好，其政策效果，堪比10兆經濟刺激政策，民營經濟的春天有望再次到來。如果民營經濟信心提振，當前的大規模經濟刺激政策可以起到乘數放大效應，政府投資就能夠帶動更大的民間投資，起到四兩撥千斤的效果。

改革開放之初，我們一窮二白，要錢沒錢，是怎麼發展起來的？靠的是市場化改革，放活民營經濟，啟動企業家精神，期待不拘一格降人才，再次呈現萬馬奔騰的勢頭。

三分部署，七分落實，“干字當頭、眾志成城”。

二、從根本上解決非稅收入異常增長問題

在保護民營經濟活力的同時，也要看到當前地方財政的困境。為什麼非稅收入異常增長？很大程度上跟地方債務壓力大和收支緊張有關，解決的辦法是幫助地方化債和促進房地產止跌回穩。

土地財政佔地方可支配財力的一半。根據財政部公佈的資料，1-8月，地方國有土地使用權出讓收入20218億元，同比下降25.4%。由於房地產市場自2021年以來持續大幅下滑，導致地方財政的持續大幅下滑，疊加近年地方化債任務重，地方收支十分緊張，有的地方政府債務已不堪重負，三保壓力已經扛不住了。

要全面客觀看待地方政府的債務問題。一方面過去確實存在大量浪費和盲目建設現象，必須要予以規範；另一方面也要承認地方債務對中國基礎設施建設做出了重要貢獻。相當一部分基礎設施投資具有公共產品屬性，回報率低、回報周期長，甚至無法產生商業現金流，這是以盈利為目的的市場化企業不願意投資的，但又對長期經濟社會發展、國家安全十分重要而必須要進行投資的。地方政府承擔的這種基礎設施投資，具有宏觀重要性、公共性、外溢性、回報率低、周期長、市場化企業不投，由此所形成的債務具有合理性，有的是地方替中央承擔的事權和支出責任，符合公共財政的基本職能，不能簡單計算項目本身收益，更多的是看對國民經濟長期發展的貢獻，這部分地方債務需要中央和金融機構幫助進行化解。未來通過深化財稅改革從根本上理順，重新調整中央地方事權以及財權。

建議推出4-5兆元的地方債或特別國債，緩解地方政府的財政困難，減輕被拖欠企業的負擔。與此同時，制定全國一致的一攬子化債方案，讓地方政府、金融機構以及其他利益相關方各擔其責；出台法規和行政措施，建立地方政府資產交易機制，讓地方政府以資產化解存量債務。最終，完成三中全會的改革，編制各級政府的資產負債表，發揮地方人大的作用，控制新債務的產生。

地方政府的隱性債務必須得到治理，但方法值得斟酌。近幾年來，地方政府的經常性赤字已達4.2兆元，財力已經捉襟見肘，此時要求地方政府各自為政清理存量隱性債務是不現實的。依靠現有財力，許多地方政府償還債務利息都有困難，更沒有財力償還本金。在化債和地方收入減少的雙重壓力之下，地方政府只能一方面開闢罰沒收入管道增加收入，另一方面通過降薪、欠薪節約支出。地方政府的財政收縮是導致國內需求不足的一個重要原因。

三、房地產是周期之母，如何促進房地產市場止跌回穩？

房地產對GDP和地方財政的貢獻大，產業鏈長，居民購房不僅是購買住房，而且要裝修、購置家電、家具和裝飾品，房地產業的持續下降是中國內需不足和地方財政緊張的重要原因。

如果房地產硬著陸，受傷最大的是普通老百姓，爛尾，家庭資產大幅縮水，即使沒有房子的人也會面臨失業壓力。房地產是周期之母，一定要高度重視，促進軟著陸。2023年中國城鎮化率66.2%，在剛需、改善型需求、城市更新改造等方面還有較大空間，未來發揮房地產在惠民生、擴內需等方面的實體經濟作用。

近期救樓市政策力度空前，繼“517新政”後，政策力度再度加碼。

9月24日央行表示將出台金融政策支援地產，包括下調存量房貸利率、降低二套房最低首付比、提高央行支援保障房再貸款比例、延期房地產相關金融支援政策。

9月26日，中央政治局會議首提“促進房地產市場止跌回穩”。

9月29日，央行會同金融監管總局一口氣出台四項金融支援房地產政策，包括呼聲很高的降低存量房貸利率。

國慶前，一線城市放鬆限購拉開序幕，廣州、深圳、上海、北京發佈新政，其中廣州全面取消限購，深圳、上海、北京放寬限購、調降首付比例等。

國慶期間，新房認購回暖，二手房成交明顯改善，政策效果初顯。新房認購方面，國慶假期的項目平均認購量超過9月；二手房成交方面，國慶期間16城日均成交套數同比增長74.3%。

