自20世紀80年代以來，伴隨國際產業競爭格局的不斷變遷，美國調整先前的經濟自由化政策，加大對貿易和投資限制，出台高強度產業政策激勵製造業回流，以期達到增強自身實力和削弱競爭對手的雙重目標。一、歐巴馬政府促進製造業回流政策及成效歐巴馬政府（2009年1月至2017年1月）在全球金融危機後為促進製造業回流美國，重點通過經濟刺激、稅收激勵、貿易政策和創新支援推動產業回流。（一）主要措施1.政府投資支援頒布實施《美國復甦與再投資法案》（ARRA,2009），投入7870億美元（後調整為8310億美元）刺激經濟，其中約1000億美元用於基礎設施、清潔能源和製造業相關項目。支援綠色製造業（如新能源汽車、風能、太陽能裝置生產）通過貸款擔保和撥款，例如為電動車電池和可再生能源項目提供資金。清潔能源製造業（如特斯拉）受益於貸款支援，吸引了部分投資回流。2.實施稅收激勵推進《國內生產活動扣除》實施，允許製造業企業按國內生產收入的9%抵扣稅收，降低營運成本。2010年推出《製造業促進法案》，為先進製造業（如高科技裝置）提供額外稅收減免，刺激了部分企業投資，但製造業投資整體增長緩慢，歐巴馬任期內年均增長約2%～3%（低於GDP增長）。由於全球供應鏈的複雜性，未能大規模改變企業海外生產的狀況。3.創新能力提升發佈“製造業美國”（Manufacturing USA,原NNMI）計畫，2012年啟動國家製造業創新網路，聚焦先進製造技術（如3D列印、機器人技術），建立製造業創新研究所。截至2016年，建立8個創新研究所，連接企業、大學和政府，促進技術研發和產業化，波音、通用電氣等企業參與技術開發，部分供應鏈回流。但項目覆蓋範圍有限，未能廣泛惠及更多傳統製造業。4.政府採購支援強化《購買美國貨法案》，尤其在基礎設施項目中，要求聯邦採購優先使用美國製造產品,為鋼鐵、建築裝置等行業帶來一定訂單，部分企業因成本考量仍選擇在亞洲生產。5.勞動力培訓支援推出《技能法案》（2014），投資於職業培訓項目，重點培養製造業所需的技工和工程師。與社區學院合作，開髮針對製造業的學徒制項目。培訓項目為製造業提供了約10萬名新增技工，但勞動力成本仍高於亞洲國家，限制了回流吸引力。（二）總體成效2009—2016年製造業就業從谷底（1160萬）恢復至約1240萬，新增約80萬個崗位，部分歸功於ARRA和稅收激勵。製造業固定資產投資從2009年的低點（約1.2兆美元）逐步恢復，2016年達到1.5兆美元，增長約25%。根據美國商務部資料，製造業佔GDP比重從2009年的12.2%略降至2016年的11.7%，未能顯著提升；2010—2016年，美國吸引的製造業FDI年均增長約6%，但遠低於亞洲國家。2011—2016年，約200家大中型企業宣佈回流計畫，但實際落地項目僅佔約30%。全球供應鏈的低成本優勢（尤其中國）仍使許多企業選擇海外生產。新增製造業崗位多為低技能、低薪崗位，高技能崗位增長緩慢，未能完全扭轉“空心化”趨勢。稅收優惠和補貼覆蓋面有限，中小企業受益較少。二、川普第一任期促進製造業回流的政策與成效川普第一任期（2017年1月至2021年1月）為促進製造業回流美國，重點通過稅收改革、貿易保護和監管放鬆吸引企業投資和生產回歸。（一）主要措施1.推進稅收改革，降低所得稅率《減稅與就業法案》（2017）將企業所得稅率從35%降至21%，旨在降低企業營運成本，鼓勵製造業投資。提供100%獎金折舊，允許企業對新裝置投資在第一年全額扣除，刺激資本支出。引入“全球無形低稅收入”和“外國來源股息免稅”等條款，鼓勵跨國公司將利潤和生產活動帶回美國。稅收減免顯著刺激了企業投資，2018年製造業資本支出增長了約10%。