如何促進房地產止跌回穩？不能一放了之。當前制約房地產市場的因素主要是收入預期、就業預期、房價預期，所以不要寄希望於房地產只要放開限購就能回暖，這從之前杭州、蘇州、廈門、成都等城市放鬆限購後的市場表現即可驗證。

上一輪“517”政策組合拳，僅帶來5、6月指標的“脈衝式” 回升。6月新房和二手房成交量環比成交均有所提升且強於季節性，帶動上半年住房成交同比降幅縮小，但是7、8月新房成交回落，“金九”不在，政策效果持續性一般。主要原因是擠牙膏式的放鬆，效果是短期脈衝狀的、可持續性不足。國際經驗看，政策的大力、迅速、重落實是化解風險的關鍵條件，一鼓作氣，提振信心。

短期看，三招可救地產：1）組建5兆以上的大型住房銀行收儲，利率要低、期限要長、規模要大、分配要公平。收儲庫存商品房用於保障房，一舉多得，緩解地方財政壓力，打通開發商現金流，避免居民爛尾樓，為民眾提供保障房。2）持續降息，配合降低相關稅費、中介費等，減少購房成本。3）全面取消限購，回歸市場化，釋放剛需和改善型需求，廣州已全面放開，後續其他一線城市也應該逐步全面放開。

長期看，以“城市群戰略、金融穩定、人地掛鉤、房地產稅和租購併舉”為核心，可以加快建構房地產新模式。

中國2023年城鎮化率66.2%，還有15個點城鎮化空間，未來還有至少2億人要進城，加上改善型需求、城市更新改造等，如果政策得當，當前房地產的問題是可以消化的，中國房地產未來是有空間的，不會重演日本失去三十年。

政策層面短期不必擔心房價暴漲普漲，房地產發展階段已變，供求關係發生變化，未來局部地區如果大幅上漲可以通過人地掛鉤的市場化方式調控。

房地產是周期之母，十次危機九次地產。期待這次一鼓作氣，提振信心，才能真正實現從政策底-情緒底-市場底-經濟底，推動經濟持續復甦。

四、充分估計當前經濟形勢的嚴峻性，推出大規模經濟刺激政策，提振民營經濟信心，一鼓作氣，接力棒到了“財政政策”

近年來中國在新基建、新能源、新質生產力等領域取得長足發展，佔據世界領先地位，同時在控房價、去槓桿、清理地方債務等方面取得積極成效，化解了地產泡沫和金融風險，以極大的決心和勇氣解決了很多長期難以解決的歷史難題，為可持續高品質發展打下堅實基礎。

但是，中國的短期經濟運行狀態不容樂觀，經濟持續下行甚至超調。PPI連續20多個月負增長，CPI在零附近徘徊，實為歷史罕見，通縮壓力明顯。股市、房市持續近三年下滑，截至8月份，主要股指去除銀行股等普遍跌幅一半以上，創業板指數跌幅超過一半；1-8月新建商品房銷售面積同比下降18.0%，一二線城市房價平均跌幅在30%左右，遠郊區和三四線城市房價甚至腰斬。居民資產縮水嚴重，消費降級。

根據各高校反應，受經濟不景氣和企業裁員影響，近三年大學生就業形勢十分嚴峻，失業壓力和消費低迷形成負向循環。

宏觀資料和微觀感受出現明顯背離。一方面，統計資料受倖存者偏差的影響，工業生產、企業利潤等統計口徑為規模以上企業，掩蓋了大量民營中小微企業破產倒閉的真實情況，企業註冊數量大幅下降、註銷數量大幅上升是一個佐證；另一方面，基於問責風險，一些部門和地方報喜不報憂，宏觀統計資料在反應微觀真實經濟運行情況方面日益失真。

隨著房地產泡沫明顯去化、金融槓桿大幅下降、聯準會開啟降息周期拐點等，為財政貨幣政策的調整提供了有利條件，當前是推出大規模經濟刺激、提振市場信心措施的關鍵時間窗口。

建議推出10兆等級的大規模經濟刺激措施，大力擴大內需，拉動就業，調控要緩，救市要急，一鼓作氣，提振信心。採取組合拳，一攬子刺激經濟、提振市場信心措施的規模要在10兆以上，包括地方化債、新基建、消費補貼、生育補貼、住房銀行等，採取特別國債、超長期國債、央行再貸款等工具，規模要大，資金成本要低，民眾獲得感要強。

央行開了個好頭。9月24日，拉開了大規模經濟刺激的序幕，國務院新聞發佈會，“一行一局一會”推出總量、地產和資本市場政策組合包，貨幣政策集中放大招：降准降息力度大、速度快；大力支援資本市場，創設創新兩項貨幣政策工具，明確“資金只能用於投資股票市場”；大力支援房地產市場，降低首付比，降低利率，最佳化保障性住房再貸款政策。

9月29日，央行會同金融監管總局一口氣出台四項金融支援房地產政策，包括降低呼聲很高的降低存量房貸利率。

近期央行、金融監管總局和證監會出台的政策務實有效，真金白銀，民眾可感可及，市場效果很明顯，股市信心明顯提振，海外機構看多人民幣資產的聲音高漲。但是，由於經濟仍在低谷，投資者對政策的力度和可持續性仍有觀望情緒，10月8-9日股市大幅震盪回呼。

現在接力棒到了“財政政策”。10月12日上午10點，財政部長將介紹“加大財政政策逆周期調節力度、推動經濟高品質發展”有關情況。市場和民眾可謂萬眾期待，期待中的政策包括：增發超長期國債、對新質生產力的支援、對新基建的需求側刺激、減稅降費、規範罰沒收入、地方化債、生育補貼、消費補貼等。政策要有增量，規模要大，真金白銀，實實在在。

除了財政貨幣刺激政策，還有解決深層次體制機制問題，尤其是解決民營信心問題。只要採取長短結合的大力度措施，就有望重啟經濟復甦處理程序。

10月8日，李強總理在經濟形勢座談會上強調：要切實做好助企紓困工作，指導各地用好各項惠企政策，堅決治理亂罰款、亂檢查、亂查封等問題，不斷最佳化營商環境，激發企業活力。

10月8日上午，國務院以“增強宏觀政策取向一致性，強化政策協同提升實施效果”為主題，進行第十次專題學習。李強總理指出，大力規範涉企執法、監管行為，壓縮自由裁量空間。

五、這次刺激政策力度空前，未來市場兩種前景

最近不少投資者和企業家反饋他們的擔心:這次刺激政策能否可持續？股市是反彈還是反轉？經濟能否起來？

如果這次刺激政策虎頭蛇尾，股市暴漲暴跌，經濟未見起色，將消滅一批中產，企業信心將受到二次打擊，無疑是雪上加霜。

反之，如果刺激政策持續發力，解決民營信心的深層次機制問題，把發展放在首要任務，股市大牛市，房地產止跌回穩，經濟觸底走向復甦軌道，全球資金流入人民幣資產，則將一掃陰霾，士氣大振。

因此，這次不僅關係股市漲跌，市場好壞，從某種程度上，這關係國運，也關係我們每個人的命運。

一位企業家說：我真心希望這波政策能把經濟和市場能拉起來，拉起來就有希望，就能打破外部的圍堵，如果這波政策都拉不起來，未來想再提振信心，太難了。

希望站在歷史的十字路口，這次我們能選擇正確的方向。而我，選擇相信未來，越是在關鍵時刻選擇越要和偉大的祖國站在一起，我們深愛自己的國家和這片土地。悲觀者正確，樂觀者前行。為民族復興奮鬥，為時代進步拚搏，是我們這代人的使命。 (澤平宏觀)

二十屆三中全會提出“深化財稅體制改革”、“防範化解房地產、地方債務等重點領域風險”。

當前地方財政的突出問題，概括講：土地財政大降，非稅收入飆升。

當前土地市場遇冷，明顯拖累地方財政。由於樓市持續疲弱，房企資金緊張、拿地意願偏弱，土地市場大幅下滑連續兩年拖累地方財政，2023年地方國有土地使用權收入5.8兆，較2021年峰值下滑31.8%。一般來說，土地成交到土地出讓收入入庫具有時滯，由於當前土地市場延續冷淡態勢，因此未來一段時間土地財政仍有下行壓力。

目前看，土地財政仍是地方財政的核心組成，考慮土地出讓收入及相關稅費，土地財政直接貢獻財政收入的比重超4成，其中土地出讓金是主力。2023年土地出讓金和房地產特有五稅對地方財政的貢獻比重分別為31.6%、10.1%。