部分企業將稅收優惠用於股票回購而非生產擴張，限制了製造業回流的直接效果。2.實施貿易保護，提高進口關稅對進口鋼鐵和鋁分別徵收25%和10%的關稅（2018年），針對中國出口商品的301調查關稅達10%～25%，涉及約3600億美元商品（2018—2019年）。以《美墨加協定》（USMCA,2020）取代《北美自由貿易協定》（NAFTA），提高了汽車製造業的區域價值含量要求（從62.5%增至75%），鼓勵在北美（尤其是美國）生產。關稅政策促使部分企業調整供應鏈，也提高了原材料成本，導致美國製造商成本上升，部分企業（如通用汽車）因成本壓力裁員或關閉工廠。3.放鬆政府監管，提高政府效率通過行政命令減少環境、勞動和行業監管，例如放寬《清潔空氣法》和《清潔水法》的限制，降低製造業營運成本。成立“美國製造辦公室”，簡化製造業項目的審批流程，加快工廠建設。監管放鬆短期內降低了企業合規成本，但對長期製造業回流的吸引力有限，且引發環保爭議，部分政策實施還面臨法律障礙。另外，川普更加支援優先“買美國貨”，聯邦合同為部分美國製造商（如鋼鐵和建築裝置行業）帶來訂單。川普還通過與企業高層（如福特、通用汽車、英特爾等）的直接溝通，推動製造業回流。提供特定企業稅收優惠或補貼，例如對富士康在威斯康星州建廠的30億美元州級補貼。（二）總體成效根據美國商務部經濟分析局資料，2017—2019年製造業固定資產投資年均增長約4.5%，高於歐巴馬時期2%～3%的增長，但低於整體經濟增長速度。2018年製造業就業增加約47萬個崗位，部分企業（如鋼鐵行業）因關稅保護受益。川普第一任期內製造業就業淨減少10.5萬個崗位，遠低於競選承諾的“數百萬”崗位，主要是2020年新冠疫情爆發導致製造業就業大幅下滑。高關稅導致美國消費者和企業面臨更高成本，部分企業選擇將生產轉移到越南、墨西哥等低成本國家，而非回流美國。中美貿易戰引發報復性關稅，農業和製造業（如大豆、汽車零部件）出口受損，抵消了部分回流效應。部分企業計畫大幅縮水，富士康承諾投資100億美元建廠，但實際執行效果不佳（富士康項目規模大幅縮水，僅創造約1000個就業崗位，遠低於承諾的1.3萬個）。三、拜登時期促進製造業回流的政策與成效拜登政府（2021年1月至2025年1月）為促進製造業回流美國，重點通過立法、補貼、稅收激勵和貿易政策推動“再工業化”和供應鏈本土化。（一）主要措施1.通過重大立法推進高科技研發與私人投資《晶片與科學法案》（2022）提供390億美元用於激勵美國半導體製造設施的投資，以及110億美元用於半導體研發，目標是增強美國在全球半導體供應鏈中的地位，吸引企業回流。《基礎設施投資與就業法案》（2021）資金主要投資於物理、數字和公用事業基礎設施。《通膨削減法案》（IRA,2022）為清潔能源、電動車和先進製造業提供補貼，鼓勵企業在美國投資建廠。州小企業信貸計畫（SSBCI）通過財政部提供100億美元，撬動超700億美元的貸款和投資，支援小型製造商。約四分之一的上一輪SSBCI資金直接用於製造業企業。這些法案共同推動了超9100億美元的私人製造業投資，尤其惠及製造業萎縮的地區。2.強化對華高科技遏制，發展近岸和友岸外包保留並延續川普1.0時期的對華關稅政策，特別是通過301調查的四年評估，大幅度提高了新能源汽車產業鏈、太陽能太陽能產業鏈、動力電池產業鏈等的關稅水平，限制中國商品的競爭力，鼓勵企業將生產轉移至美國。其中，電動汽車關稅從25%提升至100%，半導體關稅從25%提升至50%，太陽能產業鏈除了301調查關稅外還被徵收反傾銷反補貼稅。2025年4月美國貿易代表辦公室（USTR）宣佈對中國製造的船舶徵收港口費，並要求美國液化天然氣出口設定運輸優先權。