過去，在房地產市場快速發展的增量階段，土地財政在補充地方財力、推動經濟增長、完善城市公共基建等方面起到了積極作用。現在，伴隨著房地產進入存量時代，市場仍處於深度調整階段，土地市場持續深度低迷，“土地財政”坍塌負面影響逐漸顯現，比如地方財政收支矛盾加劇、地方償債壓力大、地方拖欠企業工程款大幅上升、部分地區工資社保面臨發放困難、非稅收入大幅上升、營商環境嚴重惡化等。

最近很多企業反應，地方大量出現罰沒、倒查稅、異地執法等現象，為過去幾十年所罕見，1-7月中國非稅收入2.4兆，同比增長高達12%，嚴重影響營商環境和企業信心，建議高度關注重視，越是這個時候，越要放水養魚，與民休息 。

當前的房地產形勢可以概括為：政策環境已接近2014年最寬鬆階段，但形勢嚴峻性為1998年房改以來之最，已經嚴重拖累中國經濟、就業、地方財政和金融穩定全域，這是周期性和政策性因素疊加的結果，需要採取更大力度的救市措施，否則存在落入日本“失去三十年”陷阱的風險。但辦法總比困難多，只要採取實質有力措施，中國房地產還有較大發展空間。

中國未來城市化、改善型、城市更新等還有很大空間，如果措施有力，中國不會重演日本“失去的三十年”。

當前必須重啟樓市信心，短期看，下半年需要更大力度的增量政策，扭轉當前的嚴峻局面，三招可救地產：

1）組建3兆以上的大型住房銀行，利率要低、期限要長、規模要大，收購開發商的土地和商品房庫存，用於租賃房保障房，一舉多得，解決地方財政、開發商現金流、居民“爛尾樓”的問題，同時解決新市民的住房保障體系，將起到各界拍手叫好的效果；

2）全面取消限購，回歸市場化，釋放剛需和改善型需求，一線城市應搶抓“金九銀十”的時間窗口率先放開郊區和大戶型限購以提振人氣；

3）持續降息，包括降低二套房存量房貸利率，通過降准降低銀行負債成本。此外，還可以考慮完善多孩家庭購房支援政策。

長期看，存量時代下，土地出讓收入和房地產開發建設環節稅收規模增速降低是趨勢，“土地財政”亟需轉型。一方面，減少地方政府對土地財政的依賴，擴展消費稅、個人所得稅等地方政府穩定、持續的收入來源；另一方面，促進新型產業發展，增加地方政府財源，比如向股權財政轉型。

1 現狀：近年土地市場低迷、拖累財政

2.1 成因：體制機制改革+城鎮化

2.2 構成一：土地財政貢獻超4成地方收入，土地出讓收入是主力

2.3 構成二：土地出讓金及土地相關稅費佔房價的6成以上

3 影響：地方財政收支矛盾加劇、償債壓力大

4 啟示：當務之急是重振樓市，長期推動新一輪財稅改革，健全央地財稅體系

當前房地產市場處於調整階段，土地市場明顯遇冷。供給端，在“以房定地”的去庫存背景下，土地供應縮量；需求端，房企資金緊張、拿地意願偏弱，供求雙雙下滑。具體表現如下：

1）供應方面，在“以房定地”要求下，整體住宅用地供應明顯下降，2021-2023年100大中城市住宅類用地供應規劃建築面積復合增速-22.2%，2024年1-6月同比-36.2%、降幅擴大。2021年，中國22個重點城市實施“兩集中”政策，全年住房供應不超過3批次。2022年，隨著土地市場調整，多數城市打破“兩集中”限制，各地根據市場情況調整全年供地批次和時間，實行“少量多次”供應。2023年，各地供地計畫與市場情況掛鉤，實行“預供地清單”制度，供地節奏靈活調整。2024年開始，去庫存是重點，各地在“以房定地”的要求下，土地供應繼續縮量。資料顯示，2021、2022、2023年和2024年1-6月，100大中城市住宅類用地供應規劃建築面積同比增速分別為-16.3%、-28.9%、-21%、-36.2%。

2）需求方面，房企資金緊張、拿地意願不足，2021-2023年100大中城市住宅類用地成交面積年均復合變動-10.6%。受房地產市場銷售冷淡、房企資金不足、投資意願低迷的影響，2021年以來土地市場成交萎縮，2021、2022、2023年和2024年1-6月，100大中城市住宅類用地成交面積同比增速分別為-12.3%、2.9%、-20.8%、-29.6%，其中2022年小幅正增，主因供應優質地塊佔比相對較高、國資拖底等。從溢價率看，2024年6月百城土地溢價率3.06%，處於近十幾年的低位水平，反映土地市場熱度較低。

3）分區域看，一線和核心二線城市好於三四線，但受整體市場情緒影響，市場下行趨勢蔓延。2021年百城中二、三線城市住宅類用地成交面積同比先轉負，一線城市維持小幅正增，2022、2023年各線城市均轉為負增長，2021-2023年一、二、三線城市同比復合增速分別為-31.0%、-31.2%、-20.2%。2024年1-6月，由於百城土地供應降幅擴大，各線城市成交面積均有所下滑，一、二、三線城市同比變動分別為-44.1%、-16.1%、-36.5%，二線城市降幅有所縮小。具體城市看，2024年1-6月，統計的29個重點一二線城市土地成交建面同比-22.5%、成交總價同比-35%。其中，北上廣深成交面積和總價均有所下降；二線城市中除了濟南、武漢、福州成交面積和成交總價均同比正增，其他城市均有所下降。

土地市場走弱連續兩年拖累地方財政，2023年地方國有土地使用權收入5.8兆，較2021年峰值下滑31.8%，未來土地財政仍有下行壓力。2024年1-6月地方土地出讓收入累計同比下降18.3%、降幅環比擴大4.3個百分點。土地出讓收入為地方政府性基金收入主體，近年佔比近9成，土地出讓收入持續下滑是財政收入的主要掣肘因素之一。需要注意的是，土地出讓合同中規定“土地出讓成交之後，合同簽訂後的1個月內繳納出讓價款50%，餘款最遲付款時間不超過一年”，而土地出讓收入採用的是“收付實現制”，當年簽訂的土地出讓合同價款並不一定在當年全部繳入國庫，土地出讓收入存在滯後性。由於當前土地市場延續冷淡態勢，所以未來一段時間土地財政仍有下行壓力。

土地財政的形成既有體制機制改革原因、也有其形成的歷史必然性，一方面分稅制改革使“財權上移、事權下放”，在土地國有和用途管制的背景下，地方政府傾向於向土地要收入，另一方面城鎮化快速發展帶來房地產市場發展，地方政府“因地生財”獲得發展紅利。

1）分稅制改革是起點。1994年分稅制改革後，中央上收財權、下放事權，地方財政收入佔比驟降、支出佔比降幅不大。1994年地方財政收入佔中國財政收入比重從上一年的78.0%驟降到44.3%，地方財政支出佔比從上一年的71.7%降到69.7%。

分稅制改革後，地方財政收支壓力大，除了尋求中央政府的轉移支付外，還向土地要收入。分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產稅全部劃歸地方政府，這使得地方政府收入與土地開發、房地產行業緊密相連。

2）土地國有+用途管制是基礎，現行的土地制度給予地方政府對土地的實質控制權。根據《土地管理法》規定，城市市區土地歸國家所有，農村和城市郊區的土地歸集體所有。根據《城市房地產管理法》，城市國有土地使用權可以有償出讓，但農村集體土地必須被徵用轉為國有土地才能出讓。在分稅制改革之後，中央政府不再參與土地出讓權益的分配，地方政府與土地的關聯度進一步提升。

3）城鎮化快速發展及地方政府“GDP錦標賽”是推動力。一方面，城鎮化的快速發展推動房地產市場大發展。1990-2023年，中國常住人口城鎮化率從26.4%增至66.2%，城鎮人口從3億人增至9.3億人，淨增6.3億人。另一方面，雖然現在“唯GDP論英雄”的時代已不在，經濟增長更加注重高品質發展，但是過去一段時間經濟增長仍是地方政府考核的重要指標，在這一機制之下，推動經濟增長成為地方政府關注的重要因素。

當前，土地收入仍是地方財政的核心構成，相關稅費也成為地方財政收入的重要部分，合計直接貢獻的收入超4成。如果僅考慮地方政府本級財政收入、政府性基金收入，2023年地方財政收入約18.4兆。其中，地方本級收入11.7兆，佔比63.9%，與土地、房地產直接關聯的稅收佔地方財政收入的10.1%；政府性基金收入6.6兆，佔比36.1%，土地出讓收入佔地方財政收入的31.6%。因此，在不考慮土地融資的情況下，土地財政貢獻了地方財政收入的約41.7%。