通過《美墨加協定》（USMCA）競爭力委員會和美墨高層經濟對話，制定關鍵供應鏈清單，確保北美供應鏈韌性。舉辦全球供應鏈韌性部長級峰會，與盟友協調政策，吸引製造業投資並緩解供應鏈瓶頸。實施出口管制，限制關鍵技術流向中國，間接推動高科技製造業回流。3.強化勞動力與技術支援繼續推進“製造業美國”計畫，在原來8個研究所基礎上發展到16個製造業創新研究所，支援技術研發、區域勞動力培訓和中小企業供應鏈整合。投資2300萬美元於“馬里蘭州風能工作”項目等，培訓退伍軍人、青年和弱勢群體進入綠色製造業崗位。小企業管理局優先為支援製造業的小企業提供資本，舉辦活動如“美國種子基金創業博覽”以支援創新技術商業化。4.強化“買美國貨”政策通過《聯邦採購改革》法案和美國製造辦公室的設立，強化《購買美國貨法案》的實施，確保聯邦政府每年超6000億美元的採購優先支援美國製造產品。2022年，拜登宣佈近70年來最強化的“買美國貨”政策更新，要求聯邦項目優先使用美國製造的材料和裝置。如《寬頻公平、接入與部署計畫》要求聯邦資助的基礎設施項目（如寬頻建設），優先使用美國製造裝置，推動寬頻供應鏈本土化。（二）總體成效在拜登任期內製造業就業崗位快速增長，創造了72.7萬個製造業就業崗位，遠超川普第一任期。這主要得益於《2022年通膨削減法案》和《晶片與科學法案》的實施及大量聯邦資金的投入。其推動力在於美國供應鏈人士的認識變化，眾多成本和各種風險往往超過了製造成本和離岸價的巨大差異。當然，在新冠疫情之後，對全球供應鏈中地緣政治風險急劇上升的認識也加快了產業回流處理程序。四、川普第二任期促進製造業回流的措施及初步成效川普第二任期（2025年1月起）在貿易問題上考慮最多的目標是試圖以高關稅解決貿易逆差，讓精密製造業特別是關係國家產業安全的半導體、軍工裝備製造等回流美國，著力推動美國製造業再次偉大。（一）主要措施1.全面建立關稅高牆和關稅圍欄，最大限度縮減貿易逆差一是關稅高牆。川普2.0時期實施的關稅有6個組別，即貿易逆差組別、芬太尼與移民組別、制裁關稅組別、報復關稅組別、全球關稅組別、國別行業組別，形成了關稅“組合拳”。2025年4月2日宣佈實施“對等關稅”，經曆數次延期，7月31日宣佈了65個國家的對等關稅，於8月7日正式生效。美國對全球所有經濟體（獨立關稅區）都徵收單邊關稅，對美國為貿易順差的大部分國家關稅為10%，對於貿易逆差國單邊關稅為15%～41%不等。二是關稅圍欄。川普致力於建立關稅圍欄，特別是嚴防中國商品轉運，對從第三國轉運至美國的商品將徵收40%的關稅。收緊原產地規則，要求更多零部件在美國國內生產，從而激勵汽車等精密製造業在美國本土投資。三是開放市場、平衡貿易。在川普推進與貿易夥伴的協議中，美國出口到歐盟、日韓、東盟等國家的出口關稅為零，對美出口的非關稅措施大幅取消，所在國必須對美國投資實行全方位的市場准入，力圖擴大美國商品出口，達到平衡貿易的效果。泰國承諾五年內削減對美貿易順差70%，即由460億美元降至約138億美元；大量採購美國能源和波音飛機。今年6月美國貿易逆差降至600億美元，較5月份下降了約6%，而與中國的貿易逆差縮減至2004年以來的最低水平。2.更大力度實施企業投資減稅與免稅川普延續並強化了第一任期的減稅政策（如2017年《減稅與就業法案》）。《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act，OBBBA）是川普第二任期內通過的一項重大稅改法案，包含多項促進製造業投資的措施，特別是在裝置投資免稅方面。