1）土地出讓收入佔地方財政的比重在3-4成，是土地財政的主力。2010-2021年，國有土地使用權出讓金從2.8兆元增至8.5兆元，年均增速5.4%，2022年開始，土地市場明顯遇冷，在供需雙緊的背景下， 2023年降至5.8兆元，較2021年高點下降31.7%。

從土地出讓金佔地方財政比重看，地方政府對土地收入依賴度較高，2012年-2023年間，土地出讓金佔地方財政的比重平均為34.0%，其中在2020年達到最高的43.2%。

2）與土地、房地產直接相關的稅收佔地方財政的10%左右，其中交易環節的土地增值稅和契稅佔6.1%。與土地、房地產相關的稅收包括房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地佔用稅以及契稅，這些稅收收入全部劃歸地方使用，納入地方一般預算收入。5個房地產特有稅收合計從2007年的2755.3億元飆升至2021年的2.1兆元，年均增速16.8%，2022年降至1.9兆元、2023年降至1.85兆，較2021年高點下降10.8%。

從房地產特有5稅佔地方財政比重看，2012-2023年5個特有稅種佔地方財政比重的平均值10.8%，佔比相對穩定。具體看，交易環節的土地增值稅和契稅是主力軍，2023年兩者合計1.2萬元、佔5個房地產特有稅種的60.4%、佔地方財政的6.1%。

宏觀層面看，土地出讓金和相關稅收佔房價的6成。2012-2023年，土地出讓金佔商品房銷售額比重平均值43.7%，其中2015、2016年由於行業庫存壓力較大，土地市場低迷，土地出讓金佔比分別為35.3%、30.3%，為近十年最低，此後佔比呈上升趨勢，2023年土地出讓金佔比為49.7%。2023年，土地出讓金和5個特有稅種合計佔商品房銷售額比重為65.6%。

中觀層面看，地價及相關稅收佔房價比重近6成。我們抽取北上廣深以及杭蓉等8個城市進行中觀城市層面房價構成的核算。房價可以分解為：樓盤建設成本（建安成本）、土地轉讓費、政府稅收以及企業毛收入。

1）2023年土地成本佔房價的比重約38.0%。我們將上一年的土地出讓價格作為下一年房價的成本，即將2022年的土地出讓價格作為2023年房子的土地成本。根據樣本城市的計算結果，2023年土地成本佔房價的比重約38.0%，其中一線和二線平均分別為41.7%、34.3%。

2）2023年建安成本佔房價比重約8.1%。考慮到房地產開發周期，我們用2022年的建安成本作為2023年樓盤開發成本。根據計算，樣本城市建安成本佔房價比重的均值在8.1%，其中一線和二線平均分別為6.2%、9.9%。

3）2023年房地產相關稅費佔房價比重約17.2%。我們把房地產直接和間接相關稅收歸為土地相關稅和其他稅，其中土地相關稅收約為土地出讓金的15%、其他稅約為房價中扣除土地出讓金、土地稅費和開發成本之後的25%，以此計算的房地產相關稅費佔房價比重均值為17.2，其中一線和二線平均分別為17.3%、17.2%。

4）2023年企業毛收入佔房價的比重約36.7%。2022年，除去政府所得和建安成本的企業毛收入平均佔比為36.7%，其中一線和二線平均分別為34.8%、38.6%。

微觀層面看，地價+稅收佔比在6成左右。通過行業層面的資料估計，拿地成本佔房價的4成以上，稅收佔比約14%，政府所得的地價和稅收兩項之和佔房價的6成左右。

此外，通過分析上市房企經營資料可以發現，上市房企的高地價項目陸續進入結算期，土地成本佔營業成本比重不斷升高，房企利潤被擠壓。2018-2023年樣本房企土地成本佔房地產開發成本的比重從37.9%增至52.6%，同期淨利潤率從13.4%降至5.2%，房地產業務盈利空間逐步縮小。

過去，在房地產市場快速發展的增量階段，土地財政在補充地方財力、推動經濟增長、完善城市公共基建等方面起到了積極作用。

1）土地財政緩解地方政府支出壓力、補充地方財力。分稅制改革使得地方財政收支缺口加大，1994年地方財政收入和支出缺口從上一年的61億元轉變為-1727億元，此後一直為負且缺口越來越大，2023年已達11.9兆元。除了中央政府的轉移支付外，土地財政成為地方政府彌補缺口的重要收入來源。

2）充分發揮土地要素作用，推動經濟增長、加快城鎮化處理程序。土地財政將土地要素充分啟動。一方面通過出讓土地使用權，為基礎設施建設融資，擴張投資規模，推動經濟增長；另一方面通過土地開發和利用，城市佈局逐漸發展，城市空間外延，城鄉空間格局完善。地方政府賣地所得用於當地基礎設施建設，開發商獲得地塊開始開發建設，能夠帶動周邊地區地價房價的上漲，地方政府借此獲得更多的收入，實現GDP和地方財政雙增長，同時也推動了城鎮化的處理程序。

當然，我們也應該正視土地財政帶來的待解問題，包括推升房價、推高庫存等。過去在旺盛的市場需求下，通過高溢價成交，核心一二線城市不用通過大量土地供應便可獲得高額土地出讓金，高地價推升高房價，而三四線城市由於對土地財政的依賴，土地供應未能匹配實際需求，土地庫存難以消化，從而形成“一二線高房價、三四線高庫存”的問題。分地區看，2010-2020年東部城市建設用地增速低於城鎮人口增速3.3個百分點；而中部、東北、西部分別高20.3、17.4、24.3個百分點。分規模城市看，2010-2020年1000萬人以上城市城區人口增長25.4%，但土地供給僅增長2.6%；20萬人以下城市人口增長22.8%，土地供給增長47.8%。

現階段，伴隨著房地產市場的調整，土地市場持續低迷，拖累地方財政，負面影響顯現，包括地方財政收支矛盾加劇、地方債務壓力大等。

1）土地財政收入下滑，地方財力被削弱，相關財政支出收緊。從收入看，土地出讓金收入是政府性基金收入的主要組成部分，2022、2023年地方土地出讓收入分別同比下降23.1%、11.2%，拖累地方政府性基金同比分別下降21.5%、10.1%。從支出看，依賴土地出讓收入安排的相關支出減少。政府性基金以收定支，由於土地出讓金減少，因此意味著與土地出讓金相關的財政支出也會減少。2022年、2023年，國有土地使用權出讓金收入安排的支出同比分別-17.8%、-13.2%。

2）地方財政對中央財政依賴度增加、中西部省份對轉移支付等非稅收入的依賴度更高。資料顯示2021-2023年地方政府財政收入對政府性基金的依賴度從32.7%降至23.1%，對中央轉移支付和稅收返還的依賴度從28.6%增至36.0%。分區域看，中西部省份對轉移支付的依賴度更高，從轉移支付程度（中央對地方轉移支付和稅收返還/一般公共財政支出）看，東部沿海地區自給程度相對較高，2023年北京、上海、江蘇、浙江、廣東中央轉移支付佔比小於20%。西北、東北和西南省份自給程度較低，其中黑龍江和西藏中央轉移支付佔比高於80%。此外，中西部地區罰沒收入佔比相對較高，雖然帶來了地方財政收入的增加，但是不利於當地營商環境改善。

3）地方債務壓力大、償還風險增加。土地出讓收入是政府一般公共預算支出的補充項，也是地方政府專項債償還的來源之一，在土地出讓金減少的背景下，由於債務付息相對剛性，地方債務償還壓力較大。截至2024年6月，地方政府債務餘額42.6兆元、同比增加12.7%，其中專項債務餘額26.4兆元、同比增加14.9%。此外，由於過去房地產市場下行、土地市場熱度下降，城投拿地兜底成為常態，然而部分平台公司將獲得的土地通過抵押的方式進行融資，積累巨大風險，在土地價值下降、未來土地預期收益減少的情況下，債務償還風險增加。

當前必須重啟樓市信心，短期看，下半年需要更大力度的增量政策，扭轉當前的嚴峻局面，三招可救地產：1）組建3兆以上的大型住房銀行，利率要低、期限要長、規模要大，收購開發商的土地和商品房庫存，用於租賃房保障房，一舉多得，解決地方財政、開發商現金流、居民“爛尾樓”的問題，同時解決新市民的住房保障體系，將起到各界拍手叫好的效果；2）全面取消限購，回歸市場化，釋放剛需和改善型需求，一線城市應搶抓“金九銀十”的時間窗口率先放開郊區和大戶型限購以提振人氣；3）持續降息，包括降低二套房存量房貸利率，通過降准降低銀行負債成本。此外，還可以考慮完善多孩家庭購房支援政策。