一是恢復並永久化了100%獎金折舊政策，OBBBA允許企業對符合條件的資產（如裝置、機械等）在投入使用第一年即可全額扣除成本，而無需分年折舊。此政策適用於2025年1月19日之後投入使用的資產，顯著降低企業購置新裝置的稅務負擔。二是施行製造業合格生產資產（QPP）特別折舊，新增Section 168(n)條款，針對合格生產資產提供100%獎金折舊，適用於美國境內的製造業、加工或提煉等活動所使用的裝置和某些非住宅房地產，此優惠有效期至2032年，特別利多供應鏈和製造業企業。適用條件包括資產須在2025年1月19日至2029年1月1日之間開始建設或收購，且滿足特定生產要求。三是擴大加計扣除的範圍和額度。OBBBA將Section 179的年度費用扣除上限從2025年的125萬美元提升至250萬美元，退出門檻從313萬美元提高至400萬美元，且兩者均可按通膨調整。這一政策允許中小型企業對購買的合格資產（如裝置、家具、現成軟體等）進行即時扣除，而非逐年折舊，特別適合裝置密集型企業。3.實施“美國優先”的產業政策鼓勵來自美國盟友及夥伴國家的投資，特別是在先進技術、關鍵基礎設施、醫療、農業、能源、原材料等戰略領域，以推動經濟增長、創造就業和促進創新。加強對“外國對手”國家投資的審查和限制，明確列出中國（包括香港和澳門）、古巴、伊朗、朝鮮、俄羅斯及委內瑞拉馬杜羅政權，重點防範其獲取敏感技術、資料和基礎設施。川普政府還通過政府採購優先支援美國製造的產品，並在關鍵產業（如半導體、汽車和重型機械）提供補貼或貸款支援。4.更大力度延續監管改革與去監管化川普承諾大幅削減聯邦監管，特別是與氣候和環境相關的法規，簡化製造業企業的營運許可和合規要求。這包括凍結部分與氣候相關的法規，降低企業在環保合規方面的成本。宣佈“國家能源緊急狀態”，增加石油和天然氣開採，撤銷拜登政府“綠色新政”和電動汽車強制令，旨在降低能源成本並刺激傳統能源行業。川普表示將優先修改《多德—弗蘭克法案》，減輕銀行監管負擔，促進放貸活動，以提升經濟競爭力。推動“馬斯克剃刀”計畫，裁減聯邦機構規模，精簡官僚體系，凍結新聯邦法規和招聘，減少行政冗餘。（二）初步成效1.回流出現了強勁勢頭川普2.0新政預期引發了2025年一季度前所未有的大規模回流和外商直接投資公告激增。根據“回流倡議”和“地區招聘”聯合開展的《2025年回流調查》，覆蓋了500多家公司，包括原始裝置製造商（OEM）和合同製造商（CM），約30%的受訪OEM廠商表示，他們已經將生產基地遷回或正在積極實施遷回戰略，另有16%的廠商正在考慮。這意味著近一半的受訪者至少正在考慮將製造基地遷回國內。2.以蘋果鏈為代表，端到端產業體系打造有望打通8月6日，蘋果公司宣佈將大規模增加其在美國本土的iPhone供應鏈支出，並與康寧打造全球最大、最先進的智能玻璃生產線。康寧在肯塔基的玻璃製造與工程崗位增加50%，把整座工廠專用於蘋果訂單。蘋果已與美國10家公司簽署新的製造協議，承諾採購美國製造的先進稀土磁體，190億顆晶片也將在美國本土製造，打造端到端的本土供應鏈體系，儘管蘋果組裝近期仍在中國、印度等為主。蘋果還將在休斯敦建設一座25萬平方英呎的伺服器製造廠，預計2026年投產。最後在美國本土貫通新品設計、製造、裝備、材料、軟體等整個產業體系。3.製造業基建支出呈現快速增長半導體產業因政策支援和地緣政治考量，如特斯拉與TI、台積電、三星、英特爾、輝達等都宣佈新的投資計畫。Ducker Carlisle2025年2月份的報告顯示，美國製造業設施建設支出預計將以每年32%的速度持續增長，其中近一半（48%）將投向電腦與電子產品、電氣裝置、家用電器及其零部件的廠房。 (企業改革與發展)