1）組建住房保障銀行，降低收儲成本。5月17日，央行提出設立3000億元保障房再貸款，為房地產去庫存提供了有效路徑。7月30日，中共中央政治局會議提到：堅持消化存量和最佳化增量相結合，積極支援收購存量商品房用作保障性住房。當前去庫存的方向已經明確，但是考慮到收儲成本為資金利率加上配套融資和營運成本，收儲建設保障房的收益難以覆蓋成本，地方政府收購動力不足。央行保障房再貸款年利率1.75%，根據估算，銀行放貸給國企的利率至少約3%，而保障房的租售比僅約2.75%。為了激發地方政府收儲動力，可繼續降低再貸款資金成本、減少配套資金比例。此外，收儲所需資金總量要加碼，兩年內或需兩兆左右，加快推動完善住房保障體系。

2）全面取消限購，回歸市場化。現在市場處於調整階段，是取消限購的良機，發達國家對中國居民沒有限購措施，都是通過價格和稅收調節，而不是人為的行政手段，違背市場經濟。一二線市場如果活躍起來，可以通過多貢獻土地財政、稅費拉動經濟增長。從國際經驗看，海外典型國家核心城市房地產長期向本國、全球買家開放，不限購也不限售，遵循市場化原則。對比海外，中國一線城市如北京的核心區域購房政策限制明顯較多。目前，京籍單身人士，且名下無房者，限購1套；若京籍已婚家庭，以家庭（夫妻雙方與未成年子女）為單位限購2套；非京籍家庭需滿足連續五年個稅/社保，在北京無房的可限購1套。另外，2024年4月3日後以上家庭、個人均可在五環外加購一套住房。（參考《一線城市該不該放開限購？》）

現在二線城市已漸近放開限購，未來一線城市也應該漸近放開，可以先從遠郊區開始，先對有穩定工作的人放開，核心區可以先放開大戶型。一線城市放開限購可以先從放開遠郊區限購開始，首先對有穩定工作的人放開，這個是合理剛需，可以讓沒有戶口的常住人口能夠安居樂業，其次對外地群眾放開；核心區可以先放開大戶型，比如廣州今年1月正式取消120平米以上的住房限購，本質上就是將豪宅市場向中國購房者開放。當前樓市仍處調整階段，不用擔心取消限購引起市場過熱，取消限購短期將促進房地產築底回升。中長期可考慮在市場走穩後，通過徵收房地產稅等稅收機制調控市場，同時能為地方財政增加穩定稅收來源，通過人地掛鉤實現供求平衡，一舉兩得。

3）降低存量房貸利率，包括二套存量房貸利率，配合降低相關稅費，減少購房成本，為居民減負。隨著“517新政”落地，多城取消房貸利率下限，房貸利率步入“3時代”。根據貝殼研究院，2024年5月百城主流首套房貸利率平均為3.45%，較4月份下降12bp；二套主流房貸利率平均為3.90%，較4月份下降26bp。而有些存量房貸利率仍在4%左右，新增貸款和存量貸款利率利差走闊，無形中增加了居民貸款壓力，提前還貸有所升溫。現在存量房貸利率和新增的房貸利率差距較大，仍有必要推動降低存量房貸利率，之前降低了首套，社會反響很好，二套的也應該降低，這是善政。可以通過繼續下調存款利率等方式，緩解銀行淨息差壓力。

4）對多孩家庭提供購房支援，包括發放購房補貼、降低房貸利率等。一方面，多孩家庭的換房意願更為強烈，人口增加使得家庭對於增加住房空間有更大的要求，但是由於購房換房成本高，部分需求難以釋放；另一方面，高房價是降低家庭生育意願的“三座大山”之一，中國大城市的房價收入比和居民房貸壓力位居世界前列，高成本抑制生育意願。給予有孩家庭購房政策傾斜，降低撫養直接成本，短期有助於擴內需、穩增長、穩就業，長期有助於提振生育水平、提升人力資本、增強經濟社會活力，一舉多得。

長期看，房地產存量時代來臨，“土地財政”亟需轉型。在快速城鎮化和工業化階段，土地出讓收入和房地產開發建設環節稅收是地方政府資本原始積累重要來源，而存量環節的房地產稅難以應對城市拆遷改造、大量基礎設施建設等一次性、大規模的財政支出。隨著中國城市化繼續推進，新房成交佔比正不斷下降，土地出讓收入和房地產開發建設環節稅收規模增速降低是趨勢，地方財政需要補充新稅源。

1）深化財稅體制改革。建立和完善與事權相匹配的地方財政體制，調整中央和地方政府支出責任，減少地方政府謀求預算外收入的動機，賦予地方政府更多的稅收權限。

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